［本文是2007年廣東省軟科學課題——廣東新農村建設中村“兩委”及村鎮關係研究\[項目編號：2007B07900087\] 成果之一。]

　　潘利紅　楊小霞 

　　改革開放以來，廣東作爲改革開放的試驗區、先行地，農村基層管理體制進行了不斷的改革和創新，在全國農村村民自治改革的大潮中呈現出獨特的姿態，形成了鮮明的廣東特色。下面分階段進行研究探討。

　　一、改革開放初期，沿襲舊體制，廣東農村設立了區公所、小鄉鎮

　　（一）全國體制變遷的歷史條件

　　1978年黨的十一届三中全會召開，要求人民公社各級組織要堅决實行民主管理、幹部選舉、賬目公開。這是改革開放後黨中央首次提出農村基層政權建設的原則和方向，爲以後農村基層管理體制的改革提供了理論基礎。十一届三中全會後，以“包産到户”爲特徵的家庭聯産承包責任制的實行開啓了農村經濟變革的大門，農民重新獲得了私有産權，從生産上擺脱了對集體經濟的傳統服從，“三級所有，隊爲基礎”的集體經濟迅速瓦解；但此時我國農村在政治制度方面還是實施“政社合一”的人民公社體制，這就對剛鬆綁的農村經濟多元化發展的經濟訴求産生了嚴重的阻礙。同時，農民私有財産的獲得又促進了政治上民主意識的蘇醒，人民公社時期單一性、被動性、服從性的鄉村治理模式與農民渴望當家作主的政治訴求産生了尖鋭的矛盾。這就需要建立一個全新的與當時經濟、政治發展相適應的農村基層管理體制，即既能保证農民民主自治的政治訴求得以充分實現，又能保证黨和國家有足够的組織手段對農村的衆多家庭經營農户進行有效的管理。因此，以政社分開爲核心内容的農村基層政治體制改革成爲擺在政府面前的迫切問題。另一方面，在村莊公共事務管理的實踐中産生了村民自治組織這一全新的組織形式。1980年2月，在廣西壯族自治區宜山縣三岔公社合寨農民以無記名投票方式選舉産生了我國歷史上第一個村委會“果作村民委員會”。由於村民自治組織在維護村莊治安、解决水利失修和耕地糾紛等問題上發揮了重要的作用，村民委員會開始在廣西得到積極的推廣。1981年6月中共十一届六中全會通過了《關於建國以來黨的若干歷史問題的决議》明確提出：“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”，［《關於建國以來黨的若干歷史問題的决議》注釋本，人民出版社1985年版，第65頁。]這就爲村民自治制度在全國的推廣提供了强有力的政治支持。1982年4月，四川省廣漢縣在全國率先進行機構改革試點，建立了縣、鄉兩級管理機構，把公社改爲鄉，把生産大隊改爲村，建立了村民委員會。同年8月，中共中央下發了第36號文件，要求在全國各地有計劃地進行建立村委會的試點工作，發動群衆制定《鄉規民約》；同年12月，第五届全國人大頒布新的《中華人民共和國憲法》，首次以國家大法的形式明確了村委會是群衆性自治組織的法律地位，村委會的主任、副主任和委員由村民選舉。此次憲法的頒佈，標誌着我國村民自治法律化與制度化進程的開始。

　　1983年10月，中共中央、國務院發出《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求政社分開，設立鄉政府。同時按鄉建立鄉黨委，並根據生産的需要和群衆的意願逐步建立經濟組織，而在鄉之下實行村民自治。從此，“鄉鎮人民政府——村委會——村民小組”的新體制代替了人民公社體制。在中央的大力推動下，全國農村於1983年開始全面撤銷人民公社和生産大隊、生産隊建制，撤社設鄉、改隊爲村。1987年11月，六届全國人大常委會審議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。這部法律對村委會的性質、地位、職權、組織設置、選舉原則、村民會議、工作制度、村民小組、村規民約等方面都進行了較規範的規定，還規定了村民委員會與鄉、鎮人民政府只是指導、支持和幫助的關係，村民委員會對人民政府是協助其開展工作的關係。《村委會組織法（試行）》是我國第一部對村委會組織進行全面規定的基本法律，它的頒佈標誌着中國農村村民自治開始進入法制化運作的歷史階段。

