蘭　玲　王世斌 

　　農民工流入地政府對農民工實施補償教育是個值得認真探討的現實命題。本文謹就提出這一命題的現實背景、實踐這一命題的現實意義、重點内容與基本路徑作簡要探討。

　　一、背景

　　（一）“民工荒”的本質是“技工荒”

　　20世紀80年代以來，中國的農村改革把大批束縛在農村的大量的勞動力釋放出來，他們從鄉村到城鎮、從經濟欠發達地區流向東南沿海經濟發達地區，爲這些地區的經濟發展做出了巨大的貢獻。農村勞動力轉移經歷了由無序到有序，政府管理由限制到放開、由被動到主動引導的過程。

　　可是，讓人意想不到的是，恐慌的“民工潮”演變成“民工荒”。研究結果表明，“民工荒”的實質不是勞動力供給小於需求的結果，而是農民工的文化素質不能適應流入地經濟産業結構調整對勞動者技能的要求，“民工荒”的本質是“技工荒”。當然，對農民工權益保障不够也是重要因素。

　　我國農村勞動力普遍文化程度較低。國家統計局有關統計數據顯示，2004年我國農村勞動力中大專以上文化程度的僅占0.8%, 高中文化和中專文化程度的占12.1%，初中以下文化程度的比重還高達87.1%。其中，受過職業教育和培訓的人數僅占7.23%，有專業技術職稱的人數占4.68%。目前我國有2億農民工，但這一群體的平均受教育年限不足8年。

　　（二）現實急需補償教育理論實踐探索

　　針對農民工教育層次低和他們的生存狀態，2005年3月，在全國政協十届三次會議上，全國政協委員陳守義提議“實施補償教育，把農民工納入國民教育體系”，得到了廣泛的關注與認同。在2006年的全國政協和2007年全國人大會議上有代表再次提出：應對農民工進行“補償教育”。相對全國政協、人大代表的政治訴求，學者從理論上的探討較少。也許最早提出和實施補償教育的美國，其實施的主要對象是弱勢群體家庭的兒童，因此，在我國對補償教育從實踐到理論的探討，總體範圍既少又多集中在對離异家庭兒童、問題兒童的心理，幼兒甚至盲童的視覺等補償教育。對農民工的補償教育，只有易守菊和朱明兩位學者從圖書館發展的角度論述了圖書館積極參與農民工“補償教育”的作爲。農村勞動力轉移是近幾年有關“三農”問題研究的熱門話題，它事關農村經濟發展穩定，農業現代化和小康社會目標的實現，又事關城市化進程，特别是十七大“民生”主題和“和諧社會”的構建。因此，農民工問題仍將是一個不容忽視的問題。由此可見，對農民工實施補償教育不僅是一項迫切的政治訴求，加强理論探討也顯得迫切和必要。

　　二、意義

　　（一）“補償教育”的由來

　　所謂“補償教育”，最初是美國“二戰”後，在民權運動的推動下，旨在使處境不利或者受正規教育失敗者提供的可選擇性的、補充的教育計劃，以幫助他們獲得社會就業能力。主要對象是移民、少數民族和低收入家庭的兒童，重點是發展這些兒童的基礎技能。其主要内容有爲處境不利的兒童開設的學前班及有關家長教育；爲學習困難的中小學生補課以及爲學習失敗的成人提供職業培訓或在職訓練計劃等。我國在辛亥革命後，一些社會教育界人士，如陶行知、晏陽初、黄炎培、雷佩鴻等，相繼倡導社會教育、平民教育、鄉村教育運動，爲社會上的弱勢群體提高文化補習、職業技術教育，以期來提高整個民族的文化素質。這些運動或實踐從某種意義上説具有補償教育的實質。

