［本次調查活動得到廣東省佛山市三水區鎮兩級農辦、財務核算中心，三水區農業局、統計局、民政局等政府相關部門，石湖洲、獨樹崗等8個村委會和5個中標會計公司的大力指導、支持與幫助，在此謹向他們表示感謝。]

　　王兆陽　易　鋼 

　　廣東省佛山市三水區位於珠三角經濟較發達地區，早在1997年始推進全區的農村土地股份制改革，在農村財務制度歷經村會計委派制、村財鎮管模式後，選擇了引入中介組織管理村級財務這一創新村務管理的新模式，就其結果而言，這一模式確爲農村土地股份制改革後農村財務管理制度變革方向的一次成功探索。筆者圍遶引入中介組織管理村級財務情况這一主題，在去年暑期先後走訪了佛山市三水區委農辦、區農業局的有關領導和業務人員，深入到最早試行這一改革的三水區蘆苞鎮鎮政府、西南街道石湖洲村委等鎮、村機關與鎮、村幹部進行座談，並在承擔業務的會計公司佛山三水睿迅會計諮詢服務有限公司等中介組織瞭解情况，又到三水區政府會計核算中心，就這一模式在政府部門推廣的可行性，與中心負責人進行探討，形成了以下認識。

　　一、佛山市三水區引入中介組織管理村級財務的動因

　　（一）經濟社會快速發展使加强村級財務管理成爲迫切需要

　　佛山市三水區位於珠江三角洲腹地，位列全國百强縣第21位，全國最具投資潜力中小城市第8名，全國中小城市綜合實力第20名，是廣東近年來經濟騰飛的新興城市之一。2007年三水區全區實現地區生産總值334.6億元，其中農業總産值37.5億元，地方財政一般預算收入12.05億元，年末城鄉居民儲蓄存款餘額143億元，農民年人均純收入7873元。改革開放以來，隨着工業經濟和農業集約化生産的快速發展，在家庭聯産承包責任制的基礎上，自1997年開始到現在，全區48個村委714條自然村，其中有602條自然村已經完成了農村土地股份合作制改革，占應股改總數的84.3%，今年底前將全部完成改革，實現了土地由“分包”到“投保”，從“免費耕”到“有償耕”的改變，不但增加了農民的實際收入，更極大地解放了農村富餘勞動力向二、三産業的轉移。與此同時，伴隨着農村股份合作社的建立和工商業征地形成的征地款增多，村級集體經濟收入飛速增加。據統計，2007年全區村級集體經濟收入已達到34986萬元，比上年增長10.5%。村級集體經濟的迅速增加，使農村財務管理問題成爲了農村發展與穩定的重要問題。

　　（二）原有村財鎮管農村財務管理模式暴露問題成爲進一步推進農村改革的“瓶頸”

　　據瞭解，在引入社會中介組織規範管理農村財務管理之前，三水區從1984年到2000年推行了會計委派制，從2001年開始實行村帳鎮管的農村財務管理模式，雖然在村級財務規範管理方面起到了一定效果，但仍存在以下四個問題：

　　1．村級財務管理人員素質較低。據調查，在原各村委會會計、鎮財務核算中心工作人員中，普遍存在文化素質不高、專業知識缺乏的問題。調查數據顯示，當時三水區原村會計中只有少部分人受過短期會計專業水平培訓。村會計在財務管理過程中管理水平較低，職業規範、法制觀念嚴重缺乏，繞開監管的非規範化操作較爲常見。

　　2．村級財務管理制度存在漏洞。長期以來，三水區村級財務管理制度中存在的漏洞主要包括以下兩個方面：一是三水區在實行村財村管、村會計委派制和村財鎮管三種模式時，均以國家財政部、農業部頒發的《農村合作經濟組織財務制度》等框架性制度規範作爲管理標準，這是一個管理全國的宏觀指導文件，缺乏具體的操作規範。二是基於集約化發展的需要，三水區從2003年開始推行了並鎮並村行政區劃改革，由原來的11鎮109個村委會合併爲現在的5個鎮（街道）48個村委會，由於新舊村財務管理方式不同，監管力度也難以跟上，造成村級財務管理中存在銜接漏洞和混亂。