　　（二）廣東體制改革的初步嘗試

　　建立村委會的時候，廣東省根據本省的實際情况，在人民公社的基礎上設立了區公所，在原生産大隊的基礎上設立小鄉鎮，當時的區公所還是沿襲人民公社時期的統一行政模式，但對於保证當時廣東農村的穩定和經濟的增長發揮了重要的作用。隨着我省農村社會經濟的發展，區公所運行所顯示的弊端越來越突出：管理層次過多，官僚作風嚴重，農民辦事難，龐大的機構運行給農民帶來沉重的負擔。1986年，廣東參照當時全國大部分地區的做法，開始將原設在公社的區公所改設爲鄉鎮，而將原設在生産大隊的小鄉鎮改爲村民委員會，與國内的其它地方在基層管理機構的設置保持了一致，但由於村民委員會的力量過於薄弱，所以還是受制於上級鄉鎮政府的領導，民主的概念還没進入群衆的視野。

　　在《村委會組織法（試行）》出臺後不久，廣東省政府辦公廳轉發了省民政廳《關於認真貫徹執行〈中華人民共和國村民委員組織法〉的意見》，並在惠州市博羅縣福田鎮荔枝墩村進行了第一次村級民主選舉試點工作，産生新一届的村民委員會。但與地方之相配套的村民自治制度却遲遲没有建立起來，村民委員會的號召遠遠没有得到村民的響應。因此，試點村莊只是空掛了一個“村民委員會”的牌子，區公所作爲政府機構依然牢牢控制着農村大小事務的管理權。 

　　二、改革開放的深入與發展，廣東農村形成以管理區辦事處體制爲主體的多種模式

　　（一）廣東基層管理體制新模式的確立

　　20世紀80年代末、90年代初，廣東省政府對農村基層管理體制采取了較爲寬容的態度，省内農村多種管理體制并存的方式没有被簡單的否定、禁止，而是在實踐中得到了充分的運用、成長，待時間來檢驗出其優劣後再作取舍。這種做法是與廣東的試驗、創新精神是相一致的。

　　1989年，廣東省委在全省範圍内進行了一次比較大規模的農村社會經濟調查，調查報告認爲廣東的特點是“大鄉多、僑鄉多、人口密、土地少”，爲加速農村工業化和招商引資的進程，促進農村集體經濟的發展，省委决定改革村委會制度（當時内地的農村正在探索如何推行村民選舉和村民自治），即將村民委員會改爲管理區辦事處，作爲鄉鎮政府的派出機構，同時把村民選舉下沉到村民小組的層次，把村民小組改爲村民委員會（簡稱“小村委會制”）。但全省各地農村管理體制改革的步伐並不相一致，大致存在三種模式：一是廣州、深圳、珠海三市經濟、社會發展相對成熟的農村同全國保持一致，實行村民自治；二是全省大部分地區，設管理區辦事處，在管理區屬下的自然村或原生産隊設村民委員會，把政府對農村的管理延伸到最基層；三是一些地區把原生産大隊改爲管理區辦事處，與村民委員會兩塊牌子一套人馬，實際上按管理區辦事處的工作方式運作。