　　衆多研究表明，人的智能並非完全是由天賦或個人發展的結果，很大程度上是受其所處社會經濟環境，比如階層、家庭等因素的影響。教育權是人的基本權利。美國“二戰”後實施的“補償教育”主要針對美國當時的弱勢家庭的子女教育補償，旨在體現教育公平，體現社會正義原則。爲學習失敗的成人提供職業培訓也是基於教育公平之上的“補償教育”的應有之意。由於歷史、制度等多方面原因，我國長期存在的城鄉二元結構使農村處於貧困狀態，農村基礎教育薄弱，職業教育流於形式，對農民工這一弱勢群體提供補償教育，符合補償教育提出的初衷本義。

　　（二）農民工補償教育的意義

　　讓農民工在流入地接受補償教育更顯示了“最少受惠者”的教育公平與正義，有着强烈的現實意義。根據全國第五次人口普查顯示，全國流動人口有3/4來自農村，跨省流動的有6000多萬人。流動人口流入地主要集中在“珠江三角洲”和“長江三角洲”以及北京、福建，其中流入廣東的農民工占35.5%。這批上億人的外來群體大部分成爲流入地第二産業的主力軍；一部分進入第三産業爲流入地提供廉價的服務。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉2005年的調研報告顯示，改革開放2O多年勞動力流動對GDP的貢獻率達21％。農民工一直從事“臟、亂、險、累”的體力勞動，雖説城市的高樓大厦主要由他們的雙手創造，因爲我國長期實行勞動力低成本戰略，農民工的貢獻始終未能得到相應的回報，他們一直被淪爲城市邊緣化群體，長期受到歧視。曾有調查指出，廣東省農民工工資12年平均只提高了68元，盡管有關部門澄清最低工資標準已提高了300多元，這一漲幅顯然過於緩慢。

　　由流入地政府開展的針對農民工的補償教育，一方面可以解决當地由於産業結構調整昇級導致的技工荒現象，另一方面可以提昇當地經濟發展後勁，實現社會經濟發展的穩定與社會和諧。隨着社會經濟發展觀的調整，關注民生，關愛農民工，“補償教育”是對農民工的最好回報。

　　三、重心

　　（一）問題的癥結在於制度安排

　　現代化主要是指工業化和城市化，表現在農村人口大批轉移到城市進入工廠或從事商業、服務業，農業人口在總人口中的比例减少。農民工這一概念既是一種身份也是一種制度安排。我國從農村轉移出來的兩億“農民工”，這一龐大群體離開農村到城鎮從事非農生産活動，但他們没有城市户口，不能享受與城市市民相同的待遇，“經濟上接納，政治上排斥”。衆所周知，這種狀况根源於我國城鄉二元結構下的户籍制度。新中國成立以後采取的是農村補償城市的政策，上世紀50年代起，國家通過户籍制度，限制城鄉自由流動、特别是限制農村人口流入城市，控制城鎮人口規模，對社會實行屬地化管理。户籍制度把國民嚴格分成農業户口和非農業户口。兩類不同的户口在教育、就業、醫療、社會保障和社會福利等方面相差懸殊，造成農村人口成爲中國社會的最低層。特别不能令人容忍的是對農村的義務教育政策，1985年開始，國家財政不再負擔農業人口孩子的義務教育費用，轉由地方財政支付，實際上是由農民自己承擔。同時，加在農民身上的其他雜費繁重，致使農民依靠土地只能解决温飽而已，個别或更差。由此造成農村基礎教育薄弱，職業教育形同虚設，很多農村孩子輟學不能順利完成義務教育階段學習。現在雖説實行了城鄉義務教育免費，嚴格的説是户籍所在地的孩子的免費義務教育。對於農民工的孩子來説，出現兩種情况：一是留在家鄉的孩子，即“留守兒童”由於隔代教養，小孩無心向學，教育質量堪憂；一是跟隨父母打工的孩子面臨在流入地入學難的問題，由於户籍制度，當地政府不樂於接受農民工子女入學。這兩者都成爲了社會問題。