　　3．村民對村級財務管理普遍不滿。由於以上原因，村級財務管理中，糊涂賬、白頭單、坐收坐支情况較爲普遍，農民在村務公開中無法真實瞭解到村財務的實際管理、經營情况，即使公開了財務，村民也對村帳的真實性表示懷疑，直接影響了村幹部的威信和管理效率。

　　4．村級財務重大案件時有發生。由於村級財務管理中問題的積累得不到根本解决，因此重大案件時有發生。三水區就於2004、2005年接連發生2個鎮共2起，涉案金額約153萬元的村會計携款潜逃案和蘆苞鎮1起由於賬目混亂而引發的村民群訪事件。

　　三水區農村財務存在的問題，在佛山市其它地區也不同程度存在，這引起了佛山市委和市政府的重視，提出要在全市推行引入中介組織規範管理村級財務的改革。在佛山市委市政府的支持下，三水區政府排除干擾，2005年三水區蘆苞鎮作爲試點，率先試行了這一新型村級財務管理改革，2006年三水全區各鎮（街道）全面推廣，進而推動了佛山市各區全面實行。

　　二、三水區引入中介組織管理村級財務的做法

　　（一）調查摸底，掌握農村財務和村民思想的狀况

　　爲更好地實現向新型農村財務管理模式的轉型，2006年三水區委區政府出臺了《中共佛山市三水區委、佛山市三水區人民政府關於全面引入社會中介組織規範農村財務管理的意見》，成立領導小組和工作機構，區、鎮（街道）幹部深入到各村（居）委會、村民小組，召開村幹部、村民代表及村財務人員會議，對村級財務管理的現狀進行調查，認真分析當前農村財務管理中存在的薄弱環節，廣泛聽取幹部和村民群衆對引入社會中介組織規範農村財務管理的意見，摸清情况和村民的意願。

　　（二）建立實施辦法及操作細則，規範農村財務制度

　　在進行深入的調研瞭解後，各鎮、街道政府根據財政部頒發的《農村合作經濟組織財務制度》和《三水區農村財務管理暫行辦法》的有關規定，結合各鎮實際，制訂出切實可行的實施方案和修改完善財務管理制度及配套政策文件。如蘆苞鎮根據規定，制訂《佛山市三水區蘆苞鎮引入社會中介組織規範農村財務管理試行辦法》和《佛山市三水區蘆苞鎮引入社會中介組織規範農村財務管理實施細則》共一百零七條，内容涉及收入、支出、備用金、固定資産、會計報表、人員及帳户賬套、票據及會計檔案等村級財務管理的方方面面。

　　（三）廣泛發動宣傳，使村民瞭解改革内容

　　各鎮（街道）黨委政府通過召開鎮級黨政領導班子聯席會議，通過試行新農村財務管理細則，統一班子成員的思想認識。與此同時，充分運用宣傳欄、有綫電視、印發《致廣大村民的一封公開信》等形式廣泛開展宣傳，使引入中介組織代理農村財務工作家喻户曉。通過宣傳講解引入社會中介組織規範農村財務管理的意義，提高廣大農村幹部群衆對改革的認識，使他們消除顧慮，理解支持改革，爲引入社會中介組織規範農村財務管理制度，營造了良好的輿論氛圍。

　　（四）召開村民代表大會，表决財務改革方案

　　在推進村級財務管理改革的過程中，各鎮（街道）依法堅持村民自治的原則，在各村引入社會中介組織規範農村財務管理時，嚴格按照要求組織村民代表簽名表决，從而確保改革合法。據調查，三水區共有48個村委714條自然村，應參加表决的户代表69300人，實際參加表决63158户，占總户數的91.13%，同意引入社會中介組織規範管理村級財務的有60586户，同意率爲95.92%。

