陳　偉 

　　如同生産力需要進一步解放那樣，民主的活力也要進一步解放，農村更不能例外。建設新農村，亟待民主法治有更顯著的進步，舍此别無它途。

　　一、民主不是社會主義新農村的“外衣”和“裝飾品”

　　空談無助於解决問題，從事實、經驗和理性來判斷，可能比較有理、有節、有利、有效。

　　（一）農村是中國民主實驗最大的訓練場

　　1983年—1985年，全國範圍進行了第一次村委會選舉。1985年—1987年間，繼而開展全國範圍第二次村委會選舉。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》試行。1998年《村民委員會組織法》得到修訂並頒佈實施，爲村委會選舉走向規範化提供法律依據。2005年—2007年，全國大陸31個省市自治區應參選村委會626655個，占村委會總數的98.4%，其中623690個村已完成選舉，全國平均選舉完成率95.85%，一次選舉成功率約占參選村的85.35%，有17個省份試點實行“海選”。［黄衛平：《中國選舉民主：從廣度到深度》，《新華文摘》，2008年第16期，第7頁。]在全國推進農村基層民主的大背景下，廣東農村的村委會選舉工作也相繼鋪開。有關資料顯示：1998年，廣州市的991個建制村通過村民直接選舉，産生了村民委員會，按照村民自治的法律要求實現了農村管理體制的創新，由於各級黨委、政府的高度重視和支持，廣州市的村民自治工作做到了領導重視、機構健全、人員齊備、經費充足和宣傳到位，充分調動了廣大農民的積極性，全市農村選民參加村委會選舉的參選率達到97.66%，至今在全市範圍内推行村委會選舉已先後歷經四届，十多年來，涌現出了一批經濟發展、社會穩定、民主制度健全的村民自治先進單位。實行村委會選舉和村民自治，是農村基層民主建設和發展的重要體現。在這種宏大的民主試驗中，基層幹部和群衆富有創造性地發明瞭許多很有價值的技術和方法，凝聚了彌足珍貴的經驗與智慧。

　　除實行村委會民主選舉，在村級民主决策、民主管理、民主監督等方面，也有大量的實踐。此外，不僅在村級治理，在縣以下的鄉鎮，各種以黨内民主帶動人民民主，以增進黨内和諧促進社會和諧的試驗，如公推直選鄉鎮黨委書記、村黨支部書記，以民主懇談會監督公共財政，以“民情日記”和“幹部下訪”加强政群溝通等等，既使農民群衆的知情權、表達權、參與權、監督權得到不斷的尊重和落實，也使基層幹部的民主意識和能力得到前所未有的歷練。

　　民主行爲的養成是需要訓練的。農村作爲我國最大範圍的民主試驗場，其意義當超出農村和農民自己。一方面，農村在國家政治生活中舉足輕重的地位表明，其民主的進步和社會的發展，本身就是對國家的最大貢獻。另一方面，農村選舉和基層民主的“外溢”和延伸效應，對城市社區自治以及更高層次民主的發展，起到探路和啓發的作用。

　　（二）30多年累積爲農村基層民主發展提供了豐厚土壤

　　改革開放 30多年來，隨着農村土地聯産承包責任制的推行和經濟體制改革深化，農村基層民主的發展應運而生。經過這些年來的實踐探索，與全國大致相近，廣東省至少取得了三方面主要成果：

　　1．進入制度化軌道，穩步發展、有所突破。（1）普遍建立並實行以“四個民主”——民主選舉、民主决策、民主管理、民主監督爲基本内容、體現時代要求的村民自治制度。（2）通過農村基層民主制度平臺，在加强改善農村黨支部的核心領導地位及能力，增强村委會的職權和村務管理能力，重新整合村鎮關係方面，收到初步成效。（3）努力探索，重視體制内的制度創新，如建立健全黨組織領導下的村兩委分工負責制、建立村兩委聯席會議制度、實行“村賬鎮管”和“社帳村管”等。 

