肖小霞

　　隨着經濟的發展，尤其是工業化、城市化進程的不斷加速，必然會出現農地大量向非農地轉移。與此同時，大量失地農民陷入“三無”（種田無地、就業無崗、社保無份）的困境。［包永輝、陳先發：《亂征地引發無地無業之憂》，《瞭望》2003年第23期。]據國土資源部統計，目前全國失地農民總數超過4000萬人，每年新增200多萬人［張品：《當代中國農民失地問題研究》，山東大學校園網，http://www.sdu.edu.cn/， 2004年11月30日。]，照此速度預計，在城市化進程中我國將有近6億農民失去土地，逐漸從農民轉變爲市民，［葛如江、潘海平、王新亞：《失地農民調查:城市化浪潮中的新弱勢群體》，《鄉鎮經濟》，2003年第8期。]嚴重影響到我國社會的穩定和社會經濟的可持續發展。廣東省截至2006年底，全省失地農民約130萬。巨大的失地農民數額已引發各方面問題，甚至嚴重影響到經濟社會的穩定和可持續發展。廣東省在1992年前後，於深圳、珠海、東莞就陸續開展了農村養老保險的試點工作，這些嘗試性工作都是當地自發的。截至2006年底，這種自發性試點已經擴展到佛山、廣州、中山等六個經濟發達地市。佛山市高明區作爲廣東農村社會保障的試點之一，從2005年建立社會保障制度至今兩年多的時間裏，農村社會保障工作開展得怎麽樣？失地農民對現行的社保制度有何看法？社會保障資金的籌集、管理、發放情况如何？這些都是政府、社會和農民迫切想要瞭解的問題。本文采取文獻分析和實地調查相結合的方法，對高明區全征地的村子進行抽樣調查和訪談，並實地走訪村委、鎮政府和負責征地安置的單位，拜訪宗族長老，瞭解失地農民社會保障的狀况和社保政策在執行中遇到的主要困難。

　　一、佛山市高明區的社保制度

　　（一）建制進程

　　佛山市高明區作爲廣東省社保制度試點之一，在貫徹廣東省有關方針的基礎上，根據自身的經濟水平和當地農民的切身需求，制定具有高明特色的社保制度。

　　佛山市高明區2005年初步建立起了以全征地農村居民爲主要對象的農村基本養老保障制度。根據佛山市《關於加快農村工業化城鎮化和農業産業化建設的决定》（簡稱“五十條”），提出“土地補償費”的使用，應首先滿足農民建立社會保障關係的需要，切實保障農村居民特别是被征地農民年老後的基本生活。這一規定不但找到了建立以全征地農村居民爲主要對象作爲農村基本養老保障制度的突破口，而且規定用征地款繳交養老保險基金，從而保证了養老基金的來源。

　　根據“五十條”的有關精神，2006年上半年佛山市委、市政府又出臺了《佛山市建立全征地農村居民基本養老保險補貼制度的實施意見》（簡稱《實施意見》），對保險對象、保險範圍、籌資方式、渠道及其享受保險的待遇等方面都作了較全面的規定，以文件的形式明確規定了養老保險基金籌集由區、鎮（街道）、農村集體經濟組織三方按一定比例負擔，這一交費形式較容易做到，建立農村基本養老保障制度也較容易起步。《實施意見》總的思路和框架是較好的。該文件下發後，高明區迅速行動，從本區實際出發，相繼制定了與本區相適應的基本養老保險補貼制度實施細則，並從2006年下半年開始，陸續鋪開了全征地農村居民基本養老保險制度工作。從實施情况看，這一工作至今運行平穩，較好地調動了全市征地農民參加養老保險的積極性，安定了這一群體的生産和生活，效果明顯。如高明區一位92歲的失地老人也踴躍購買了養老保險。從此高明區實現了農村基本社會保障從無到有的重大轉變。

　　（二）養老保險

　　1．對象。所有年滿20周歲以上（在校學生除外），未進入機關、事業、企業（含個體工商户）單位工作的失去土地的農業户籍人員，均可參加農村基本養老保險。其中，男年滿45周歲以上，女年滿40周歲以上的，均應參加農村基本養老保險。