　　（五）公開招投標，選擇最優會計公司承接業務

　　爲了使這項改革成爲村民放心的民心改革，各鎮（街道）選擇承接各村財務管理業務的會計公司均以招投標的形式公開、公平、公正地擇優確定。根據實際需要，招投標由各鎮結合各自實際制訂了招標文件，統一由區政府采購中心組織，並以向社會公開招標的方式，最終確定由佛山市安立信清算事務所有限公司、佛山市正大會計師事務所有限公司、佛山市聯衆會計師事務所有限公司、佛山市弘信會計師事務所有限公司、佛山三水睿迅會計諮詢服務有限公司分别作爲委托代理大塘、樂平、白坭、西南街道和蘆苞農村財務管理的中介機構，並由各鎮（街道）、村、組分别與中標的中介機構簽訂了委托代理合同，明確中介機構的權利和義務。爲减輕村民負擔，同時避免由村支付中介公司代理費影響其公證性，區政府决定，中介公司代理費由區、鎮兩級財政各負擔50%，2006年全區中介公司代理費總額爲332.9萬元，一定三年，這樣不增加村、組集體經濟負擔，村民對改革更加擁護支持。

　　（六）各會計公司建立駐鎮辦事處，並建立巡村設點機制

　　爲方便群衆和對各村賬目進行就近報賬和監督，各鎮（街道）均設立中介機構的辦事處，並在鎮街内另設3到4個服務點，如大塘鎮、樂平鎮分别在轄區内設立3個服務點，西南街道在轄區内設立4個服務點等，以方便群衆辦事。

　　據統計，目前三水區全區1126盤農村帳，移交中介組織管理的1125盤（其中村委會（含舊村委會）帳98盤，村民小組帳1027）占99.9%；其中，大塘鎮317盤賬、樂平鎮241盤賬、西南街道313盤賬、白坭鎮88盤村賬實現 100%引入社會中介組織管理；蘆苞鎮167盤賬，引入166盤，占99.8%。

　　三、中介組織對村級財務和區、鎮政府對中介組織的管理監督

　　（一）中介組織對村級財務的管理監督方式

　　1．事前管理監督。（1）建立健全財務管理制度，實行農村財務信息化管理。這是加强村級財務管理監督的基礎和關鍵。各鎮（街道）結合這次農村村級財務管理體制改革，重新完善和修訂了各項財務管理制度，制定出詳細可依的農村財務管理細則，如村集體各種應收款項能及時登記入賬，財務收支情况能按時公開，並由中介會計公司聘請持有財政部門統一頒發的《會計從業資格證書》和《會計電算化資格证》的專業從業人員，統一使用農村財務信息管理軟件，實行農村財務的計算機管理，對資産負債、收入支出執行情况進行科學分類，杜絶了以往財務管理中的錯賬、漏賬現象，保证財務管理的科學規範。（2）對村集體經濟收入情况進行監督。根據村級財務管理辦法規定，中介公司具有對財務管理工作進行監督和協助村（居）委會對各類經濟合同和協議的執行情况進行稽查的義務。根據這一規定，中介公司在對村集體的土地、魚塘、廠房等固定資産的承包出租收入進行復查記賬時，村（居）委會應出具公開招投標的相關文件和所簽訂的相關合同、協議等備案。同樣根據財務管理規定要求，村報賬員應將包括村集體直接收入，提留統籌收入，對外投資分利收入，集體企業、土地、魚塘水庫、果園和固定資産等出租承包款收入，集體融資收入等村集體收入的編制現金、銀行存款收支報表及所有承包合同和協議的收入、執行情况與中介機構進行核對、稽查。這兩項措施在源頭上防止了以往村集體在財務承包、出租合同和手法上的不規範、追查難、收入情况不清及村幹部違規暗箱操作情况的發生。