　　對於廣東大部分地區管理區辦事處體制的建立，有學者認爲，讓剛剛獲得自治權力的村民再次受制於行政權威的管制之中，是農村民主自治發展歷程倒退的表現，他們引用美國學者費正清的話語：“中國現代化的記録常常是向前邁兩步，後退一步”，［費正清：《偉大的中國革命》，世界知識出版社2000年版，第421頁。]指出管理區體制正是“向後退一步”的典型表現。但筆者認爲，農村管理制度的實施應與當地經濟社會發展的現狀相適應，不能在全國範圍内搞“一刀切”，這也是1988年《村委會組織法（試行）》爲什麽不强制性規定村委會設置的範圍和規模而采取引導爲主的原因。在經濟先行的改革模式的推動下，廣東有很多經濟發達的農村發展起了强大的集體經濟或民營經濟，吸引了大批外來務工人員，農村社區公共事務管理工作與内地農村存在着巨大的差异。如珠江三角洲等地的富裕村莊，龐大的資産顯然不適宜僅由3—7個村委會幹部來管理，而且選舉也不適合專業化管理的實際需要。因此，對於經濟發展水平較高的珠江三角洲農村來説，片面地應用内地的村民自治模式來管理村務顯然是不現實的。

　　（二）廣東基層管理體制新模式的作用

　　1988年至1998年廣東農村管理區辦事體制實施的10年，正是廣東農村工業化和城市化突飛猛進的10年，表明瞭農村管理區辦事體制適用於廣東實際的合理性，促進了廣東農村工業化、城市化以及農村福利共同體的建構，主要作用如下：

　　1．實現農村資源的集約化改造。主要是加强統一配置力度，通過運用强有力的行政手段促進農村土地、資金、勞動力資源的集中，使農村粗放型小農經濟迅速向集約化轉變，其中最有特色的例子就是土地股份合作制。通過土地股份合作制，管理區可以獲得土地的集中規劃、使用和管理權。實行土地股份合作制的典型是廣東南海，創造了農民以土地使用權參與工業化的南海模式，使其成爲全國經濟最發達的縣級地區之一。

　　2．實行公司制化的農村經營管理體制。從“政治掛帥”轉變到“經濟掛帥”後，農村管理區的中心工作就是發展經濟。主要做法是招商引資，興辦企業，開發“工業村”，以農村經濟合作聯社爲基礎成立“某某管理區（村）經濟發展公司”。隨着村集體經濟總量的增長，不少農村推行公司化治理，進行村級“政企分開”改革，村公司財務實行獨立核算，村政組織則設立村級財政。

　　3．重建農村社區集體福利。盡管管理區的是鄉鎮政府的派出機構，但管理區的經濟仍然是農村集體經濟，必須以社區集體主義爲導向，在農民心目中只不過是换了名稱的“生産大隊”。在珠江三角洲的許多農村，建立了程度不同的社區集體福利制度，如免費入託入學、養老保險、合作醫療等，通過集體福利制度的構建，增强了村民對管理區制度的社會的認同。

　　（三）廣東基層民主自治的新探索

　　值得注意的是，在1989年至1998年這段時期，廣東村民自治改革雖然未正常開展，但一直實行村民委員會制度的深圳龍崗區和寶安區也還是在基層民主自治方面作了很多有益的探索，對民主選舉、村務公開、民主管理、建章立制等方面做了大膽嘗試。如1990年，省民政廳在原寶安縣坪山鎮開展村民自治示範活動，推動原寶安村民自治示範縣活動，創建了廣東省第一個村民自治示範縣，直選率達40%；後來，1993年、1996年，兩區又進行了第二次和第三次村委會選舉，其直選率分别達到65%和90%。1995年，廣東省開展了一次城鄉基層先進組織和先進單位評選活動，表彰了一批模範村委會和優秀村委會主任；同年，有6個村委會、4個村委會主任被民政部命名爲全國模範村委會、優秀村主任；1999年，寶安區和龍崗區被民政部命名爲全國村民自治模範區。