　　2．激發啓蒙、磨礪心智。（1）各級黨委、政府的廣泛民主動員，順應民意、得乎民心，奠定了村民直選的思想基礎，激發了村民群衆的民主參與意識。（2）通過直選和村民自治示範活動，廣大農村的基層幹部和群衆經受了一次次民主與法制的教育、鍛煉和體驗，對“什麽是民主權利”、“怎樣依法行使和落實民主權利”，有了更清楚的理解。2001年2月14日，不滿村幹部政績的2600多名廣州市白雲區竹料鎮龍塘村村民踴躍投票，依法罷免了現任村委會全體成員。經過一段法定程序：村民代表陳述罷免理由——被罷免人申辯——村民投票——計票，最後同意罷免5名村委會成員的票數均超過《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的半數票數，罷免成立［引自2002年11月2日南方網：《依法治省加强監督“廣東模式”漸顯優越性》。]。這個案例説明，民主是一個需要啓蒙和焠礪的過程。

　　3．素質提昇，趨於務實。（1）幹部和群衆對學習、掌握、運用“一法兩辦法”（《中華人民共和國村民委員會組織法》、《廣東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法》）等文件的基本原則和基本精神，依法推進農村村民自治的鑒别力和責任感，有了進一步提高。（2）參與基層民主實踐各方主體的行爲趨於務實，重視協商與合作，共治與共贏的政治取向更加明顯。

　　這些情况表明，經過改革開放30多年的“開墾”，民主活力得到初步解放，農村基層民主發展有了比較豐厚的土壤和承受力增强的社會氛圍。

　　（三）三位一體的邏輯

　　 科學發展觀的核心内容是以人爲本。這裏起碼包含兩層含義：其一，以人爲本中的“人”包括農民在内的廣大人民群衆；其二，以人爲本中“本”，不僅包括經濟之本，當然也涵蓋政治之本、文化之本、生態之本等根本利益。因此，從科學發展觀全面協調可持續的根本要求看，民主政治建設和人的全面發展不可或缺、至關重要。

　　社會主義和諧社會有六大特徵，即“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”（參見《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的决定》）。其中爲什麽把民主法治放在首位，坐第一把“交椅”，這裏意味深長，絶非偶然。試想，倘若没有民主法治，其後的公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處，能够做到嗎？就拿離政治似乎較遠、最後一點“人與自然和諧相處”來説，没有民主法治也難以達到。因爲人與自然關係的緊張最終也會反應在人與人之間的關係問題上。現實生活告訴我們，城市化進程加速、失地農民增多、農村勞動力轉移問題突出、生態環境惡化等，所有這些問題——都需要民主法治的大大强化來消彌。反過來説，正是由於民主法治發展不足，才使一些社會問題在城鄉之間得以蔓延滋生。

　　我國以“生産發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”二十字方針來指導社會主義新農村建設。這裏的“管理民主”在新農村建設具有舉足輕重的地位和作用。管理民主，主要是指在我國法定的制度關係中運用民主權力對農村的經濟社會事務實施管理的行爲、活動和相關結果。廣義的管理民主包含了民主選舉、民主决策、民主監督。狹義的管理民主，側重於通過制度安排和目標指引對民主實施過程的管理對象（如人、物、事）進行引導、控制、規範等。從農村的實際情况來看，如果抛棄了管理民主或民主管理，没有農民的政治參與，生産發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔等，都難以實現或勢必缺乏持久動力而難以爲繼。

　　綜上所述，貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會和建設新農村具有高度的一致性，其中“民主”是貫穿其中的一條重要主綫，從而形成三位一體的内在邏輯。以這種邏輯來促進農村基層民主的發展，才能使民主的活力從新農村建設中更好地釋放出來，進而形成全面建設小康社會的强大動力。

