於正林 

　　一、盡快出臺《管理辦法》的必要性和緊迫性

　　黨的十七届三中全會通過了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的决定》（以下簡稱《决定》），《决定》在“健全嚴格規範的農村土地管理制度”條目中首次提出了“加强農村土地承包經營權的流轉管理和服務”，這表明多年以來，在全國農村早已存在的集體土地使用權的流轉現象已得到了中央的認可。

　　隨着“市場經濟”的不斷深化，我國的“城鎮化”、“工業化”水平大大加快，城鎮勞動力需求旺盛，大批的農村勞動力進城務工，這就産生了進城務工農民原先承包的土地必須交給他人代耕代種，在這一進程中，必然會發生土地承包經營權的流轉現象。城市周邊的農村集體土地由他人種菜、栽果、養花等現象，隨處可見。有些地方，由於農民長期在外務工不歸，原承包的土地又無他人代耕，只好撂荒棄耕。

　　我省中山是“城鄉協調發展綜合配套改革試點”市，據中山市農業局提供的數據，該市農村集體土地的流轉面積達28.4萬畝，占耕地面積的41.4%，參與土地流轉的農户共5.5萬户，占農户總數的21%。

　　針對農村早已存在的集體土地承包經營權流轉的客觀情况和流轉過程中出現的種種不健康行爲，爲了保证農村集體土地承包經營權的規範、穩定、健康流轉，農業部於2005年出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，根據這一《辦法》不少地方也相應出臺了一些地方性法規。如中山市於2005年8月出臺了《中山市農村集體土地承包經營管理暫行辦法》；今年8月，重慶市渝北區以區政府文件正式出臺了《關於推進農村土地承包經營權流轉促進産業發展的意見》；今年8月4日，我省農業廳發文《關於開展農村土地承包經營權流轉促進土地規範經營試點工作的通知》（詳見粤農函〔2008〕498號）。在此形勢下，應盡快出臺我省地方性法規《廣東省農村集體土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。不言而喻，省級地方性法規的出臺，將有力地指導、規範我省市級地方性法規的出臺，以確保在我省範圍内，使農村集體土地承包經營權的流轉做到統一有序。更爲重要的是，盡快出臺我省農村土地承包經營權流轉管理辦法，將爲規範我省農村集體土地承包經營權流轉的市場秩序，加强我省農村集體土地承包經營權流轉的統一管理，保障土地流轉雙方當事人的合法權益，打擊土地承包經營權流轉過程中的不法行爲，進一步優化配套我省土地資源，提供强有力的法律支持。

　　二、對制定《管理辦法》的建議和思考

　　1. “名稱”的規範問題

　　參照已經出臺的有關法規名稱，建議我省即將出臺的該部地方性法規名稱應定名爲《廣東省農村集體土地承包經營權流管理辦法》。“名稱”中加了“集體”二字，是由於根據我國現行的法律、法規，我國土地按所有制分爲“國有土地”和“集體土地”。口語甚至媒體中常説和常用“城市土地”和“農村土地”，這只是一種習慣説法，但並不規範，因此，必須加“集體”二字。

　　2. 《管理辦法》的框架結構

　　建議我省即將出臺的《廣東省農村集體土地承包經營權流轉管理辦法》的框架結構爲：第一章：總則；第二章：流轉方式；第三章：流轉管理——包括流轉合同管理、流轉登記、流轉信息、政策諮詢管理；流轉地價管理與流轉收益管理等；第四章：法律責任；第五章：附則。

　　3. 幾點具體建議

　　《管理辦法》應明確和堅持以下幾條：

　　①農村集體土地承包經營權流轉應遵循農民自願、依法、平等協商、有償的原則。决不允許任何個人或農村基層組織以行政手段强迫農民流轉土地。

　　②農村集體土地承包經營權流轉分首次流轉和再次流轉，其流轉方式有：轉包、出租、轉讓、交换和作價入股方式等。

　　③農村集體土地首次流轉的管理程序爲：申請流轉、同意流轉、批準流轉。

　　申請流轉應由參與土地流轉的雙方當事人共同提出。同意流轉應爲該流轉土地所在地的農村集體經濟組織。批準流轉即土地流轉的審批權應爲市、縣人民政府，具體事宜應由市、縣人民政府的農業行政主管部門（一般爲農業局）負責。土地流轉活躍的市、縣也可由市、縣政府授權鄉（鎮）人民政府負責辦理審批手續。

　　④農村集體土地承包經營權流轉的雙方當事人必須依法簽訂“流轉合同”，流轉土地所在地的村委會應以土地流轉“見證人”身份在“流轉合同”中簽字。

　　⑤農村集體土地承包經營權流轉後不得隨意改變承包土地的農業用途。

　　⑥農村集體土地承包經營權流轉後的最高使用年限不得超過原承包户承包期内的剩餘期限。

　　⑦農村集體土地承包經營權的流轉收益應全部歸原土地承包人。任何個人或任何組織不得以任何藉口從中截流或提成。

　　4. 制定《管理辦法》時值得思考的幾個問題

　　①土地流轉與守住耕地紅綫。耕地紅綫緊係糧食安全，對13億人口的大國而言，糧食安全就是國家安全，因此，守住耕地紅綫一直是各級政府的頭等大事。

　　對全國而言，2020年以前，我國的耕地紅綫爲18億畝。不久前，國家已下達了2020年前我省的耕地紅綫（即耕地保有量），但我省現有的實際耕地面積離國家下達的這一約束性指標缺口較大，因此，在土地流轉過程中如何保護耕地，守住耕地紅綫，是一個十分重要的課題。

