李　娟 

　　如何把法制建設和新農村建設結合起來，發揮法制在新農村建設中的積極作用，已成爲我們必須面對的一個重要研究課題。農村法制建設的問題主要存在於農業立法、農村基層幹部和農民法律意識、農村法律服務、農村行政執法監督等方面。有鑒於此，本文謹在分析新農村法制建設的價值、内容、現狀的基礎上，提出新農村法制建設的相關建議。

　　一、 新農村法制建設的價值與内容

　　（一）價值簡説

　　從落實科學發展觀、建設社會主義新農村的全局高度來認識,新農村法制建設具有極其重要的價值。建設新農村, 是我們黨在深刻分析國内外形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特徵的基礎上, 從黨和國家事業發展的全局出發確定的一項重大曆史任務。新農村建設是一項龐大的系統工程, 需要從多方面推進, 而法制建設是其中必不可少的重要一環。没有新農村法制建設，新農村經濟建設就會缺乏良性的運行秩序，缺乏濃厚的民主氛圍，缺乏先進的規範支持，缺乏理性的制度安排，缺乏有效的剛性約束。正因爲如此，《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》明確指出：要“加强農村法制建設, 深入開展農村普法教育，增强農民的法制觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性。”可見，建設新農村必須完善法律與制度，把農村、農民、農業重新植入一個新的法律環境和制度環境中，並以法律和制度保障新農村獲得更多的發展空間與發展動力；必須樹立以人爲本的理念, 通過加强新農村法制建設服務基層幹部群衆，維護廣大農民群衆的根本利益。

　　（二）概念詮釋

　　“新農村”這一概念最早在20世紀50 年代提出，80年代，我國又提出了“小康社會”的概念，而建設“新農村”就是“小康社會”的重要内容之一。2005年10月，十六大再次提出全面建設小康社會，“新農村”建設再次引起全國的高度關注。黨的十六届五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大曆史任務，並對社會主義新農村作了明確的描述和界定，即“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，這五個方面缺一不可，共同搆成了新農村的完整内涵。法制，指法律和制度。法制建設是指進一步建立健全、改革完善國家的法律和制度，以及法律秩序的鞏固和發展。它是一個多層次的静態和動態相結合的大概念。法律制度應當包括現行法律、法律實踐和法律意識等三方面的内容［谷春德：《論依法治國與法治》，載劉海年等主編：《依法治國建設社會主義法治國家》，中國法制出版社1996 年版，第180至190頁。]。農村法制，是指運用農村法律制度和法律手段保護農業和農村經濟持續、穩定、協調發展的治農措施或治農方式［丁關良：《農村法制》，中國農業出版社2000 年版，第7頁。]。

　　（三）内容探討

　　新農村法制建設是一個系統工程。主要内容大致可以包括以下六個方面：第一，加快和加强農村立法和完善法律體系，建立起一套適應農村社會主義市場經濟的農村法律體系。第二，强化農業行政執法，建立和完善適應農村社會主義市場經濟要求的農業行政執法體系。第三，完善爲農村服務的司法機構和農業仲裁組織，建立健全農村法律服務體系。第四，培養和提高農村幹部和農民的法律意識。第五，進一步辦好法律教育和建立農村法制建設研究機構，加强農村法制建設研究。第六，建立和强化農村法律立法、執法、司法、守法的監督機構和完善監督體系。

　　二、 新農村法制建設的現狀

　　（一）已取得的主要成效

　　1．立法工作碩果纍累。黨的十一届三中全會以來,農村法制建設有了很大發展,國家有關部門已制定和頒佈了《農業法》、《農業技術推廣法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農民專業合作社法》、《村民委員會組織法》、《鄉鎮企業法》等20 多部農業法律、60 多部農業行政法規、460 多部部門規章，地方人大和政府還制定了一大批地方性法規和規章，初步形成了以農業法爲核心的農業法律體系框架。