　　據此我們認爲，社會主義民主絶不是新農村建設的外衣和裝飾品，而是深入農村幹部和群衆思想和行動，深達社會肌體和骨髓裏的基質。

　　二、亟待破解的幾個難題

　　誠然，要使民主的動力從新農村建設中更好地解放出來，還需要解决一些認識和實踐上的難題。

　　（一）“治”與“亂”之争 

　　在農村民主政治發展的問題上，争議比較多的是村民自治的現狀。一種較有代表性和頗爲流行的觀點認爲，現時農村出現的宗族觀念、派性觀念干擾選民投票行爲，采取不正當手段拉票賄選，村幹部素質不高，村務管理和村務公開的實際效果不够明顯，集體財産失控，村民自治的有關制度機制不够健全，權力與職責劃分不够合理，引發人爲的矛盾衝突和村“兩委”内耗，鎮村摩擦增多和政令不暢等“亂象”， 都與1998年以來普遍推行的“村官選舉”和村民自治有千絲萬縷的聯繫。甚至有人戲稱農村的這種民主，是在“錯誤的時間、面對錯誤的對象、發動的錯誤試驗”。也有人認爲，這種試驗，是在西方國家施壓的背景下啓動的，與現階段的國情、鄉情、村情均有水土不服之嫌。此外，還有一些基層幹部對基層民主的發展感到茫然甚至産生扺觸情緒。廣州市白雲區曾在區鎮機關幹部中做過一個調查，結果有27.9％的人認爲基層民主發展超前，30.2％的人認爲對基層民主應有所限制，不要太快，34.9％的人認爲村民自治難以真正實行，34.9％的人認爲村民自治流於形式。［樑仕東主編：《走向和諧—白雲區社會主義新農村建設探索》，廣東人民出版社，2008年，第120頁。]

　　筆者認爲，對上述現象和觀點應做客觀分析。首先，對問題的出現要有承受力。農村基層民主發展中出現的上述問題，是暫時的、前進中的問題，符合人類政治生活的一般邏輯，世界上一些民主先行的國家大都遇到過前進中的徘徊或歷史的反復，經歷過由“亂”到“治”過程，最後才奠定如今的格局。即便如此，今天也依然面臨許多有待進而解决的難題。當然，如果在制度設計、應對措施、教育引導等方面做得更科學合理，可以降低風險與成本。

　　其次，民主素質的提昇需要訓練。如果説民主的願望是“自然天賦”的，那麽民主的素質和本領却是後天養成的，這需要歷練，需要在民主之海中學會游泳。不僅農民農村如此，整個國家龢民族更是如此。祈求民主成本爲“零”是烏托邦式的想法。

　　復次，不要人爲地放大農民的“落後”。如果説早在民主革命時期的抗日根據地和解放區都可以在我黨領導下發動農民起來進行民主試驗了，那麽今天的農村群衆難道不可以嗎？難道今天的中國的農民比之過去更落後而失去繼續試驗的資格嗎？結論是不言而喻的。當然，這種試驗不是“一窩蜂”，而是逐步推開、循序漸進的，事實也是這樣。

　　再次，農村的基層民主實驗既是應激反應，更是主動選擇。從前者看，與農村的經濟體制改革相適應，隨着人民公社“三級所有、隊爲基礎”體制的解體和市場經濟的導入，需要尋找農村民主治理的新路子。同時，在開放和流動的環境中，國内外的民主之風也必然吹進鄉村。因此，用冷静和理性的姿態來迎接20世紀70年代末以來世界性第三次民主化浪潮的挑戰，作爲一個負責任的執政黨或政府而言，責無旁貸。再就主動性來講，“没有民主就没有社會主義，没有社會主義現代化”、“人民民主是社會主義的生命”等爲政之道告訴我們，恰恰是通過農村的基層民主試驗，使我們進一步看到中國式民主之路的長期性、復雜性，從而在經驗積累中把握到更多的主動權，爲城市乃至更深層的政治體制改革試驗創造有利條件。這是一筆不可輕視的政治資源。總之，從粗糙到精緻、從無序到有序、從低級到高級，是人類文明演進的基本規律，政治文明的發展概莫能外。認清這一點，對治亂的判斷就不會大驚小怪了。