　　2．事中管理監督。（1）建立村集體收入支出銀行存取款制度。根據村級財務管理辦法規定，中介組織要爲村（居）委會和村民小組分别設立銀行賬户和建立賬簿，核算財務收支情况。雙方實現印鑒聯簽制度，共同管理資金，村集體每一筆收入和超過規定額度的每一筆開支都必須通過銀行轉賬，從而避免了過去村集體中通過“坐支”等手段違規留有大量現金，造成村財務人員挪用大量資金潜逃的現象發生，從而建立起村資金在中介公司監控中流入與支出的新型村級財務管理的雛形。    （2）對各類支出進行制度審查。農村財務開支主要分爲生産性開支及消費性開支兩種，依據村級財務試行辦法規定，3000元以下的生産性開支和1000元以下的消費性開支，由村（居）委書記（主任）審批；3000元以上5000元以下的生産性開支和1000元以上3000元以下的消費性開支，由村（居）委書記（主任）、副書記（副主任）聯批；5000元以上的生産性開支和3000元以上的消費性開支，由村“兩委”會議或村民代表會議集體討論决定，按以上規定審批後必須將相關手續交中介公司審查確認無誤並加蓋印記後，所簽發的銀行支票才被銀行承認爲合法信用憑证，允許兑换現金。    （3）建立村預留備用金制度。爲了滿足村（居）委會和村民小組日常開支，保证村（居）委會和村民小組經濟活動正常進行，村級財務管理辦法規定，在村委會、村民小組建立了備用金管理制度。據制度規定，村（居）委會備用金每月不超過5000元，村民小組備用金每月不超過1000元；所有超過3000元的支出和其他單位正常往來的經濟業務，應采用轉賬方式結算，不得在備用金中支付；所有符合規定的從備用金中支付的資金必須開具正式票據在每月報賬時交由中介公司統一審批，以監控村内預留資金數額。（4）建立“白頭單”問題處理制度。白頭單問題是農村集體經濟管理中一個特殊的經濟現象，由於農村集體經濟與一般個體或公司經營單位的財務管理存在較大差异，所以在進行一些小額、常規性開支時，由於成本、施工隊資歷等原因難以獲得有效憑证，而産生的一種制度外的折中方式。如最常見的一種情况，村内需要對村公共設施進行常規性修補維護，如果聘請零散工則没有提供有憑证的能力，而聘請具備開具憑证能力的施工單位則會大幅度增加成本。在三水目前的村級財務管理中，通過明確白頭單必須爲生産性支出、小數額、必須附有詳細説明和經手人雙方、證明人、村（居）“兩委”班子及村民理財小組成員簽名，才能正常報銷的方式規範處理這一問題。

　　3．事後管理監督。（1）對生産性支出進行工程招投標合同和工程驗收情况監督。據瞭解，農村生産性開支主要用於公共設施建設，而當村（居）委會要求從銀行提取資金以支付工程款時，應出具公開招投標機關文件、所簽合同協議備案，同時必須有村（居）委會主任和工程的質量審查公司“工程合格”字樣的簽名方可入賬和提取資金，從而有效防止了亂支和暗箱操作情况的發生。（2）建立健全村財務公開制度。爲了防止村幹部串通造價、冒領村集體財産的情况發生，財務公開報表於每月20日前，年終財務報表於12月30日前，由中介機構提供包括村集體經濟組織的各項收入和支出、財産、債券債務、收益分配、鎮下撥經費、代收代繳費用、合同執行情况等以及群衆要求公開的其他財務事項的打印版報表和具體數據，交村理財、審財小組審議通過蓋章後，在村報賬員協助下張貼於村務公開欄中供村民查閲、監督。財務公開的報表和賬目要明細、真實，每次財務公開的内容要存檔備查。（3）建立發現問題帳及時向鎮人民政府報告制度。中介組織要將每月報表資料報送鎮農林水辦公室和村級財務監督管理組備案、監督。凡村集體經濟出現不按規定程序使用備用金、以白條扺頂備用金、貪污挪用備用金、賬目單據不清、村私留現金、存在未報帳收入來源的，中介組織應向村（居）委會提出，要求查明、改正並向鎮政府農林水利辦公室匯報。

