吴厚德 

　　一、解放思想首先是領導幹部要帶頭

　　歷史上每一次思想大解放，它所要解决的就是消除束縛歷史發展的舊意識以及所反映的制度龢利益格局，然後催生出符合生産力發展，代表人民群衆利益的思想成果和理論，從而構建一系列合乎歷史邏輯的經濟制度、社會制度、政治制度和文化制度。要建立這些制度，必須改革妨礙以人爲中心的科學發展觀那部分利益格局，這首先是領導幹部。解放思想，首先是領導幹部要帶頭，要實幹，因爲“正確的路綫確定以後，幹部就是决定的因素”。而對於領導幹部的最大考驗體現在領導幹部的政績考核質量，能不能擺脱既得利益的制約，真正破除“增長方式崇拜”，把全心全意爲人民服務作爲施政的宗旨，把政績和人民的福祉掛起鈎來，這就是關鍵。

　　二、實現政績和人民福祉掛鈎

　　實現政績和人民福祉掛鈎，一是要在思想理論上明確政府是怎麽來的？它代表誰的利益？當今世界普遍認爲政府從根本上來源於人民的授權，代表人民行使公共權力。政府對公共權力的運作，出於憲法條文的規定，按行政法的要求，在明確的範圍和責權關係上遵章辦事，依法而行。我國政府是人民主權的政府，我國的公共行政權力唯一的來源就是人民。所以，我國政府執政之要在於人民，行事之要在於依法。爲了規範政府的行爲，憲法和法律必須隨時“作用”於政府，形象地説，憲法和法律是齊天大聖孫悟空頭上的“緊箍兒”。二是政府的權力必須慎用，必須明確其“邊界”。2004年7月1日正式實施的《行政許可法》讓政府行爲陽光化，政府行事法治化。政府既不能越權，又不能缺位，必須做到有法可依，執法公平，中立和公正，違法必究，其根本上的立足點在於政府活動中，盡最大可能反映民意、體現民主。政府的權力將不再是某些利益集團被動的利益協調者，相反，政府的權力要成爲制衡那些可能吞噬人民群衆的利益集團的主要力量。因此，在解放思想的旗幟下，我們對立法的出發點、制度設計的落脚點、政績標準的評估點、公共權力的着力點等方面，都有了調整的現實要求。而這種調整的最終結果，將是更多的權力屬於人民，而原先賦予官員的特權將被剥奪殆盡。領導幹部在解放思想中最難解决之處就是要從原有的利益格局中擺脱出來，説通俗一點，就是要敢於“革”自己的“命”，一切爲了人民。

　　三、明確政府角色定位，轉變政府職能

　　改革開放以來，政府未能從根本上隨着社會主義市場經濟體系的日趨完善而轉變職能，政府職能轉變滯後，在新一輪思想大解放中，必須正視這個問題，從原來的管制型政府轉變爲服務型政府。

　　當前政府仍過多地介入了市場的微觀層面，在當前已經暴露和正在暴露的各種無序競争、過度競争行業中也過多介入，因而政府行政支出成本太高。2003年以來行政管理支出約占財政總支出的比重超過20%，是全世界行政成本最高的國家，行政成本高，加重了人民的負擔，相應地降低了人民的生活水平。

　　人民之所以需要一個政府，是因爲唯有政府，才有能力用低於市場交易成本龢民間機構的管理成本的方式去構建公共服務體系，行使公共服務職能，從這個意義上説，只有“廉價”才有政府。如果政府的行政成本高於市場交易成本，那政府就没有存在的必要，人們會自己理會自己。因此，政府要擺正自己的位置，明確政府職能，爲人民提供公共産品和服務，這與市場調節是不同的，因此，政府與市場的關係要處理好。一個政府職能能否轉變，不在於政府節約了多少錢，而在於政府的錢花在什麽地方，是否花在人民群衆最迫切的需要方面去，比如，教育、醫療、住房等民生三大需要，“三農”問題，農民如何增加收入問題等等。這正是政府轉變職能的關鍵所在。政府不能與企業、老百姓争利，因此，公共需求的全面增長和公共産品、公共服務的缺失是政府要處理的突出的社會問題，政府必須强化它在處理此類問題上的能力和職能。