　　（二）“進”與“退”之思

　　對於在農村擴大基層民主，也有不同意見。贊成者認爲，按照自下而上推進的思路，由“村”及“鎮”，逐步擴大，勢所必然。因此，對一些地方在普選“村官”或村“兩委”幹部的基礎上，公推直選鄉鎮黨委書記的做法和所做的創新性探索，贊成者持歡迎和支持的態度。但反對者却認爲，這類試驗往往有突破現有體制或制度之虞，容易使本已出現亂象的農村雪上加霜，因而“糟得很”，應該叫停。面對歧見和非議，是進是退是緩，值得深思。從反對的觀點來看，其前提包含兩點假定，一是打破現有規矩是導致混亂的根源。二是擴大試驗就是擴大矛盾。果真如此嗎？現就第一點假定而言，與事實不符。目前一些鄉鎮村出現的失序和無序狀態，並非全是基層民主試驗過程帶來的，而恰恰是一些基層政權組織軟弱涣散、潜在矛盾表面化的結果。换言之，有些矛盾如干群關係緊張、權錢交易活躍、黑惡勢力泛濫、黨紀法紀鬆弛等，在一些農村地區如暗流潮涌久已有之，只不過借村級選舉之機暴露出來了，只要引發矛盾内在的“亂根”不除，出問題那是遲早的事，因此把問題不加分析地一概歸咎於村民自治和基層民主，很不客觀，此其一。

　　其二，擴大試驗等於擴大矛盾的説法，也站不住脚。許多地方的農村基層民主試驗表明，凡是當地黨委和政府在試驗中領導有方、監管到位同時又善待群衆或善於引導的，往往收效甚佳，并且在動態的改革中實現了新的穩定，浙江温嶺的“民主懇談”、四川成都市和雅安市、山東乳山市、雲南紅河彝族哈尼族自治州等地擴大基層黨内民主的實踐便是明证。政治發展的“陀螺”效應告訴我們，陀螺是在外力和自旋的作用下實現穩定的。如果没有了必要的動力和動態的旋轉，它就會失去平衡乃至跌倒。因此，黨内民主和人民民主相輔相成、互爲條件，應在適度的推動下實現穩定發展，在前進中化解矛盾、在實踐中解决問題。廣州市白雲區區委、區政府，對轄内一些在省、市“掛號”的“問題村”，抓住問題的癥結，堅持依靠强化黨的領導促進村民自治、促進依法治村，其做法恰好體現了“以進求解”的思路。

　　前不久頒佈實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008－2020年）》强調指出：“完善社會管理制度，創新社會管理方式”，“借鑒發達國家和地區的先進經驗，不斷完善公共治理結構”，“推進基層社會管理體制改革，理順政府與城鄉自治組織的關係”，“整合社會管理資源，增强基層自治功能”［引自2009年1月8日人民網：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008－2020年）》。]。這裏所用的“完善”、“創新”、“借鑒”、“推進”、“理順”、“整合”、“增强”等關鍵詞，既突出了體制改革和制度創新、結構優化和功能提昇，又涵蓋瞭解放思想和觀念進步、資源整合與關係和諧，爲珠三角地區及其城鄉基層民主治理的發展，勾畫出令人向往和爲之努力的前景，它也再次表明瞭民主法治决不是社會主義的“外衣”和“裝飾品”，而是需要真抓實幹推進的社會攻堅工程。

　　綜上所述，農村社會主義民主的有序發展是“硬道理”，不堅持理性的探索與試驗就没道理。正所謂：“開弓没有回頭箭”。可見，農村基層民主的試驗，從主流來説，不是“退”的問題，而是如何更好地從實際出發、因地制宜，在趨利避害中實現求進步、謀發展。