　　（二）區、鎮兩級政府對中介組織的管理監督

　　1．委托審計公司對會計公司代管的農村賬務進行抽調審查。根據《村級財務引入中介組織管理業務委托合同書》規定，接受委托業務的會計公司應自覺接受區、鎮人民政府財務審計組或委托專業審計公司進行審計，如果審計中發現賬目存在問題的，除要求整改外，當年支付給審計公司的所需費用將由會計公司承擔，並督促其整改。情况嚴重的，給予處罰，或依照合同條款取消其承擔業務的資格。

　　2．建立村民對會計公司監督的制度。《村級財務中介組織管理實施細則》規定:各村應選舉成立村民理財小組對財務公開情况進行審查和監督；代表群衆查閲審核有關財務賬目、反映有關財務問題；對財務公開中發現的問題提出處理建議；向上一級部門反映有關財務管理中問題的監督權。同時，村集體經濟組織成員具有對所公佈的財務賬目提出質疑，委托民主理財小組查閲核審相關財務賬目，要求有關當事人對有關財務問題進行解釋或解答，逐級反映財務公開所存在的問題，提出意見和建議等權力，從而保证村民民主自治的權利充分得到尊重和保证。

　　3．建立區鎮政府組織村民開展會計公司滿意度年度調查制度。三水區在執行過程中，每年底爲了掌握一年中村民對中介組織管理村級財務的滿意程度，監督中介會計公司依法按規管理農村財務，每年年末各鎮政府都要到各村召開村民代表會議，對中介會計公司管理村級財務的滿意度情况進行調查，並將調查情况反饋給會計公司。在對西南街道的石湖洲村、白坭鎮的塘夏村等村委會的調研中，村民紛紛表示引入中介公司使他們對村幹部廉政與否有底了，村財務公開後使他們對自己的錢安不安全有底了，評議中介會計公司使他們對自己請的管賬先生有没有用心辦事有了底了。

　　四、引入中介組織管理村級財務取得了良好效果

　　（一）全面提高了農村財務的管理水平，改革三年來，全區實現了農村財務問題零投訴、零上訪

　　在傳統的農村財務管理中，最突出的問題包括村級集體“坐支”，留用大量現金；村支書一支筆審批，缺乏監督；會計私刻公章，財帳一人管理和因爲以上種種情况導致的村幹部私分公款與村會計携款潜逃事件的發生。引入農村中介組織管理村級財務後，由於監管、理財制度的完善，不但杜絶了村委會不規範財務管理的情况，也打消村幹部的僥幸心理，避免了村集體的大額財産流失從而在根源上避免了農村經濟問題的發生。以前，農村財務問題是影響三水農村社會穩定的突出問題，但從2005年試點2006年全面推行引入中介組織規範管理村級財物後，三水全區没有發生一起因農村財務問題上訪事件，實現了三年零投訴零上訪，徹底扭轉了以前的被動局面。

　　（二）給村民一個明白，調動了農民在新農村建設中的積極性

　　在調查中，農民普遍反映，村財務改革前村幹部怎麽用集體的錢，自己不清楚，反正用錢的是村幹部，查賬的是鎮幹部，都是幹部，就跟哥哥查弟弟的帳一樣，都是不了了之。而引入中介組織管理村級財務後，村民覺得有個“中間人”來管賬，事前、事中、事後樣樣公開，放心了。村民心裏明白了，對村裏的公共建設更加積極關心。據瞭解，在去年三水區全區推行的以村容整潔爲突破口、開展社會主義新農村建設中，全區共投入新農村建設資金9031萬元，其中區投入1019萬元，鎮投入1499萬元，村集體經濟投入5263萬元，村民自籌681萬元，社會各界支持新農村建設款物合計569萬元，農民參與新農村建設的積極性十分高漲。全區9000多萬元的新農村建設工程没有發生一起上訪、投訴事件。