　　1997年9月召開的黨的十五大，首次把村民自治“民主選舉、民主决策、民主管理、民主監督”的内容寫進了政治報告，“四個民主”逐步深入人心。 

　　三、改革開放新時期，廣東農村試點、全面實施村民自治

　　（一）廣東村民自治改革試點及其成效

　　隨着黨中央對村民自治制度的日益重視和廣東管理區體制民主先天性缺失弊病的逐漸顯現，農村社會矛盾開始突顯，廣東開始解决管理區體制弊端。

　　1998年6月廣東省委下發14號文件《關於理順我省農村基層管理體制的通知》，决定撤銷全省的農村管理區辦事處，依照《村民委員會組織法（試行）》設立村民委員會，在全省農村統一實行村民自治，並要求全省各地“高起點、高標準、一步到位”，全面實行村民自治，實現後來居上的目標。爲了實現這一目標，廣東省將各方面發展都居於全省前列的中山市定爲全省的改制試點市。根據要求，中山市於1998年7月正式開始撤銷農村管理區建制龢民主選舉村委會的工作。由於宣傳組織到位，中山市廣大村民對村委會選舉表現出了極大的熱情，出現港澳等外地工作的村民請假回村投票的可喜場面。不少選民反映，這次村委會的選舉活動算得上是新中國成立以來第一次真正的民主選舉，有些村民還把它視爲“第二次土改”。如中山五桂鎮村委選舉參選率高達98.3%，有相當部分村的參選率達100%。經過艱苦細緻的工作，中山全市30個鎮共400個村委會投票選舉獲得完滿成功，引起了全國哄動。

　　中山市農村基層轉制的順利完成爲廣東省高標準做好村委選舉工作提供了寶貴的經驗。9月，廣東省委省政府下發了《中共廣東省委、廣東省人民政府關於理順我省農村基層管理體制的通知》，明確指出，撤銷管理區辦事處設立村民委員會是貫徹落實黨的十五大關於擴大基層民主要求和依法治省的重要舉措。同月，廣東第二批試點工作在全省17個地級市中的173個鄉鎮的2030個管理區正式開始。由此，這場意義深遠的農村政治管理體制變革終於在得改革風氣之先的廣東徐徐拉開了序幕。

　　（二）廣東村民自治改革的全方位實施

　　1998年11月4日，九届全國人大常委會正式公佈《中華人民共和國村委會組織法》，這部法律的公佈實施，標誌着我國村民自治的法律化建設進入了一個新階段，達到了一個新水平，爲全面推進村民自治提供了法律保障。在《村委會組織法》頒佈後的二十多天，廣東省就出臺了《廣東省實施（村民委員會組織法）辦法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》，新的選舉辦法對村民選舉委員會的産生程序和村民委員會、村民會議的具體職責作了更明確、具體的規定：第一、提高民主化程度。把“推選”改爲“選舉”，即村民選舉委員會成員只能由村民一人一票選舉産生，不能由村民代表、户代表選舉産生，也不能由鄉鎮或村黨支部指派候選人再讓村民畫圈；第二、實行村務公開制度。村民委員會按照《廣東省村務公開條例》的規定實行村務公開制度，村務每年至少公佈二次，財務每月公佈一次；第三、村民會議對本村的重大事情實行十大職權，包括對村民委員會主要負責人任職期間經濟責任進行審計和撤銷或改變村民委員會不適當的决議、决定等，對村委會權力的運用實行了明確的制約。

　　1999年1月，在試點取得成功的基礎上，廣東省開始全面開展撤銷農村管理區辦事處、設立村民委員會的工作。廣東省委、省政府對撤銷農村管理區辦事處、設立村民委員會這一重大轉制工作的實施原則、思路和步驟爲全省農村的轉制工作的順利推進提供了統一性和規範性，從而保证了廣東轉制工作的高起點、高標準，凸顯了後來居上的風采。全省僅用了一年多的時間就走完了國内其他省市十年的村民自治改革之路，實現了由村民直接選舉的村民委員會制度。直至1999年底，廣東省共撤銷了20313個管理區，占管理區總數的99.9%；全省3102萬農民參加了村委會選舉，參選率達96.1%，民主選舉産生了20346個村民委員會，加上廣州、深圳、珠海3市1709個村委會换届選舉，全省農村已有22055個村實行了村民自治。