　　2．普法教育全面鋪開。自“一五”普法以來, 法制宣傳教育工作已經開展了20多年, 各地在實踐中創造了許多好的做法, 也積累了一些經驗。經過多年的法制宣傳教育，農民守法用法的自覺性有所提高，法律知識逐漸豐富，法制觀念不斷增强。農民參與村務管理、自覺履行義務、依法維護自身合法權益的意識和能力進一步提高，農村基層幹部帶頭學法、用法，依法辦事、依法管理的觀念正在逐步形成。以廣東爲例，到2006年達到“民主法治示範村”標準的農村占廣東省農村總數的50%，有13個村被授予“全國民主法治示範村”稱號，有130個村被評爲廣東省“民主法治示範村”。［廣東年鑒編篡委員會：《廣東年鑒2006》，廣州年鑒社2006年版，第186頁。]廣東省通過“送法下鄉”、“民主法治示範村創建”、組織法律知識競賽、以案説法、法制文藝演出、農民夜校、集市諮詢等生動活潑、農民喜聞樂見的形式，廣泛開展法制宣傳教育，讓法制理念在廣大農民的心目中深深扎根，提高了農村基層幹部、群衆的法制觀念和法律意識。

　　3. 農村社會秩序相對持續穩定。通過在農村中開展普法和依法治理,部分農民群衆的法律素質、權利義務觀念和以法維權觀念明顯增强,農村民事糾紛、信訪案件和群體性事件明顯减少,農村秩序向着持續穩定的方向發展。

　　4. 農村地方政府和執法機關依法管理進一步規範。全國各地普遍推行了政務公開制度,設立了政務公開欄,自覺接受群衆監督,工作作風不斷改進,服務效率明顯提高,從而逐步樹立了政府和執法機關在群衆中的形象。依法管理，按程序辦事的自覺性不斷提高；獨斷專横、個人代表組織、“兩委會”代替村民代表會的現象越來越少，和諧鄉村局面逐步形成。

　　5. 農村基層政權組織和自治組織的建設得到促進。農民對貫徹實施《村民委員會組織法》有了更深刻的認識,充分認識到村班子的重要性。“送法下鄉”還使農民對村民自治有了進一步認識。一些農村地區的村組，特别是村民委員會、居民委員會的民主選舉,使一些在群衆中有影響、值得群衆信賴的人當選了村委會主任、居委會主任,農村面貌發生了可喜的變化。

　　（二）還存在的主要問題

　　1.有關立法問題。現在農村、農業、農民的法律法規還不健全，很多農村、農業、農民問題不能運用法律規範來調整。總體上看，農業立法仍難以滿足現實農村發展的需要，立法滯後、立法薄弱、農村法律法規分佈極不均匀。表現在：

　　（1）有些法律内容相互割裂。事關“三農”的一些法律的内容不統一。我國憲法比較完善地規定了村集體的産權與治權, 但一些具體的法律，如《土地承包法》、《土地管理法》、《農業法》却把村集體的産權和治權細化爲虚無狀態, 混淆了村委會與村集體經濟組織身份、性質、職能, 造成産權與治權的高度重合, 不僅没有厘清村集體産權的範疇, 還爲村集體資産的流失預置了可能［李昌平：《民選後好村官爲何反而更少了》，《改革參考》2005年第24期。]。

　　（2）法律規則的内容不够科學。有關農村的立法多是管理性的規定, 而授權性規定和保護農民權益的規定不够, 農民還難以從法律規定中看到自身的權益, 極大地影響了農民對法律的信仰。例如：有些農村法律法規帶有濃厚的計劃管理痕迹和色彩；注意義務本位，規定農業生産經營者應盡義務多而享有權利少，導致權利與義務的規定不相稱；經常出現政策的原則性和靈活性被引入法律，使法律規範缺乏可操作性；部分農業立法質量不高，與社會現實脱節，單純追求法律的理想化，造成“有法難依”。另外，一些基層政府制定的政策、規範性文件、規定和某些村的鄉規民約、自治章程或於法無據,或違背法律精神和原則，破壞了法制的統一性。