　　（三）“政”與“民”之辨

　　國内著名學者俞可平指出：中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革。這是一種以政府治理或政府管理體制爲重點内容的改革。因此，包括政治體制改革在内，中國的改革很大程度上是在政府主導下進行的。然而，在新農村建設以及基層民主發展進程中，如何切實把政府的主導作用和農民的主體作用有機結合、充分發揮，以真正體現“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國”三者統一，是一個在理論和實踐上需要進一步解决的問題。比如，在創建“文明村”、“文明鎮”或“新農村建設示範村”的過程中，有没有尊重民意、順應民心、集中民智、珍惜民力，有没有防止步入“幹部創文明，群衆不領情”的誤區，是必須正視的。又如，對現階段農民群衆行使民主權利能力的認識，區鎮幹部、村兩委幹部、村民爲什麽往往迥然不同、評價不一，需要深思。再如，不少基層組織對農村三年一輪的换届選舉普遍重視，而對群衆十分關注的民主决策、民主管理、民主監督的常態支持遠遠不够，對構建長效機制的投入明顯不足，從客觀上來説，也表明政府行爲與民意需求之間的差距。當前我國推進社會主義新農村的戰略，主要目標受益群體是廣大農民。農民既是農村社會的主體，也是新農村建設和推進民主政治發展的主力軍。因此無論是自上而下的建設規劃，還是來自基層的具體舉措，都必須充分考慮農民的需求和意願，否則就可能事與願違、失去實際的意義。要順應農民的需求，最要緊的就是力求達到施政與民意、民主的融合。

　　而要做到這種一致，有兩點不容忽視：一是對農民的利益訴求應進行細分。農民的利益需求可分爲生存型需求和發展型需求，生存型需求諸如擴大收入來源、减輕負擔等，其中農民最普遍需要解决的是收入偏低的問題，而就擴大收入來源來説，從事農業生産和非農經營或進城務工的農民群體，又有不同的訴求，農民工更關注的是擴大就業門路以及能够與城市居民一道共享發展成果，從事農業生産經營的則强烈期求克服農産品銷售困難和繼續减輕農業負擔。發展型需求大致爲加强農村基礎設施建設、增加醫療及養老保險、教育培訓投入等。有關調查資料顯示，在發展型需求中，要求逐步建立和完善覆蓋全體農民的社會保險、保障體制，農民反應最爲强烈。爲此，應高度重視解决農村最突出、農民最關心的問題，使民心、民意、民生訴求通過民主程序在政策和制度安排中得到彰顯，以增强農民群衆的政治認同感。

　　二是以“善治”促進“善政”昇級轉型。善治是追求公共利益最大化的管理過程，其本質特徵表現爲政府與公民對公共管理的合作管理，是政治國家與公民社會的新穎關係。善治包含10個要素——（政治）合法性、法治、透明、責任、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正。從其搆成的要素以及新農村建設所追求的治理目標看，對作爲公共治理主體的政府人員和農民群衆的素質、條件能力有較高的要求。例如，回應——意味着政府人員和管理機構必須對農民的要求有及時的、負責的回應，而現實生活中，相當一部分集體上訪、遊行示威、暴力抗法事件，就是在反復申訴、投訴、對話無果之後，農民群衆表現出來的激烈反應。因此善治要求以善政來善待農村群衆。例如，責任——人們應當對自己的行爲負責，即不僅政府的官員要對其行爲負責，農村的自治組織、村民個人也要爲自身的行爲負責，這相當於“全員負責”，缺一不可。又如，參與——在新農村建設中首先要有農民的政治參與，但又不局限於政治參與，還包括農民對其他社會生活的參與，這就要求既有農民的精英人士或“民意領袖”在國家層面和社會層面進行政治參與，也需要培養農村普通群衆參與管理其他社會事務的技能，這有利於促進人的自由全面發展。再如，廉潔——即政府官員和村兩委幹部都要在民主法治的監督下奉公守法、清正廉潔、不以權謀私。廣東省佛山市南海區在數年前充分利用網絡技術實行村務公開和財務監督，其做法是財務收支的有關數據録入之前經過嚴格的監管程序審核，而且一旦在網上公佈則不得隨意改動、盡人皆知，這種做法促進了政府與農村群衆在推進村務公開龢民主監督方面的有效合作，同時也體現了善治的理念和精神。此外，公正——意味着不同性别、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的農村群衆在政治權利和經濟權利上的平等，這是我們構建和諧新農村的題中之義。總之，在新農村建設和基層民主發展中導入“善治”的理念和實踐，是促進“政民和諧”的人間正道。