　　四、乘時代東風，廣東農村村民自治的鞏固與提高

　　（一）全國村民自治的新形勢

　　黨的十六大報告指出：“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作。健全基層自治組織龢民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群衆依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對幹部實行民主監督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。”［《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第554頁。]十六大報告用“基礎性工作”一詞，進一步凸現了基層民主的重要性，並特别提到了要“完善村民自治”，對農村在現有民主經驗的基礎上再進一步鞏固和提高以建立健全村級重大事務民主决策龢民主管理爲重點的村民自治制度，健全村民自治機制，有重大的推動作用。2004年，中共中央、國務院下發的《關於健全和完善村務公開龢民主管理制度的意見》又提出了，進一步健全村務公開制度，保障農民的知情權；進一步規範民主决策機制，保障農民群衆的决策權；進一步完善民主管理制度，保障農民群衆的參與權；進一步强化村務管理的監督制約機制，保障農民群衆的監督權。至此，保障億萬農民的選舉權、知情權、决策權、參與權和監督權成爲村民自治工作的重心。黨的十七大報告第一次把“基層群衆自治制度”列爲中國特色社會主義的四大政治制度之一，這表明“基層群衆自治制度”在我國社會主義民主政治發展中的地位得到了進一步的提昇，村民自治制度是中國農民創造的農村基層群衆自治制度，在改革開放以來的實踐中充分顯示了其特色，已成爲中國特色社會主義政治制度體系的重要組成部分。2008年10月，黨的十七届三中全會通過了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的决定》，就健全農村民主管理制度指出：堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，發展農村基層民主。以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、强化權力監督爲重點，加强基層政權建設，擴大村民自治範圍，保障農民享有更多更切實的民主權利。這一論述對農村民主管理體制進行了更加系統、全面的闡述。這表明在改革開放30年制度探索和經驗積累的基礎上，農村民主管理體制建設將更加重視民主質量的提昇。

　　（二）廣東村民自治的新發展

　　2008年11月，廣東省民政廳召開紀念“一法兩辦法”頒佈實施十週年座談會，總結十年來我省農村推行村民自治的經驗。在過去十年裏，我省農村順利完成了四届村委會民主選舉工作，創造了一批具有典型示範意義的民主選舉和村務公開民主管理經驗，涌現了13個全國村民自治模範縣、38個全省村民自治模範縣和村務公開民主管理示範縣，使村民自治工作一舉進入全國先進行列。十年來，廣東在充分吸收國内其他省市村民自治工作經驗和分析、總結本省轉制經驗後，在高要求、高質量的理念的引導下，我省村民委員會選舉操作的過程中産生了衆多創新成果：

　　1．率先實行了較徹底的民主方式。例如在候選人競選的過程中，《廣東省村民委員會選舉辦法》規定：村民選舉委員會應當按照平等、客觀、公正的原則向村民介紹候選人的情况，也可以組織候選人發表治村演説並回答村民的詢問。不少農村參照了選舉辦法，規定在不違反國家法律法規和政策的情况下，村民有自主競選的自由，可以在競選期内與村民見面，介紹治村構想，回答村民的提問。村民可自主參加競選。在政治上已逐漸成熟的村民，瞭解和掌握了選舉的規則後，一些活躍分子能够借此合法地走出來，基於自己或所代表群體的利益施展其管理才幹。這種自主競選的模式有效地促進了村民與候選者的交流，有利於群衆選出自己真正滿意的村幹部，是較爲徹底的民主方式。