　　（3）有些法律需進一步完善。法律制度的缺失或不完善不僅使新農村建設失去了法律制度效力的保障, 同時還使農民失去了對法律的信仰。隨着中國整體社會轉型對法律制度的需求,特别是新農村建設進程中，農民對法律的需求,無論是數量上還是質量上都要重新審視, 並在法律制度上進行相應的調整。以《村民委員會組織法》爲例，隨着農村經濟社會的發展，國家出臺了《村民委員會組織法》，使農村先於城市開展了較爲廣泛的領導人直選活動。從廣東各地的實踐來看，這種選舉形式在少數地方並不理想，出現了鄉村宗族勢力的壟斷、比拼以及部分人的賄選等問題。甚至，在部分鄉村，一些只代表宗族利益的、劣迹斑斑的人被選入村民委員會或被選爲村主要幹部。結果，這些人不僅不能很好地爲廣大村民辦實事、謀福利，而且還引發和激化了許多矛盾。此外，按照《村民委員會組織法》，村民委員會任期三年，時間太短，工作連續性不强。如一届村民委員會成立後，第一年熟悉情况，第二年投入實際工作，第三年又準備卸任了，工作難以充分展開，也就失去村民委員會的意義。值得一提的是，廣東在解决選舉問題上作了積極有益的嘗試，率先在國内推行選舉觀察員制度。2002年4月，廣州花都區梯面鎮五聯村的聯豐村在换届選舉中被作爲選舉觀察試點。2005年第三届村委换届選舉時，選舉觀察員制度在廣東全省範圍内全面推開。各級民政部門共選派2785名觀察員，觀察了2100個村的選舉過程。在該届選舉中，廣東各地觀察員發現違法違規選舉126宗，其中推倒重來的32宗，部分糾錯94宗。由於這項制度在我國是新生事物，一些方面還需完善。

　　2. 農村基層民主建設存在的主要問題。農村基層民主搞得好不好，直接關乎農村的經濟、政治和社會穩定。隨着市場經濟的發展和改革開放的深化，勞動者就業結構和生産生活方式不斷變化，人員流動性大大增强，使農村的社會組織和管理面臨許多新問題。一方面，隨着農村各項事業的發展，農民群衆的民主意識、法律意識日益增强，但相應的行政管理方式和方法却跟不上，從而造成在個别地區黨群、干群關係較爲緊張。例如，廣東的人均耕地遠低於全國平均水平，人多地少。由此引發的征地糾紛、征地款補償、拖欠征地款和征地款使用管理、私賣土地、宅基地糾紛等農村涉土問題，逐漸成爲廣東農村的熱點和敏感問題。在徵用農村土地過程中，一些農民利益得不到保障，特别是合理權益訴求得不到應有的補償，從而引發了一系列社會矛盾。這些矛盾因涉及面廣、時間跨度長，問題錯綜復雜，且受經濟發展水平和政策性等因素的限制，一些群衆的合法要求難以得到完全滿足，加上農村社會保障和救助體系不够完善，農民表達利益訴求願望和行爲就更加强烈。這些矛盾調處得不好，就有進一步激化的危險，直接威脅到農村的和諧。另一方面，有些群衆因法律知識缺乏和法制意識不强，當自身的合法權益受到侵害時，合理要求反而以不合法的途徑解决，有時與基層幹部不依法辦事交織在一起，使得某些矛盾更加復雜化。例如，2002年9月7日，廣東省潮陽市發生了農民衝擊政府、燒燬政府辦公用品和車輛、毆打政府工作人員的群體性事件。潮陽事件的直接導火綫，是部分鎮村借秋季開學之機違規收取教育費和超生子女社會撫養費，引起了群衆極度不滿。