　　一段時間以來，爲了實現土地的最高收益，在耕地上建廠房興辦工業，將耕地變爲工業用地；更有甚者，在耕地上建别墅銷售（這一項目後被發現叫停），將耕地變爲房地産開發用地。這些改變土地集體所有制性質，改變土地用途的土地流轉，理應受到制止和懲處。

　　值得我們思考的是：將耕地改爲種果、花卉等等現象，隨處可見，地方政府部門甚至將此作爲農民脱貧致富的經驗加以贊許和表揚。這樣的土地流轉符不符合“不得改變土地用途”（見《决定》第三部分）的規定？可以探討。但可以肯定的是：這樣做，對保護耕地、守住耕地紅綫是非常不利的。農民之所以這樣做，究其原因：主要是種糧的土地收益太低。爲了守住耕地紅綫，應多多宣傳、表揚那些承包大片耕地的種田能手和種糧專業大户，政府應加大對這些種田能手、種糧專業大户的扶持力度和奬勵額度。國家應逐年加快提高糧食最低收購價，逐年提高對種糧農民的補貼標準。耕地的土地收益上去了，農民的種糧積極性提高了，守住耕地紅綫才有希望。

　　對我省而言，如有可能應出臺一些優惠政策，鼓勵果農將一些低質、低效的果園改爲耕地，將坡度較緩的山坡地改造爲耕地，只有采取積極而又行之有效的措施，守住我省的耕地紅綫才大有希望。

　　②撂荒土地的處置。大量農民進城務工，原承包的土地在無力耕種的情况下，只好棄之不耕，我省到底有多少撂荒地誰也説不清楚（全省閒置集體土地有統計數），對撂荒土地的處置建議如下：一是由農村集體經濟組織（村委會）代爲流轉給本村農民代耕，收益歸代耕人；二是由農村集體經濟組織（村委會）有償收回歸農村集體經濟組織，原承包合同終止。前者適用於那些在外短期打工的農民。後者適用於長期在外務工、且已在城鎮有了固定住房並取得了城鎮户籍的農民。

　　③宅基地的整理。十多年來，我省的城鎮化水平逐年提高，城市人口劇增，而農村人口却大量减少。有資料顯示，從1996年到2007年底，我省農村人口共减少1300萬人左右，然而農村居民點用地却仍在增加。究其原因是：一户一宅政策未能貫徹落實，在城裏挣了錢再回鄉建新房，但舊宅仍保留不拆，出現了較多的廢棄宅基地，甚至是空心村，致使我省農村人均用地面積增加了40%左右，人均實際占地面積高達240平方米/人，是城鎮人均占地面積的數倍。這不符合節約集約用地原則。建議盡快進行我省宅基地的整理工作。一是應盡快出臺《廣東省農村宅基地管理辦法》，使我省宅基地管理有法可依；二是在宅基地流轉時應先進行宅基地整理。弄清哪些宅基地可以流轉，哪些宅基地不能（或暫緩）上市流轉；三是充分利用原有宅基地、村内空閒地和村周邊的丘陵坡地建新房，嚴格控制佔用耕地興建住宅；四是禁止超標準占地建房，逐步解决已有超標準用地問題。對閒置多年（2年以上）的宅基地建議實施有償收回政策；五是鼓勵自然村向中心村集聚，鼓勵農民興建公寓式住宅；六是利用市場機制改造空心村和廢棄宅基地，在政策允許範圍内，讓這些土地流轉到有能力開發利用人手中，既盤活了農村土地，又使雙方收益。

　　④土地作價入股流轉方式要從嚴審批。土地作價入股流轉一般是興辦工業企業，這樣的土地流轉風險較大。企業一旦破産倒閉，被流轉的土地就有可能永遠不能回到農民手中，易産生社會問題，因此，必須從嚴審批。

　　⑤農村集體土地承包經營權流轉的管理模式。從各地情况看，土地流轉機構的設置有以下幾種：由鄉（鎮）政府的農業主管部門負責；由中介機構代爲辦理；由農村土地交易中心（或交易市場）負責。在流轉機構的性質、編制、職責範圍尚不明晰的情况下，建議我省在試點基礎上探索出適合我省實際情况的管理模式。

　　⑥與相近法規的協調問題。幾年前，我省已經出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，該管理辦法是我省國土廳負責起草制定的。根據目前的情况，本次建議出臺的《管理辦法》很有可能由我省農業廳負責起草制定。兩個不同部門起草内容十分相近的地方性法規，一定要注意兩個《管理辦法》的協調與配合，以利貫徹實施。

　　

　　2008年12月5日