　　2．繳費標準及待遇。以參保時高明區企業職工參加社會養老保險最低繳費工資額爲基數，按同期企業職工繳納社會保險費的比例一次性躉繳15年的養老保險費。參照城市基本養老保險實行統籌基金和個人帳户相結合的方式，養老保險費用由區財政（10%）、鎮（街道）財政（20%）和個人（70%）三方合理負擔，其中個人所繳費用全部由村統一用征地款交納。養老保險待遇同被保險人繳納的養老保險費掛鈎，並建立合理的調節機制，使之與國民經濟發展和農村居民生活水平相適應。

　　根據高明區區域和各村經濟承受能力的差别，分爲三個檔次參保。

　　（三）醫療保險

　　1．對象。所有失去土地的農業户籍人員，及本區不符合城鎮職工基本醫療保險參保條件的城鄉居民（不包括現役軍人、勞教、勞改人員和因昇學而遷出本區户籍的全日制大中專在校學生）均可以家庭（户）爲單位，一人一保，參加城鄉居民基本醫療保險。

　　2．集資形式。

　　根據高明區區域和個人經濟承受能力的差别，分成二個檔次參保。

　　3．報銷比例和起付標準。在剔除自費部分及起付標準後，一級醫院住院費保60%，起付標準200元；二級醫院住院費保50%，起付標準400元；三級醫院住院費保400，起付標準700元；非定點醫院住院費按20％報銷，起付標準按同類醫院計。

　　（四）最低生活保障

　　 1．對象。凡屬本市户籍人口，家庭人均年收入低於户口所在區城鄉居民最低生活保障標準（人均年純收入2160元）的都可申請最低生活保障救濟。

　　 2．待遇。城鎮200元/人月，農村180元/人月。憑銀行存摺到指定銀行領取救濟金。失地農民按農村標準給付。

　　二、高明區失地農民社保的調查分析

　　（一）人口概况

　　高明區於明成化十一年（公元1475年）設縣，解放後，高明與鶴山曾一度合併，稱高鶴縣。1981年12月7日，國務院批準恢復高明縣建制。1985年，被國務院劃爲珠江三角洲經濟開放區，1994年4月，國務院批準高明撤縣設市， 1993年、1995年，高明兩度躋身“全國農村綜合實力百强縣（市）”行列，1995年，高明邁進“廣東省農村小康達標縣（市）”行列。 2003年1月，高明撤市設區，並入佛山市。

　　高明區下轄6個鎮（51個村委會）、3個街道辦事處（31個社區居委會），553條自然村。全區總面積960平方公里，耕地32.6萬畝，人口約30萬。人口出生率爲8.81‰，自然增長率爲4.13‰。其中以中青年爲主，占全區人口比重70.03%，少年兒童相對較少，老年人口逐漸增多。

　　全區初中以上文化占全部人口的64.17%，文盲率爲4%。2006年全區在崗職工年人均工資達16532元；農村年人均純收入達5588元。城鎮農村人口比例約爲1：1。截至2006年12月全區，征地農民人數達8.73萬，占全區農民人數55%。

　　 人口年齡分佈對農民保障意願的選擇可能有影響，譬如如果老年人口比重大，可能養老保障就會比較受重視，參保意願也會比較强；而中青年多，那麽醫療保障就會比較有市場。

　　（二）調查對象概况

　　 2007年春節前後，對高明區全征地的農民進行了調查。共發放120份問卷，回收有效118份，有效率98%。另外對20名相關人員進行深度訪談。

　　1．性别與學歷搆成。調查數據顯示，失地農民的教育水平普遍偏低，七成以上的農民只有初中水平，近三成只有小學及以下水平，大專以上的僅有一成左右，受訪的118名失地農民中只有12名達到大專以上文化。而男性的平均教育水平高於女性。受訪的男性比女性多，但瞭解到外出打工的男性居多，女性一般留在家。