　　3．農村法制宣傳教育存在的主要問題。長期以來, 法制宣傳教育工作主要靠發文件、召開會議來推動。從我省農村法制宣傳教育的實踐來看, 各級黨委、政府及其職能部門雖然每年都組織開展聲勢浩大的農村法制宣傳教育活動, 但在建立健全農村法制宣傳教育的組織領導機制、經費保障機制、督促檢查機制、考核評價機制等長效機制方面還缺乏過硬的措施, 致使有的地方對組織開展農村法制宣傳教育工作只是被動應付, 缺乏應有的主動性, 有的地方甚至走形式、走過場。 隨着農村改革的深入發展, 深層次的矛盾逐步暴露出來, 特别是重點工程建設的征地、拆遷、補償、糾紛連續不斷, 部分農民對政府和基層幹部的不滿情緒不斷增加, 影響了農民學法用法的積極性。加之部分司法、執法部門存在執法不嚴、司法不公等現象, 對非法採礦、環境污染、制假、售假、走私等違法行爲打擊不力, 弱化了法制宣傳教育的作用和影響, 一些群衆對法律的威懾作用産生了懷疑，因而使農村法制宣傳教育工作難以深入。總之，受制度缺失的影響, 農村法制宣傳教育活動難以做到經常化；受經濟發展水平的影響, 農村法制宣傳教育工作經費難以保障；受普法認識偏差的影響, 農村法制宣傳教育任務難以落實；受多元從業結構的影響, 農村法制宣傳教育活動難以組織；受傳統宣傳教育思維的影響, 農村法制宣傳教育方法缺乏靈活性。

　　4．農村行政執法監督工作存在的主要問題。2004 年3 月, 國務院發佈了《全面推進依法行政實施綱要》, 提出了全面推進依法行政的目標。盡管《綱要》已經頒佈5年多了, 但農村基層司法部門在執法上仍存在較多問題, 主要表現在： 一方面，對農民合法權益的保護力度不够，對因違法行爲使農民受到財産或者人身損害問題不能及時依法處理, 推委拖延, 甚至漠視不管。另一方面，對違法犯罪行爲特别是黑惡勢力打擊不力, 個别幹部甚至成了壞人的保護傘。目前，由於農村法制建設滯後，在執法方面存在很多問題。農村行政執法受政策影響，多頭執法，執法中地方保護主義比較突出；執法機構不健全，職能不明確；執法的監督體系不健全，這些都是導致行政執法部門違法執法的因素。

　　三、 加强新農村法制建設的建議

　　（一） 堅持黨對農村法制建設工作的領導

　　黨的政策在社會主義新農村建設上起着引導作用，是實現農村法制建設的政治保障。而要使農村真正得到科學、穩定發展，使政策真正落到實處，必須依靠法律的權威作用。因此，要適時的把黨的農村政策上昇爲法律，使之制度化、法律化，既保证黨的政策的穩定性、連續性，又具有法律的權威性、約束力，達到政策和法律的有效互動。另外，要把農村法制建設工作納入黨的主要工作範圍。政法委要建立專門的農村法制工作領導機構, 以加强對農村法制工作的領導、指導和監督，體現政府主導下的社會共同責任。同時，加强對農村法制建設工作的理論研究, 積極開創農村法制工作的新局面。