　　就“善政”的提昇來講，也需要注入“善治”的理念。“善政”古今有之，指“良好的政府”和“良好的統治”，其特徵是具有清廉的官員、較高的行政效率和嚴明的法律制度。“善政”是由政府行爲組成的國家統治，政府統治的權力運行往往自上而下，在這種向度單一的權威統治中，民間組織和平民百姓對社會公共事務的管理相對被動，國家政權組織作爲統治主體通常處於絶對强勢地位。在傳統中國社會中，鄉村及整個社會是基於家庭和家族網絡而組織起來，國家是透過家族體系而運用權力進而實現對鄉村社會的組織、控制和管理。［項繼權：《家族的變遷與村治的轉型，當代中國農村宗族與鄉村治理》，西北大學出版社，2002年11月版，第117頁。]馬克斯·韋伯把中國形容爲“家族結構式的國家”。從歷史來看，在各個時期，包括農村在内，家族與國家的關係及家族的治理方式不盡相同，在春秋戰國以前，家族治理主要表現爲家國不分、周王一族治理，東漢至南北朝時代則爲少數豪門大族對社會的控制，宋代以後是大衆化的家族對社會的組織管理，新中國建立後有很長一段時間農村舊的家族宗族組織從組織上瓦解，20世紀80年代隨着家庭聯産承包責任制實行和村民自治的起步，鄉村宗族組織或實力出現了一定程度的復興。［項繼權：《家族的變遷與村治的轉型，當代中國農村宗族與鄉村治理》，西北大學出版社，2002年11月版，第118—119頁。]但不管這種治理方式如何變化，有一條主綫貫穿其中，家族等組織對社會治理的存在和發展與國家政權的態度有直接的關係。有學者指出：從根本上説，家族衰退是社會發展和現代化的必然結果，家族原有的基本功能已由完備的國家政權系統和多樣化的社會組織所代替。［項繼權：《家族的變遷與村治的轉型，當代中國農村宗族與鄉村治理》，西北大學出版社，2002年11月版，第129頁。]暫且不論農村治理的這種“代替”還需要多長時間，然而有一點是不能忽略的，即在鄉村治理格局中，單純依靠各級政府自上而下的單向管治的方式，已難以適應經濟社會發展的需要，也與逐步擴大農村基層民主的要求不符，因此構建既自上而下又自下而上，並有多方合作的鄉村治理體系勢所必然。

　　基於此種趨勢，傳統的“善政”需要在“善治”的視野下面向現代化，實現昇級轉型。這種轉型概括起來説，關鍵在於兩個突破。一是打破政府“包打天下”的治理方式，有所爲有所不爲。凡是其他社會組織有條件有能力辦好的事務，政府盡可能不包攬，采取依法引導、委托或購買服務等形式來辦理，以减少行政成本和政治風險，以更好地集中精力人力物力財力謀劃全局和提高公共服務的水平。二是提高依靠、整合各種社會組織和力量實行治理的能力。除了能够依靠農村的基層黨組織、村民自治組織、經濟合作協作組織、民主協商組織、民事糾紛調處組織來促進農村的建設和發展外，還要善於與短期不能“消失”的宗族打交道，如利用好宗族作爲農民利益表達渠道之一的親緣優勢，以及在族内進行經濟互助合作、調解族群衝突、處理鄉村治理棘手問題方面的獨特條件，將其引導到民主協商和“善治”的軌道上來，發揮正面的作用。這樣的話，民主、民治、“善政”的合題與提昇，就會更多地在農村的鄉土上從理想轉變爲現實。