　　（三）還村官一個清白，村幹部可以一心一意投身農村發展建設

　　調查中一些村幹部反映，以前自己一心一意爲村裏辦事，但仍遭到村民猜疑，干工作縮手縮脚，自從引入中介組織管理村級財務後，村民放心了，村幹部可以把全部心思放在村未來發展的計劃和建設上。西南鎮石湖洲村的村委會書記説，在財務改革以前，我每天都要仔細審過賬目才能睡得安穩，很大一部分精力都放到了賬目的審查管理上。現在雖然村集體財務開支手續增多了，但用時麻煩比用後“麻煩”（發生財務問題）好，用時麻煩容易解决，但用後“麻煩”就没法解决。我們現在是清清白白做人，干乾净净做事。對這項改革，不但村民支持，村幹部聚到一起時，也都説這個制度搞得好。去年該村集體收入達700多萬元，現在他們正計劃投資1.5億元開展拆舊村建新村的新農村建設活動，並將騰出的500畝舊村土地出租，年收入將增加1000多萬，村幹部在群衆中的威信大大提高了，在去年的村兩委换届選舉中，石湖洲村的村委會書記等多名村委會幹部順利連任。在今年全區村委會换届選舉中，共有169164名選民參加了投票，參選率達到99％。選出新一届村委會成員247人，社區居委成員140人。其中村委幹部連選連任的有153人，占62％，實現零上訪、零投訴。81%的新一届村委會成員在提名選舉中達到“兩個過半”直接當選，83%的支部書記、村委主任兩職“一肩挑”，46%的“兩委”成員交叉任職。選舉工作基本實現了零投訴、零上訪，充分顯示了村民對村幹部的信任和村幹部與村民之間的和諧。

　　（四）加强了農村的民主法治建設，帶動了農村整體工作水平的提高

　　以前村級財務管理模式的執行中，往往采取的都是硬性行政命令的方式，繞過了“村民委員會是爲了保障農村村民依法實行自治，由村民群衆依法辦理自己的事情而成立的，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織”這一規定，直接往村中派駐會計或通知其村級賬務將由鎮財務核算中心代管。但是，與這一做法不同的是，三水區爲實行新型管理模式而制定的《中共佛山市三水區委、佛山市三水區人民政府關於全面引入社會中介組織規範農村財務管理的意見》中明確規定，各鎮（街道）引入這一新型管理模式時，必須加大宣傳力度，使每個村民都清楚地瞭解到這個新模式，必須通過民主表决的方式，由村民自己依法决定自己的財務管理方式，變以前的政府包管爲現在的村民自己選擇。這一做法的施行，不但提高了村民的民主法制觀念，而且據所得數據證明，更有利於農民接受、支持政府施政，提高村民的認可度和滿意度，爲農村的管理和工作開展奠定了良好的基礎。

　　（五）降低了政府管理費用，有利於政府“精兵簡政”

　　引入社會中介組織管理農村財務，由於是采用公開招投標選擇的會計公司，管理費低、管理水平高者中標，從而降低了管理費用。據瞭解，白坭鎮2005年村帳鎮管模式一年的管理費爲53.9萬元，2006年實行引入社會中介組織管理農村財務一年的費用爲43.3萬元，下降19.7%。其他鎮在采用村帳鎮管模式時，普遍反應財務管理費用明顯下降。

　　總的來看，實行中介組織管理村級財務爲農村社會管理改革提供了有效經驗。

　　

　　　　　　　　　　　（作者分别係華南農業大學公共管理學院學生，黨委書記、教授）