　　2．經營主業搆成。調查數據顯示，大部分農民“離地不離村”，雖然土地被征，但外出打工的人不多，只有33%，29.5%的農民從事個體小生意或手工加工，自主創業的更少，只有5.9%，還有相當一部分（31.5%）還未能找到今後生活的出路，可見這一部分的農民還未轉變“農民”的心態。處於待業的農民達到17％，據瞭解這一部分的農民因各種原因（年齡、文化等）找不到工作。

　　在訪談中，村長表示有相當一部分找不到工作的農民不是不想外出工作，而是他們在外找了多次都没找上，迫不得已才回來的。如楊和鎮新村的樑阿姨很無奈地對我説：“不是我不想找工作，而是人家不要我。”樑阿姨今年38歲，只上了一年初中就没有讀了，她説前年征地後她就到鎮上的制衣廠應聘，廠方嫌她年紀大不要。之後也找了幾家，對方不是嫌她年齡大就是嫌她文化低，所以就回村弄些手工活賺幾個錢。樑阿姨還説，像她這樣情况的，新村有不少人呢。

　　（三）對社保的認知和行爲

　　 1．失地農民對社保内容的瞭解度。調查數據顯示，絶大多數受訪者表示瞭解農村養老保險和醫療保險，其中87.3%的受訪者表示瞭解農村養老保險，91%的受訪者表示瞭解農村醫療保險。而失業保險、工傷保險、生育保險和住房保險，幾乎没有人表示瞭解，93%表示一般或不了解。最低生活保障則有64%的農民表示瞭解。另外，當問及社會保障包括哪些内容時，大部分表示包括養老、醫療和最低生活保障。其餘失業、工傷、生育和住房保險則很少知道應包括在内。

　　 2．失地農民認爲社保對生活保障的重要性。調查數據顯示，不到半數（41.6%）的農民願意購買社會保險，而認爲社會保險對保障生活的作用非常大的只有19%，22%的農民表示社會保險對保障生活的作用比較大；認爲完全没有作用的占7.7%。當問到根據保險項目的作用大小排序，前三項分别是醫療保險、養老保險和最低生活保障。可見瞭解度和重要性的排序高度一致，説明二者密切相關，因爲認爲保障項目重要，故加强對其内容的瞭解，而對内容的瞭解進一步促進農民對其重要性的認識。可見要想增强農民對某種社會保障項目的重要性認識，一個很重要的途徑是加大宣傳力度，增强農民對其具體内容的瞭解。

　　3．失地農民如果購買社保的考慮因素。調查數據顯示，受訪者如果參加保險最先考慮的因素是返還金額、個人繳費多少、繳費年限、政府補貼多少。排在前位的考慮因素，要麽是現行制度中需要改進的地方，要麽是將來在制度制定過程中必須着重考慮予以滿足的地方，因爲這些正好是農民意願和需求的體現。

　　4．失地農民社保的參保率。調查數據顯示，60.2%的失地農民已購買社會保險，但還有22％的受訪者表示不考慮購買社會保險。已購買社會保險的受訪者全部購買了農村合作醫療保險，（據在訪談中瞭解到，農村醫療保險是强制性購買的。另外在居委會也瞭解到農村醫療保險是全部農民都需要强制性購買的。可見政策的制定與執行影響到農民的參保行爲。）而購買養老保險的只占當中的46人（64.8%）。商業保險中只有醫療保險有人購買（7%），商業養老保險没有人購買。

　　（四）社保滿意度及存在問題

　　1．失地農民對社保政策的滿意度。調查數據顯示，118名受訪者中49.3%對當前農村社會保障的總體評價表示滿意，其中9.3%表示非常滿意，但亦有17%表示不滿意，7.6%更表示非常不滿意。表明當前農村的社會保障還需加强。而問到受訪者對本村的社會保障評價時，11%表示非常好，39.8%表示較好，17.8%表示不太好，7.6%的農民則認爲非常不好。據問卷調查，對社會保障表示滿意的，62%已購買社會保險，而没有購買的大多數選擇一般或不滿意。