　　（四）“上”與“下”之衡

　　隨着“公推”、“直選”、“民選”、“自治”等基層民主在農村的勃興，如何協調好政府、村幹部和農民的關係，怎樣解决好對“上”負責和對“下”負責的關係，成爲一個我國農村治理中的一個突出的問題。從鎮村領導幹部的角色看，一方面，他們是黨和政府在農村基層的“權力受託者”或“管理者”，另一方面他們往往通過黨内或黨外的民主選舉走上領導崗位，因而又兼有“民意代表”和群衆“代言人”的責任。當政府的治理與農民的利益出現矛盾時，在目前的制度框架下，這種雙重角色難免産生衝突。

　　爲瞭解决這個問題，包括廣東在内的一些農村地區，在體制創新方面進行探索，力圖通過制度導向解開“紐結”。一方面，從“入口”和任期内促進兩者的統一。比如有的地方采用公推直選的方式産生鎮黨委書記、村黨支部書記，由於鎮村兩級幹部的産生一體推進、通盤考慮、上下協調，對鎮村幹部選前走村串户的實地調研、競選中的目標承諾、任期内的績效考核，都大大强化了民意基礎龢民主監督的規範要求，在較高的社會透明度下組織實施，使基層幹部和農民群衆在民主理念方面得到很有效的啓蒙與訓練。另一方面，通過“出口”——“離任保障”促進兩者的統一。例如，廣州花都區首創的村級幹部離任保障制度，規定享受離任保障資格的村幹部，除了每月能領取固定的基礎保障金外（由區、鎮對半分擔），年底還將視村幹部連續干齡的長短和村集體經濟的發展情况領取數額不等的干齡補貼和浮動保障金（由各村自籌解决）。由於村級幹部離任保障辦法與村級幹部考核辦法配套實施，以考定保、以保促管，可否獲得離任保障資格和領取“退休金”，區、鎮、群衆都有一定的“話語權”，從而使區、鎮、村和群衆的聯繫得到加强。它不僅有助於激勵村幹部在“村官”崗位上出色工作，獲得村民的信任，减少任職時的短期行爲，有助於加强區、鎮對村幹部的監督管理，也對繼任的村幹部解决好“對上負責”和“對下負責”的關係，産生了規範和示導作用。實踐者認爲，依靠這一機制，“管住了幹部的過去，也管得住未來；管得住現職的，也管得住離任的”［中共廣州市委組織部主編：《固本强基譜新篇》，廣州出版社2007年版，第132頁。]這是把堅持黨的領導、人民當家作主、依法依規治理統一起來的具體實踐和積極嘗試，對於提高農村基層幹部科學、民主、依法執政的能力，無疑是有益的。

　　總之，在“對上負責”和“對下負責”關係的問題上，要誠如胡錦濤總書記所説：“堅持問政於民、問需於民、問計於民”，“我們把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作爲制定各項方針政策的出發點和落脚點”［胡錦濤：《在紀念黨的十一届三中全會召開30週年大會上的講話》，《光明日報》，2007年12月27日。]。只有這樣，才能從根本上找到化解工作難題的方法。有一位領導幹部説得好：你執政也好，領導也好，群衆不擁護你，你怎麽執政？怎麽領導？也就是説，要對上負好責，首先要眼睛朝下看，心中裝着群衆。對此不但要真信而且要真做。民主的精神不是靠嘴巴去實現的，以理念搆架制度→以制度規範行爲→以行爲影響社會→以社會凝聚合力，這是在新農村建設中進一步釋放民主活力的基本邏輯，也是統籌兼顧上下和各方利益關係的治理之道。 