　　（二）加强農村立法工作

　　我國現有的農業法律法規許多是在計劃經濟體制下制定的，具有濃厚的計劃管理色彩，屬於傳統的封閉式的農業立法模式。隨着社會主義市場經濟體制的確立，農村立法工作已嚴重滯後, 遠遠滿足不了農村法制建設的需要。就全國性立法來看, 涉及農村問題的不多。就立法的内容來看, 涉及保護農業生産、發展農村經濟的法律較多, 而確立農民法律地位, 涉及農民各方面權益保護的法律則相對較少。特别在農村城市化、市場化以後, 農民的法律地位發生了很大變化, 與此相聯繫的各種利益訴求, 在法律制度上難以得到回應。比如：農民工的工資待遇、子女入學入託、醫療衛生、養老保險以及社會保障問題等等。因此, 筆者認爲，要抓緊制定農業可持續發展和宏觀調控方面的立法，如《農業投入法》、《農産品價格保護法》、《緑色食品法》、《農村集體土地所有權法》、《農村土地承包經營權流轉法》、《農村土地承包經營權征收補償法》、《農業産業化經營法》、《農業適度規模經營法》、《農業投資法》；保護農民合法權益方面的立法，如《農民權益保護法》、《農業保險法》、《農村養老保險法》、《農村宅基地使用權流轉法》、《農村集體建設用地使用權流轉法》、《農村社會保障法》、《失地農民權益保護法》、《反就業歧視法》、《農村居民住宅建設法》；另外還有規範農村市場運行方面的立法，如《農民集體法》、《農民集體成員資格確認法》、《農户法》、《鄉（鎮）村組合併法》、《村民自治法》、《村莊和集鎮規劃法》等等。

　　（三）强化農村司法資源的配置

　　長期以來，由於對農村法制建設投入不足，導致農村的司法資源配置相當薄弱，不僅人員嚴重不足， 而且素質也比較低。這些問題都應當在新農村建設過程中盡快得到解决。國家已經加大了對農村經濟的投入力度, 幾千億元的資金正在陸續投放農村。應當説, 這是改善農村司法資源薄弱現狀的一個很好契機。對農村法制建設應當投放專門資金, 規範管理,有效使用。否則, 農村的法制建設就是一句空話。

　　（四）加强法制宣傳教育和相關立法

　　知法是守法的前提。法律諺語説：“法律必須被信仰，否則它將形同虚設。”博登海默説：“法律作爲一種行動指南，如果不爲人知而且也無法爲人所知，那麽就會成爲一紙空話。”［〔美〕博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1999年版，第27頁。]法律必須要貼切民衆生活，必須能够深入扺達人的内心，因此，法律的精神必須通過不斷的法律宣傳普及進行傳播。目前，廣東在大力開展“五五普法”教育的同時，還圍遶維護社會穩定做好一系列重點工作，曾在2006年召開了全省基層普法維穩工作會議，編寫普法維穩十二講下發基層；聘請了123名法律專家組成“五五”普法高級講師團，爲推動農村法制宣傳教育工作健康、深入、持久的發展做了大量的工作。筆者認爲，廣東普法教育要具體抓好如下方面的學習宣傳： 一是農村民主政治方面的法律知識, 如憲法、選舉法、村民委員會組織法等，提高農村民主管理、民主自治的能力，以健全和完善農村“四民主”、“兩公開”制度，全面深化“民主法治村”創建活動； 二是基本國策方面的法律知識，如人口與計劃生育法、義務教育法、土地法等；三是農業生産方面的法律知識, 如農業法、土地承包法、種子法、森林法、草原法、漁業法等，提高農民依法生産、依法經營、依法維權的能力, 促進和保障農村經濟快速健康發展；四是民事經濟方面的法律知識，如民法、勞動法、婚姻法、繼承法、税法、合同法、擔保法、消費者權益保護法等； 五是農村穩定方面的法律知識, 如刑法、預防未成年人犯罪法、治安管理處罰法、信訪條例等，最大限度地防止“民轉刑”案件和群體性事件的發生，維護好農村穩定。