　　2．失地農民認爲社保存在的問題。調查數據顯示，受訪者認爲當前農村社會保障制度最需要解决的問題是增加農民收入。這説明失地農民社會保障制度的建立、完善和發揮作用，最重要的不是社保制度本身，而是社保制度、就業制度、分配制度及其他經濟制度能否給農民帶來切實的經濟利益，真正增加農民的收入。從這個意義上説，解决失地農民的就業問題，增加他們的收入是最根本、最實在的保障。其次，80.5%認爲是保障不規範，而認爲個人繳費過高的占71.2%，51.7%認爲政府補貼太少（區財政10%、鎮（街道）財政20%和個人70%），48.3%則認爲保障内容不全面。

　　（五）政策執行者的看法

　　1．失地農民參保的積極性。受訪人員表示失地農民購買社保的積極性頗高。雖然農民表示對社會保障瞭解還不十分透徹，但大部分失地農民表示願意購買保險。自從2005年建立社保制度以來，有不少農民到居委會諮詢險種、金額、年限等相關情况。

　　 2．社保的覆蓋率。目前農村實行的保險主要是養老和醫療，救濟制度有最低生活保障和五保。醫療保險的覆蓋率幾乎爲100%，不僅失地農民購買了，非失地農民也購買了。養老保險只有失地農民才能購買，養老保險實施比醫療保險遲。目前已有半數符合條件的失地農民購買，新征地的還在落實當中，未來兩年争取所有失地農民中符合條件的都購買養老保險。

　　 3．政策執行實施情况。由於没有先例，也没有法律法規，所有工作都處於摸索階段。現階段社保工作已取得初步成效，較早征地的農民已逐步開始享受每月領取養老金。新征地的正在加快落實。征收，發放，監督機制也在逐步完善，但仍存在不少問題，如宣傳不到位，部分農民對社會保障認識不足；責任分工還不十分明確，導致執行力度偏弱，對新征地的村，雖有文件通知，但還没有落實到實處。

　　（六）現行失地農民社會保障存在的問題

　　 1．失地農民思想觀念没有根本轉變。一方面，就業觀念差。農民失去土地後，其生活習慣、思想觀念還停留在農民原有的層次上，仍存在只要有土地就有飯吃，就有保障，失去了土地就等於失去了生存的權利，只能依靠政府、依靠村裏補助救濟，認爲就業仍然是村和集體的事，通過自主創業、自謀職業和通過其它途徑實現就業的意識較差。對參加社會保險没有充分的認識，這些問題在經濟條件差的村表現得尤爲突出。另一方面，社會保障觀念澹薄。在調查中，有50%以上村民對到了不能工作的年齡將如何保障自己的生活問題的回答是：到時候再説吧，先把眼前的喫飯、孩子上學問題解决了就行。但政府希望能有一個比較好的保障方法來保障村民今後的生活問題，思想觀念導致政府没有與村民達成共識。

　　 2．失地農民再就業難。被征地農民一旦失去賴以生存土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要收入來源。要切實保障他們今後的基本生活，根本的出路在於再就業。從我國目前的形式看，失地農民的再就業狀况不容樂觀。這既有自身條件的原因，也是現行征地安置政策導致的結果。首先，失地農民文化程度不高（高明區七成農民只有初中水平）和缺乏非農勞動技能，使得他們在激烈的就業市場競争中明顯處於劣勢。其次，隨着企業用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置（對失地農民的土地、拆遷、就業等進行一次性補償）的方式解决失地農民問題，導致一些年齡偏大又無突出技能的失地農民再就業極爲困難。而安置補助費用却無法取代以往土地所給予的“最後的保障”的社會功能，在市場經濟條件下，有限的資金難以爲失地農民再造一個可持續生計。因此，從短期行爲看，失地又失業的農民尚可依靠一次性安置補償費勉强維持生計，實際生活水平不致明顯下降。但從長遠角度看，隨着安置費用的消耗殆盡，失地農民的再就業和社會保障問題勢必再度出現。