　　（五）“剛”與“柔”之合

　　一提到農村的基層民主，人們往往首先想到林林總總的各式民主選舉。“没有選舉，就没有民主”、“選舉是民主的本質”已經被廣泛接受［張桂琳：《關於中國民主發展模式的思考》，《中國政法大學學報》，2008年第6期，第5頁。]。但若將民主與選舉簡單等同，在實踐中容易産生混亂。

　　一是“談選堪憂”。我國農村處在社會轉型期，在政治生活領域新舊體制的交替磨合尚需假以時日，基層民主選舉中明顯暴露出來的問題亦要逐步解决，另外擴大基層民主也不等於就是層層向上擴大競争性的選舉。爲此，那種把民主與選舉劃等號的方式，容易使在基層一綫工作的幹部産生“上面更多看到的是擴大民主的好處，基層更多看到的是民主的問題”的思想衝突。這裏所指的“問題”，首推的就是村級選舉引發的問題。村級選舉的問題→即村級選舉—亦即基層選舉—又亦即農村基層民主，按照這種簡單綫性思維來評估農村民主風險的結論，那就是“民主並非好東西，常常帶來壞結果”。於是，由“談選必憂”到“談民主亦憂”，似乎不容置疑、合情合理，這給基層民主的推進帶來體制内的隱性障礙和阻力。

　　二是“以選代管”。既然選舉才是民主最重要的標誌和特徵，那麽其他就是次要的了。爲此，每逢農村基層换届選舉，往往是一些地方的各級政府和競選者最爲重視、動用各種資源最充分、社會關注度最爲集中的“興奮期”和“敏感期”。而當選舉一過，一些領導機關、職能部門、競選勝出者覺得大功告成，出現“政治偏好轉移”，疏於管理和顧此失彼的現象重現。廣州市白雲區的一份專題調研資料顯示，被訪對象中有66.4%的村民認爲選舉體現了真正民主，但只有不足五成（43.5%）的村民認爲實現了民主决策，而認爲實現了民主管理的只有36.9%，認爲村務（財務）監督小組發揮作用很好的只占26.7%,只有23.5%的村民表示能决定本村的重大事情。［樑仕東主編：《走向和諧—白雲區社會主義新農村建設探索》，廣東人民出版社，2008年，第122頁。]之所以産生上述情况與認識，原因也許是多方面的，但可以肯定地説，它與這種“選舉民主决定論”的影響不無關係。選舉雖然是民主的關鍵形式，但並非民主的全部，選舉不能脱離民主的其他形式單兵獨進，况且任何一級民主選舉的推行，都不能脱離一定的國情和歷史條件。

　　農村基層民主，除了要走活推行民主選舉這步棋外，還應打好民主協商這張牌。協商民主在我國有相對豐厚的現實土壤、歷史傳統和群衆基礎。興五湖四海、搞統一戰綫，是中國共産黨人的傳家之寶，也是今天在新農村建設中暢行協商民主的源頭之水。因此，對協商民主要有足够的重視，與選舉民主形成互補。

　　若果説競争性的民主選舉是剛性民主，勢必有輸有贏，那麽民主協商便是柔性民主，需要寬容變通，以及原則加靈活的藝術。許多事實説明，農村的依法選舉、建設規劃、集體投資、財務管理、征地拆遷、收益分配等，涉及農民切身利益的重大事項，在條件允許的情况下，有没有協商民主大不一樣。以征地拆遷爲例，一些“釘子户”之所以難纏，除拆遷補償偏低或當事人要價太高外，與拆遷之前的决策論证怠慢民意、過程當中缺乏協商溝通、事後缺少追踪服務或信息反饋密切相關。政治學的原理表明：傾聽是“最省錢的讓步”，也往往是關係解凍的開始。爲此，在民主的實現形式上，要善於剛柔相濟地處理復雜和棘手的問題。尤其在基層第一綫工作和直接與群衆打交道的同志，更需如此。

　　從一定意義上説，讓民主活力從新農村建設中進一步解放出來，行重於言，讓我們共同努力。

　　

　　                 （作者係廣東省精神文明學會副秘書長、廣州行政學院副教授）