　　（二）内容的重點在於制度建設

　　對處在義務教育階段的農民工子女都出現了系列問題，那麽對自身没有接受良好基礎教育的農民工來説如何接受補償教育？如何保障補償教育的施行？

　　綜觀國家對農民工的各項政策，解决農民工的主要方法是把義務和責任下移到地方政府。地方政府一方面回應中央政府的政治性號召和政策要求；一方面爲了本地經濟社會發展采取多種方式通過設定標準，如在城市購房以及學歷職稱條件等，旨爲本地經濟社會發展急需的外地人才解决户口給予市民待遇，但是地方/城市政府的户籍制度改革主要的還是放在本地區内部的農業人口和鄉城轉移者。由於中央政府在國家層面没有做出實質性的制度改變，城鄉二元結構下的户籍制度承載太多的福利和義務，導致農村人口的國民待遇空洞化。城市政府爲了自利自保，外來農民工的市民待遇無法從實質上得到解决。

　　農民工的苦，主要苦於社會文化地位的邊緣化。政府首先應取消對農民工的“制度性的排斥”，把失落的權利還給他們。城鄉二元框架下的户籍制度使農民工除了在經濟方面享受不平等外，還使農民工在政治、社會、文化等方面享受與當地市民不平等的權利。因此，中央政府首先應從國家層面給予農民工國民待遇，然後農民工流入地政府給農民工享受市民待遇，這是實施補償教育的第一步。

　　美國政治哲學家羅爾斯認爲社會正義首先表現在社會的基本結構（即制度），“社會的基本結構乃正義之第一主題”。根據羅爾斯的兩個正義原則——平等自由原則與差别原則和機會平等原則，以及關於正義的兩個優先原則——自由的優先原則與正義對效率和福利的優先原則。國家首先要給農民工“國民待遇”，使農民工享受國民平等的自由和基本權利，符合羅爾斯第一正義原則——平等自由原則；城市政府給予外來農民工“市民待遇”，提供與市民平等就業機會、社會保障和福利等符合羅爾斯第二正義原則，特别是對農民工實施補償教育符合差别原則的要求，即“適合於最少受惠者的最大利益”。通過補償教育，可以改善農民工群體的生存技能，使他們享受更多的自由，獲取生命的尊嚴，這符合社會公平正義要求，也是和諧社會建設的關鍵。目前，我國有財政能力和政治意願解决這個問題。特别是近兩年農民工社會保障日益加强，消除農村勞動力流動的障礙逐漸消除，給予農民工國民待遇的權利問題正在破解。2007年3月，教育部、建設部等五部門下發文件要求，在使用農民工最多的行業建築工地創建“農民工業餘學校”，培訓農民工安全知識、法律法規、文明禮儀、社會公德、職業道德、衛生防疫、操作技能等方面的基本知識，此舉對農民工實施補償教育具有示範意義。一些好的迹象表明，對農民工實施補償教育的條件機制日益成熟。

　　四、對策

　　（一）把農民工補償教育納入到流入地職教體系

　　爲了使農村勞動力順利轉移，中央對農民工轉移培訓和技能培訓非常重視，制訂了系列法規，其中最爲重要的是，2003年頒佈的《國務院關於進一步加强農村教育工作的意見》和2004年頒佈的《教育部、財政部關於推進職業教育若干工作的意見》及《2003—2010年全國農民工培訓規劃》等。這些法規爲農村勞動力在輸出地接受必要技能培訓提供了法律保障。但是，職業教育的發展與經濟發展關係密切。一般來説，經濟發展越好，對職業教育的需求越大，受市場需求驅動，當地職業教育的辦學水平就越好。農民工輸出地由於經濟比較落後，有些地區對義務教育的維持略感緊張，缺乏資金和人力的保障，職業教育更是薄弱。相比之下，農民工主要流入地——大城市、經濟發達地區職業教育條件明顯較好。農民工在輸出地接受的轉移培訓遠遠不能滿足流入地對工人的技能需要。而且，農民工流入地正在加速進行的産業昇級對工人的要求進一步提高。因此，考慮到職業教育的辦學條件，考慮到流入地更熟悉自己需要什麽樣的産業工人，更重要是考慮到當前農民工的特徵，使他們在流入地接受技能培訓是最好的選擇。