　　四、對轉變政府職能的幾點建議

　　（一）政府職能的轉變以轉變人和人的觀念爲先，即以人爲本。就“規範用人權”來説，要認真吸取安徽省以阜陽爲中心的皖北地區近年出現318位因賣官買官而被查處的縣委書記的教訓。至少從程序上講，幹部任用不再由一個人説了算，在提名、推薦、考察、醖釀、考核、决定等步驟中，群衆、信訪部門、黨委常委都有必要的約束作用。而一個現代治理應當建立在選舉的基礎上，這不僅合乎治理的道德與理性，也是避免賣官買官的根本辦法，因爲權力行使的對象是人民，那麽人民不應只是被通知、被聽取意見，而應當能作出决定，因爲一切權力爲人民所有，把人民變成權力的主體，是防止權力腐敗的根本出路。因此，政府職能轉變的出發點首先應着眼於人民。此外，要趁當前公共需求深刻變化之勢，將社會矛盾和問題搆成的社會壓力轉變爲政府轉型的重要推力，促進政府在人事、機構、公共政策、行動運籌、服務中心等方面實現創新舉措。當前民生所關注的大事，比如醫療、社會保障、住房、基礎教育、高等教育、公共安全等方面的矛盾積重難返，這正是政府職能轉變的契機，把公共服務質量定位爲政府最實在的考核指標，就能帶動政府改革向深度和廣度要成果，要效益。

　　（二）積極推進簡化政府層次、精簡行政隊伍，减少各級行政官職。建議將我國現行的五級政府，即中央、省、市、縣、鄉（鎮），合併爲三級政府（即中央、省、縣），把鄉鎮政府作爲縣級政府派出機構，取消市級政府，這是符合十六届五中全會提出的“减少行政級次”的要求的。對政府體制提出的這樣的改革建議，主要原因有三：

　　一是確保各級政府能够確立與自己事權相對應的主體税種，使事權與財權相統一。在我們已經取消農業税和農業特産税的基礎上，原來五級政府之間的税種劃分更爲困難，縣、鄉（鎮）政府基本無税可分，特别是鄉（鎮）政府已無力應付所急需的財力需要。

　　二是在税務、工商、公安、司法實行條條垂直管理和教師工資上劃縣級管理後，鄉（鎮）政府也不是一級完整的政府，但完全取消鄉（鎮）政府也不可取，因爲縣轄區域大，各級政府難以直接管理農村事務，鄉（鎮）政府可作爲縣級政府派出機構。

　　三是市（地）級政府本來就是省級政府派出機構演化而來的，至今也尚未有《憲法》地位，并且市（地）級政府往往爲了本級利益，截留中央和省級政府對縣級政府的轉移支付，加上市（地）級政府對縣級財力的調控能力十分有限，在這種情况下，取消市（地）級政府，有利於省級政府對縣級政府財力進行直接調控，可以最大地實現全省範圍内公共産品供給的均等化，大大地降低行政體系的運行成本，提高工作效率。

　　（三）加快政府審批改革。我們要把眼光投向世界，大膽學習和借鑒成熟的市場經濟國家的做法，凡没有公共資金投入的事項，除涉及公共秩序、公共安全和健康之外，政府就不再審批，這將進一步激活市場因素，有利於市場機制的建立。

　　（四）政府改革的措施要考慮减輕企業和老百姓的税負。關注民生，爲民理財，最觸動大衆情懷的事是减輕税負，這既是對創造財富的主體的尊重與關愛，又是對降低政府運作成本，加快建立公共財政的自我加壓。政府寬以待人，嚴於律己，這就是啓動政府改革的公衆信心的來源。