　　2．借鑒國際經驗，在國内首先推行“選舉觀察員”制度。從2005年廣東省第三届村委會换届開始，廣東就推出了選舉觀察員制度，在不干涉農村村治事務的前提下有效地規範和糾正潜在的選舉違規行爲，這不能不説是一個富有特色的舉動。觀察員主要通過三個途徑招募，一是大學法律專業的應届畢業生，二是離退休幹部，三是人大代表和政協委員。觀察員在工作中必須遵守“不表態、不評論”的原則，客觀公正地觀察和記録村委的换届選舉情况，發現違法選舉行爲及時報告當地民政部門。2005年，全省各級共選派2785名具有良好政治素質和法律水平的觀察員，觀察了2100個村的選舉全過程，發現違法違規選舉126宗，其中32宗推倒重來，部分糾錯94宗。群衆因對選舉不滿而上訪的現象比上兩届明顯减少。

　　3．在處理化解“兩委”矛盾中創造出村委會主任和村黨支部交叉任職的模式。廣東農村村委會主任和村黨支部書記交叉任職的做法在外界有“廣東模式”的美譽，實現這一模式的途徑被學界稱爲“二選聯動機制”。基本做法是，鼓勵在任黨支部書記參加村委會的競選，如果當選村主任的人是在任黨支部書記或中共黨員，就讓他經過黨内選舉程序兼任村黨支部書記；如果選舉出來的村委會主任不是中共黨員，就由鎮黨委臨時委派一位黨的幹部到該村擔任村黨支部書記，同時努力培養村委會主任入黨；如果在任村黨支部書記在村委會主任的競選中失敗，就自動離任村黨支部書記職務，因爲黨的支部書記如果過不了民意的測試，其權力地位必定會受到村委及群衆的質疑。就整個廣東農村來看，1998-1999的村委會選舉結果，全省10多萬當選村幹部中，黨員占了77%；黨支部書記成功當選爲村主任的占53%。

　　4．利用經濟、技術上的優勢，在部分發達的農村建立村務信息管理系統，如南海市西樵鎮民樂村村委會辦公大厦内，兩年前就安裝上了觸摸式電腦顯示器，村民可以隨時瞭解各種村務情况。在村民家中，已基本普及了個人電腦，村民可以在互聯網上對村務發表意見，及時反饋給村委會，村委會在總結了村民意見後作出相應處理。

　　雖然廣東在高起點上僅僅用了一年時間就撤銷了管理區建構，在實行村民委會制度的村民自治之路上健步如飛，取得了全國矚目的成績，但無可否認的是，其中還存在許多不足，需要在實踐中加以解决。這些不足有些是伴隨着經濟社會的發展而出現的新問題，也有些是來自利益得失而引發的衝突。主要表現在：第一，以户籍爲標準來確認選民資格的規定，難以適應廣東農村工業化、産業轉移步伐加快的新情况；第二，村黨支部、村民委員會和村民代表會議三方關係没有從根本上理順；第三，廣東農村民主選舉發展存在着不平衡性，相當一部分經濟欠發達地區村民政治參與意識不强。第四，一些農村的民主管理、監督制度在村委會的日常工作成爲口號而流於形式。

　　總之，從改革開放30年來廣東農村基層管理體制的探索之路，可以清晰地看到，爲了推動我省農村經濟的快速發展，使改革成果爲全省人民共享，縮小城鄉差别，廣東以獨特的姿態在全國農村基層治理的轉制大潮中創造出了適合本省實際的新穎模式，特别是上世紀末在我省基層民主進程落後於全國的情况下，站在時代的制高點上勇敢地實現了村委會直選的創新並創造了系列與之配套的村民自治模式，使得村民自治制度同我省農村經濟工業化、市場化、集約化的發展路徑進一步緊密結合，再次激發了廣東基層人民財富創造的靈感和活力，同時也使得廣東農村民主政治進程出現了與發展經濟互相促進、齊頭開拓的可喜局面。雖然，廣東農村村民自治實施的過程中雖然出現了一些新的問題，但是我們有理由相信，在勤勞實幹、思維敏鋭、富有開拓精神的廣東人民面前，這些問題一定會在不久的將來得到妥善的解决，將進一步推動我省農村社會經濟的和諧發展。

　　

　　（作者分别係華南農業大學思政部主任、教授，研究生）