　　 3．農民承受能力有限。被征地農民參加基本生活保障和基本養老保險所需資金現規定“政府承擔部分不低於保障資金總額的30%，村（組）集體經濟組織和個人承擔70%”，但高明區失地農民個人承擔70%，高於廣東省的規定。這對於人均征地款不高的地區的農民來説，要一下子拿出這麽多錢，農民感到難以承受。如更合鎮的農民表示個人只能承擔4000－8000元。雖然高明區根據當地實際情况養老保險分爲三個檔次，但農民的期望與最低參保檔次仍存在一定差距。所以農民收入過低依然是農村亟待解决的問題。而在人均征地款較高的地區，由於集體經濟好，農民個人實際負擔不多，農民也就樂意。但總的來説，保險收費偏高，又不像城市按月收取，要農民一下子拿那麽多錢出來，真的有點超出農民承受能力。

　　4．土地徵用制度不完善。《中華人民共和國土地管理法》明確規定：農村集體土地只有用於公益性事業方可徵用。但長期以來，公益性與商業性兩種不同性質的征地行爲未能嚴格區分，導致了征地的隨意性和混亂，致使農民在征地中的合法權益得不到真正保護。目前土地徵用的安置辦法主要采用征地單位安置、失地農民所在集體安置和一次性貨幣補償三種途徑。對於前兩種安置辦法，通常情况下都不能得到及時解决；而對於一次性貨幣補償的方式，失地農民拿到補償款如同國有企業職工買斷工齡一樣，實質均是失業，然而工人能享受社會保障，失地農民却没有。高明區所有征地的安置都采用一次性貨幣補償方式。目前，徵用農民土地以農業地租爲補償標準，徵用農民集體土地的征地總費用每畝5萬元左右，國家各級相關部門收取的税費大約2.5萬元，給予集體和農民的征地補償約2.5萬元，其中70%給農民，農民實際得到的土地補償費每畝1.7萬元左右。尤其各地地域的不同，地價又有區别，高明區的平均地價爲每畝1.5萬元左右，低於國家水平，有些偏僻的地方地價比1.5萬還低。征地補償並没有按照市場交换價值進行，而是按前3年農業的平均産值來計算。由於近年農産品價格不斷下降，按照法定標準計算出來的補償費有限，難以解决失地農民的長遠生計。不僅如此，集體土地轉變爲建設用地後，政府協議出讓的土地價格多數在30-50萬元/畝，也有更高的，農民却無緣分得土地增值收益。

　　 5．政府監督力度不够。根據《土地管理法》的規定，征地補償費歸村集體組織所有。從目前的情况來看，由於補償費數額較大，一般都達到幾十萬、幾百萬、甚至上千萬元人民幣。而現在的村級組織管理監督體系大都相對薄弱。所以，對這類巨額資金如何管理和支配，一直是各級政府、村級組織和廣大村民非常關注的一個問題。對補償費的用途，國家要求專款專用，主要是用於爲農民建立低保、上項目、農業開發、村集體的公益事業、或劃出少量部分補助安置費較低的失地農民等。但由於在操作過程中的不規範、不透明，村幹部以權謀私，揮霍浪費，貪污腐敗，侵害征地補償款的現象屢有發生。高明區采用留置一部分用於公益事業和購買保險，一部分分到農民手裏，但是没有明確的分配比例和支出帳目不透明，難免有些農民擔心部分補償費會不知所踪。

　　三、對策和建議

　　 （一）建立更切合農民實際的社會保障制度

　　1．靈活劃分參保對象。高明區養老保險條例規定，所有年滿20周歲以上（在校學生除外），未進入機關、事業、企業（含個體工商户）單位工作的失去土地的農業户籍人員，均可參加農村基本養老保險其中，男年滿45周歲以上，女年滿40周歲以上的，均應參加農村基本養老保險。本來這一規定考慮到45歲以下的中青年在征地後會出外打工，那麽所在的單位會爲其購買相關保險，如果村裏再强制統一購買，這樣就會重復了。而45歲以上的，外出打工的很少，而且他們也老了，今後的生活就需要村裏統一購買保險來保障。這樣的做法看似很符合失地農民的需要，但是調查顯示，男45歲以下，女40歲以下，没有外出打工的失地農民很大一部分没有購買養老保險，那麽這一部分農民的老年生活由誰來保障呢？既然男45歲以上，女40歲以上的規定需要購買保險，那麽是不是可以規定凡是失地農民都需要購買養老保險，無論是單位購買的還是村裏統一購買的。這樣就可以避免不足應購買年齡又没有外出打工的這部分失地農民没有參保了。