　　根據2006年7～8月中山大學社會學係對珠江三角洲地區9個城市的調查顯示，25歲以下的農民工最多，所占比例是52.8%。超過半數農民工未婚（55.1%），其中，初中文化程度占51.3%，高中或中專、技校文化程度占17.2%。這個農民工群體——新産業工人，多是我們所説的“新生代”或“第二代”農民工群體。新生代農民工群體與他們的父母表現出完全不同的群體特徵。他們外出不是單純賺錢，而是尋求個人發展、見世面，對學習非常渴望。這批新産業工人，在家鄉接受教育的，由於大多數父母在外打工，隔代撫養，缺乏監督指導，又由於當地辦學條件差等多種原因導致這部分大多數學習不好。隨父母外出打工的這部分農民工子女，由於户口限制在流入地也不能接受很好教育。并且，經過年份不等的第一綫工作，他們比較瞭解崗位技能要求，熟悉勞動力市場需求，知道自己需要學習哪些專業技能，學起來更會刻苦。從工廠到學校比從學校到學校的求學道路更符合職業教育理念。

　　新生代農民工的文化程度普遍高於第一代農民工。他們大多數符合中職或高職招生的文化條件。把新生代農民工補償教育納入到流入地職教體系，主要的是農民工流入地職業技術院校擴大招生對象範圍，打破户籍限制，把優秀新生代農民工招進來接受正規學歷教育。

　　2008年4月23日,深圳市總工會等單位啓動“圓夢計劃”,免費爲在深務工的農民工送出300個免費就讀中專和300個免費技能培訓學位,而最受追捧的是100個大專學位, 這一消息發佈後,吸引了大量農民工踴躍報名。這只能是深圳市總工會的一項幫扶計劃，機會只給特别貧困的農民工。對於把新生代農民工納入到流入地正規職業教育體系，這是好的開始。

　　新生代農民工如果部分能通過進入高職院校接受正規學歷教育，部分能通過各種短期技能培訓和企業崗前培訓，一方面可以滿足農民工流入地産業昇級對高素質工人的要求；另一方面農民工素質的提高，可以提昇他們的社會地位，自然消除社會歧視，也使農村低層精英有向上流動機會，轉變社會從“集體排他”爲“個體排他”，能調和社會矛盾，有利於社會穩定，有利於和諧社會的構建和農民工市民化的順利實現。

　　（二）解决農民工子女在流入地的教育問題

　　今天的農民工子女，明天他們之中的大多數又是工業産業的主力軍。目前農民工子女在城市受教育遭遇各種問題，如受教育機會不平等，受到的教育待遇和流入地的孩子相比差距較大，就讀學校辦學條件差等。流入地農民工補償教育應與農民工子女教育結合起來。解决農民工子女教育問題與農民工補償教育是一個鏈條上的兩個同質性相類似的問題，只有解决好農民工子女教育問題，對農民工的補償教育才能收到標本兼治的效果。我們認爲，解决農民工子女教育問題應該從兩方面入手：一是解决農民工子女的義務教育問題，使農民工子女能在流入地接受國家規定的免費義務教育，這是他們理應享受的得到法律保護的基本權利。鑒於在農民工子女教育方面的論述較多且十分詳細，本文就不再贅述。二是改革高考招録制度，使農民工子女能在流入地報考當地職業技術院校，與本地户籍生一樣享有同等的接受職業院校學習機會。户籍制度改革困難重重，通過農民工子女接受同等的職業教育學習機會，不失爲解决農民工市民化問題，進而城市化等問題的一條好辦法。

　　　　　　　　　

　　（作者分别係廣東工貿職業技術學院工商係教授，講師）