　　（五）建立“浪費問責制”。建設節約型社會必須相應建立“浪費問責制”，我們常説，貪污和浪費是極大的犯罪，但從來没有人因浪費而被問責問罪，這也是各種公務浪費有恃無恐、屢禁不止的原因。它既浪費了資金，腐蝕了幹部，又失掉民心。有鑒於此，必須以立法的形式，推行國家行政幹部節約責任審計制度。只有將資源節約責任納入行政管理目標責任制，才能變“無責浪費”爲“浪費問責”。讓國家機關工作人員在公務消費時像花自己的錢那樣心疼，從而做到精打細算，爲國家節約資金，樹立勤儉持“家”的良好美德。

　　（六）政府預算應透明運行和“陽光操作”。市場經濟條件下的政府預算，本質上是法律，它是政府年度公共財政收支計劃，反映政府活動的範圍、方向和政策。各國憲法一般規定，國家預算經立法機關批準公佈後便成爲法律，是國家的重要立法文件，政府必須不折不扣地貫徹執行，不允許任何逃脱預算約束的財政行爲。政府預算通過向社會全面公開、透明運行和“陽光操作”，這在世界上一些法制發達的國家和地區已經成爲一種成熟的治理模式。但不能不承認，中國與廣東的政府預算只能算是一種軟約束，表現在計劃項目上的粗綫條管理，没有大小分類項目，更没有精細的明細賬，不但普通納税人無從知道自己所繳納税款如何走向，連一些具有專業知識的人大代表也是看不清其中的内容，更難以進行有效的監督，不利於有關機構和社會公衆的核查監督，這有可能給那些心術不正、存心貪污、挪用公款、以公肥私的腐敗分子以可乘之機，也給一些單位對超預算亂花錢形成依賴，年年審計年年犯而不以爲罪。

　　正是由於我們的政府預算過於粗綫條，在現實生活中，人大對政府的具體支出由於時間準備不足，在細節上缺乏認真審查和有效監控手段。而且由於政府提供的計劃預審草案内容信息不對稱，僅在人大開會有限時間裏表决通過，所以即使預算通過後，也還存在政府及財政部門自身突破預算計劃的問題，政府對財政支出又擁有過大的自由裁量權，有太大的運作空間，這就爲政府某些官員的貪污違法違紀行爲埋下伏筆。今年省人大代表針對我國當前財政預算、財政管理與財政監督中存在的問題——公款接待，公費旅遊，公車私用等方面進行了揭弊，其中就公車消費一年就大約有4000億元，有的地方一個小小的科長，甚至都有兩三輛公車可用。2004年全國的公款喫喝3700億元，2006年超過4000億元。全國640多萬公務員與1.35億貧困人口相比，數量還是很少的，而公務員中，能公款喫喝的也只占一小部分。正是這一小部分，却消耗了數量龐大的國家財政，最終是人民負擔加重，降低了人民生活水平。

　　據報導，芬蘭中央銀行行長某項公務接待，菜單中有一道鵝肝超過了政府的宴請標準，媒體上網查閲菜單後曝光，結果該行長被迫引咎辭職。對照芬蘭官員的“鵝肝故事”不能不承認，我國的政府預算只能是一種“軟預算”，各種超出預算標準，違反預算管理的開支行爲並不罕見，却少有受到像樣的追究。

　　政府預算並非僅僅是金錢的問題，它是政府施政哲學最核心的反映，“政府應該怎麽做”的另一種表述就是“政府預算應該怎麽收支”。然而長期以來，我們的財政注重收入增長而疏於支出管理，如此一來，約束無從變硬，監督亦近於形式。

　　要使政府預算成爲强有力的“硬約束”，關鍵在於建立嚴格的現代財政預算制度，使預算真正成爲年度立法。政府預算一旦經過立法機關批準，就成爲政府對立法機關的責任狀，政府必須不折不扣地執行，政府及其官員花錢必須嚴格依據預算，没有預算，一分錢也不能亂花，每一分錢花在何處，都要對立法機關和公衆有認真的交代，否則就有可能在媒體上曝光，或者受到立法機關的嚴厲質詢，面臨巨大輿論壓力和政治壓力。政府預算是社會各階層、人群的利益中樞所在，需要立法、行政、司法等權力主體之間的制衡機製作爲保障。

　　

　　2008年3月12日