　　2．科學劃分繳費年限。目前高明區實行的都是一次性繳費購買的養老保險，而廣東省其他地區采取的是每月交納，連續交納15年。這樣廣東其他地區的失地農民只需每月交很小一筆錢就可以享受養老保險，而高明區的失地農民則需要一次性交納10萬左右。對於這一情况，有關部門的解釋是，失地農民每人至少會得到補償費8萬左右，所以在補償費發下來一次性交納農民都可以拿得出，但如果每月交納，難免有些農民會把補償費花光了而無力繳費，雖然一次性拿那麽多錢農民一時難以接受，但是如果每月交納農民還是要交一樣多的錢。可是這僅僅是有關部門的想法，農民真的也是這樣想的嗎？據調查，71.2%的農民表示繳費過高，而且是一次性繳費，他們難以承受。試想，一個45歲的農民才得到補償費8萬多，一次性交養老費就用光了土地補償費，那麽他在60歲之前的15年裏怎樣生活？可見一次性繳費並不科學，這需要有關部門制定一個更爲科學的繳費方式。

　　3．合理分配保險費負擔比例。高明區的養老保險費由區財政（10%）、鎮（街道）財政（20%）和個人（70%）三方負擔，其中農民個人負擔高達70%，這和廣東省“農民交小頭”（ 集體30%左右、政府40%、農民30%左右）的原則明顯不符，比例上也相差很遠，爲什麽會這樣呢？調查也顯示超出半數受訪者表示政府補貼太少。有關部門表示這一負擔比例主要是因爲政府財政不足，難以負擔過多的農民保險費用。這也是欠發達地區建立失地農民社會保險制度時遇到的尷尬問題，一方面政府想建立一個有利於農民的保障體系，另一方面政府又心有餘而力不足。這正是欠發達地區迫切解决的一大問題。一句話，加大財政在保險的支出不是治本之方，這需要當地政府大力發展經濟，增加政府財政收入才能長遠。高明區個人負擔過重也是造成没有外出打工的中青年没有參保的原因之一。可見現行的分配比例不合理，這需要政府切實根據當地的經濟水平制定分配比例。

　　4．根據人口分配製定保險内容。高明區是一個發展型的城市，老齡化只有11%，中青年則占70%。政府也意識到這一點，農村保險以醫療保險爲主展開。不僅失地農民100%購買了醫療保險，非失地農民醫療保險的購買率也達到97%。一般來説人口年齡分佈對農民保障意願的選擇可能有影響，譬如如果老年人口比重大，可能養老保障就會比較受重視，參保意願也會比較强；而中青年多，那麽醫療保障就會比較有市場。而這一點高明區做得比較好，是值得發揚的。

　　 （二）加大社會保險的宣傳力度

　　社會保障制度是一個國家或地區爲改善和提高其成員的物質和精神生活水平而提供的社會服務及其措施，是社會文明和進步的重要標誌。長期以來，我國農村實行的是以群衆互助和國家救濟爲主體的狹義的社會保障制度，對於廣義的社會保障制度，農民還是知之不多。現在，在城市化進程中，農村集體土地大量被徵用，大量農民成爲失地農民，而且身份尷尬。這些農民失去土地後,無法享受與城市居民同等的社會保障權利,還面臨着居住安頓、重新就業、生活觀念和生活習慣轉變等問題。其次由於我國農民缺少受教育和培訓的機會，文化素質和技能低下，失地後，他們在社會上的競争能力十分有限，而由農村意識轉化爲城市意識，由農民的生活、生産方式和行爲轉化爲市民的生活、生産方式和行爲，需要一個較長的磨合期，在這期間他們面臨着各種風險。他們還停留在舊的狹義的社會保障觀念中，不知道也不了解廣義的社會保障的重要性。由於他們的不了解所以導致他們購買保險的積極性不高。雖然經過幾年的宣傳，80%以上的農民瞭解了養老和醫療保險，但是只有41％表示保險對今後生活保障的具有重要性，其餘還停留在僅僅瞭解的階段。這是導致他們不購買保險的重要原因之一。所以加大社會保障制度的宣傳勢在必行，不僅要宣傳保障的内容，更重要的是宣傳保障的重要性。