　　目前，我國尚未出臺《法制宣傳教育法》，這在一定程度上影響了工作的成效。廣東本着“先試先行”的原則，《廣東省法制宣傳教育條例》2006年12月經廣東省人大常委會通過，於2007年1月1日起實施。此舉使廣東的法制宣傳教育由主要依靠行政手段實施轉變爲依靠法治手段推進，以期實現法制宣傳教育的法制化、規範化。筆者認爲，通過加快法制宣傳教育立法，進一步健全組織領導和協調機制，進一步增强各級黨委、政府及其部門的責任，進一步强化法制宣傳教育主管部門的職能職責，明確其相應的可操作性的職權。通過多種形式向公民普及憲法、法律和法規的基本知識，增强公民的法治理念和權利義務觀念，培養公民自覺遵法守法的行爲習慣，形成依法辦事的社會氛圍。

　　（五）建立農村法律服務體系

　　農村基層法律服務是幫助廣大農民瞭解法律，運用法律手段解决矛盾和糾紛，依法維護自身合法權益的重要途徑。基層法律機構應當進一步建立健全法律服務工作機制，提高爲農民服務的意識，特别是在涉及土地承包、農民負擔、農業産業化經營等農民切身利益的問題上，爲農民提供必要的法律幫助。同時在農村建立爲貧者、弱者和殘者無償提供法律援助的制度，提供諸如法律諮詢、訴訟代理等幫助，對困難農民做好訴訟費减、緩、免的工作，盡量减輕農民的訴累，使農民的合法權益切實得到維護。開展好此項工作應當從五個方面作手：（1）要完善民主選舉制度，按照國家法律法規和公開、公正、公平原則，民主選舉産生村民委員會自治組織；（2）要規範民主决策程序，建立健全村民委員會代表會議制度、村民委員會議事會議制度、村民委員會提議制度、村民委員會重大事項聽证都要按程序决策，讓村民享有更多的知情權、參與權、决策權；（3）要完善民主管理，依法制訂完善村民委員會自治章程、村規民約，健全和完善村民委員會聯繫群衆制度、村民委員會幹部考核評議制度，依法依章管理村民委員會經濟、維護社會治安、搞好公益事業、服務公共利益、規範村民的權利義務；（4）要健全村民委員會民主監督機制，建立村務財務公開制度，對村内重大事項和村民普遍關心的熱點、難點問題，定期向村民公佈，自覺接受村民監督；（5）依法建制，以制治村。建立和完善綜合治理與矛盾糾紛排查制度，加强人民調解工作制度，規範村調委會工作程序。只有搞好了上述五項工作，村内各項工作才能健康有序發展，爲社會主義新農村建設打下堅實的組織基礎和群衆基礎。

　　（六）搞好行政執法監督工作

　　針對農村的實際, 加大打擊農村黄、賭、毒的工作力度, 懲治村痞村霸, 鏟除農村的黑惡勢力, 爲農村法制建設，建設文明的鄉風創建良好的社會環境。爲此，要搞好行政執法監督工作。首先，是搞好行政復議内部層級監督。行政許可、行政征收、行政處罰、行政確認、行政强制等具體行政行爲引起的涉農糾紛, 要因勢利導, 引導農民充分利用行政復議這一法律武器, 維護自己的合法權益。各級行政復議機關, 應充分發揮層級監督職能, 依法受理行政復議案件, 及時糾正不當的行政違法案件, 維護農民的合法權益, 使農民得到法律救濟, 化解社會矛盾, 維護社會穩定。其次，是組織好行政訴訟工作。對涉及“三農”的行政争議糾紛, 行政復議不能解决的,要引導農民提起行政訴訟。各級行政機關要自覺接受司法監督, 積極組織行政應訴, 有錯必改,維護公平和正義, 維護農村和諧與穩定。

　　總之，建設社會主義新農村，我們要面對許多復雜的問題，解决這些問題的基本保障只能是加强農村法制建設。因爲，建設社會主義新農村，歸根到底是要實現農村政治上的民主化、經濟上的市場化、文化上的文明化。只要我們堅持依法治國方略，讓法律惠及千家萬户，普及農村的每一個角落，在全國人民的共同努力下，“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”這一新農村景象就一定能够實現。

　　

　　                             （作者係廣東省社科院法學研究所助理研究員）