　　（三）規範社會保障制度

　　1．增加透明度。對於土地補償費高明區采用留置一部分用於公益事業和購買保險，一部分分到農民手裏，但是没有明確的分配比例和支出帳目不透明，難免有些農民擔心部分補償費會不知所踪。在調查中80％的受訪者也擔心社保管理不規範，主要是因爲他們對於購買保險，政府具體補貼了多少錢，個人具體交納多少錢不是很清楚，在問到他們每月交納多少保險費時，他們表示不清楚，只知道村裏統一購買。這樣的機制，會不會有人從中漁利，不得而知。基於這一擔憂，導致部分農民不想購買保險。所以增加透明度，把一切收入、支出置於群衆監督之上是必要的。

　　2．建立社會保障基金的監管機制。高明區現行的是佛山市失地農民社會保障制度條例，條例中並没有明確説明保障基金的監管機制，只説由社會保障局統一征收發放，缺乏監管機制。這給保障基金帶來很大的風險，也使部分失地農民因擔心基金的安全問題而拒絶參保。在調查中有8成的受訪者表示擔心社保管理不規範。基於這一情况，我認爲應該省内統一執行辦法，省與地方互相關聯，互相監督。高明區應該借鑒或按照廣州的基金監管機制。廣州社保基金的安全性没有問題，而且其管理模式也得到了國家的肯定。廣州實行的是一個相互制衡的管理體系。其社保基金是分三家管理，地税局負責社保基金的征收工作，財政廳負責管理，勞動保障廳負責安排使用，所以社保基金是實行收、支、管三方分離的，而且社保基金的節餘部分我們也規定只能用於購買國債，因此十分安全。具體實施是：廣州設立了由政府按一定比例出資建立的“風險基金”，使養老金待遇可根據實際財政狀况適時調整，徹底免除農民的後顧之憂。由於在保障形式上，確定以個人賬户爲主體，以準備基金爲補充，因此待遇可“水漲船高”。同時，爲了保障養老金的按時足額發放，省政府還規定征地款中劃撥給村集體的那一部分，村委會必須拿出50%建立準備基金，補充個人賬户，錢不到位國土資源部門不得徵用土地。另外政府財政每年還必須拿出一筆資金作爲調劑。長壽者個人賬户支付完畢後剩餘生存年限的養老金由準備基金來支付，以此建立經濟發展成果共享機制和被保險人終身保障機制。

　　（四）提高農民再就業能力，增加農民收入

　　通過職業培訓，提高勞動者素質，提高農民再就業能力，有利於勞動者就業，在一定程度上緩解失業問題，已成爲一國社會保障體系不可缺少的重要組成部分。首先，解决失地農民就業難題，除就業安置外，根本在於提高農民自身的素質，消除陳舊思想，幫助他們樹立好與市場經濟相適應的新的擇業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，努力通過勞動力市場尋找就業機會。其次，政府部門要建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，組織開展多層次的就業培訓，加强失地農民的就業指導。就業培訓費用政府可給予一定財政支持，也可從土地徵用款項和集體積累中按一定比例提取，有條件的地方可免費培訓。最後，做好就業援助工作，以保证困難群體能够得到妥善安置。

　　增加農民收入是受訪者認爲現行保障體系急需解决的問題。可見失地農民社會保障制度的建立、完善和發揮作用，最重要的不是社保制度本身，而是社保制度、就業制度、分配制度及其他經濟制度能否給農民帶來切實的經濟利益，真正增加農民的收入。從這個意義上説，解决失地農民的就業問題，增加他們的收入是最根本、最實在的保障。而增加失地農民收入最直接的途徑是提高他們的就業能力，鼓勵他們走出去。

　　

　　（作者係華南農業大學社會工作係講師）