［感謝中山大學課題組成員黄艷梅、張韵等同學在收集資料過程中的協助。]

　　何艷玲 

　　近來，受有關部門委托，我們開展了N市（縣級市）農民社會滿意度調查。本次調查的目的主要在於瞭解：農民對其收入水平、社會保障、勞動就業等方面的滿意度；農民對自身生活狀况的主觀評價；農民對N市社會狀况的評價；農民對政府工作的滿意度；農民最需要得到的公共服務。在此基礎上，就N市政府管理、公共服務等工作提出建議。

　　一、調查的實施過程

　　整個調查分三個階段：

　　（一）前期調查階段

　　主要包括收集各種文獻資料；與N市有關部門召開座談會，瞭解N市基本情况以及前期調查成果。

　　（二）問卷調查階段

　　由委托部門與中山大學聯合組成的調查組到九個樣本村實地發放調查問卷和進行個人訪談。此階段一共發放問卷700份，回收512份，有效問卷爲388份，回收率爲73%，有效率爲76%。樣本的基本情况是： 男性占65.4%，女性占34.6%，男性稍多。年齡分佈爲16－25歲占21.8%，26-35歲占22.6%，36-45歲占19.4%，46-55歲占14.6%，56歲以上占21.6%，年齡分佈均衡（見表1）。其中，“還有一部分土地”的居民占54.1%；“土地被完全征收”的居民占45.5%。

　　文化程度分佈爲：小學及小學以下占17.7%；初中占29.7%；中專、職高占7.7%；高中占15.9%；大專占14.9%；大學本科占14.1%；研究生及以上無（見表2）。

　　在職業分布上，調查樣本中普通工人最多，比例爲24.6%，其他依次是：農業生産者（包括種田、養魚、種菜等）占15.3%；村幹部或者集體經濟企業管理者占13.7%；學生占7.9%；無業或者失業，占7.7%；個體老闆占7.1%；專業技術人員（如教師）占5.2%；已退休占4.9%；企業管理者占0.8%，其他職業爲12.8%。

　　由此可見，本次調查樣本無論在年齡、教育程度、職業分佈、居住地區等方面分佈都較均衡，因此所反映出來的情况也有一定的代表性。

　　需要指出的是，農民在很多時候都不是整齊劃一的群體，而是每一個需求、想法不一樣的個體。因此，在對問卷結果所進行的數據分析中，我們還需要瞭解一個問題：在N市，具有不同特徵的居民在滿意度方面到底有什麽不同？因此，在本報告中我們還將分析不同年齡、不同文化程度、不同職業的居民在滿意度方面的不同，以幫助决策者更細緻、更準確地瞭解居民基本情况。

　　（三）深入訪談階段

　　問卷調查有利於收集大量數據，但是不利於深入瞭解居民與政府互動的過程，面對面的深入訪談，在這方面是一個補充。因此，在此階段，我們組織了有15位成員的訪談小組，訪談小組按照N市鎮（街道）建制選擇了訪談對象180人，並以“1對1”的方式完成了結構性深入訪談140個。從整個調查情况來，這一階段反映出來的情况雖然没有問卷調查那樣具有普遍性，但是有助於發現更深層次問題。

　　二、滿意度調查的基本情况

　　作爲一個社會心理學概念，滿意度主要測量人們在社會心理上的一種感受。就政府與居民的關係而言，滿意度可以表現爲政府的執政承諾、居民的心理預期與實際表現出來的結果之間的差值。差值越小滿意度越高、差值越大滿意度越小。爲了測量農民的滿意度，我們在問卷中設計了經濟發展、公共服務、政府管理等三個總指標。基於本次調查重點，又將“政府管理”與“公共服務”列爲關鍵指標，並將這兩個指標進行了細分，見表5：

　　爲了簡化數據，以上每一個指標，我們都只是根據“滿意、一般、不太滿意”三個層次來進行分析。此外，我們還設置了一個信任指標與一個信心指標，以此來補充滿意度指標。信任指標涉及到對區黨政幹部、鎮或街道幹部、村幹部法官、公安人員、紀檢人員等政府公務人員或者村幹部的信任度，選項分别是“信任、一般、不太信任”。信心指標則是指對N市未來發展的信心，選項分别是“有信心、信心一般、信心不大”。

　　（一）對經濟發展、政府管理、公共服務三方面的滿意度

　　以上總指標滿意度數據還有一個共同的特徵，即有較多居民選擇了“一般”（在後面的一些選項中也經常出現類似情况）。“一般”到底偏向於滿意還是不滿意呢？針對這一問題我們與許多被調查對象進行過交流，得到的答案通常是“反正我説不滿意也没有什麽作用，就這樣吧”。應該説，對現狀感到無可奈何，是經常籠罩在村民中的情緒。

　　以上反映的是全體農民對經濟發展、政府管理、公共服務的整體滿意度。那麽，不同年齡、不同職業的居民對這三個指標的滿意度又如何呢？對此，我們利用SPSS對年齡、不同職業與經濟發展、政府管理、公共服務作了一系列交叉分析。

　　1．農民對經濟發展滿意度的差异性。從表8－1、8－2可以看出，從年齡來説，46－55歲的人對於經濟發展水平相對來説滿意率最高，56歲以上的人不滿意率最高，不過不滿意率也僅爲9.5％。從職業來看，對經濟發展水平滿意率最高的是企業管理者，滿意率最低的是“失業或者無業者”以及從事其他職業的人。值得注意的是，有三類人（包括企業管理者、專業技術人員與已退休者）對經濟發展水平不滿意率爲0，這表明他們對經濟發展水平的總體評價都不錯。

　　2．農民對政府管理水平滿意度的差异性。從表9－1、9－2可以看出，從年齡來看，處於46－55歲的人對政府管理滿意率最高，而56歲以上的人不滿意率則最高。從職業來看，從事農業生産的人對政府管理滿意率最高，不滿意率最高的則是“學生”與“普通工人”。

　　3．農民對公共服務滿意度的差异性。表10－1、10－2顯示，從年齡上來看，56歲以上的人對公共服務水平滿意率最高，但有意思的是，56歲以上的人對公共服務的不滿意率也最高。我們在訪談的時候着重詢問了這一看起來互相矛盾的情况，得到的結論是：相比其他群體，公共服務是農民中年長者非常關心的問題，他們對公共服務的評價與其獲得的公共服務數量直接相關。一般來説，在村集體經濟較好或者有關保障制度實施較好的地區，居民對公共服務的評價較高，反之較低。從從事的工作來看，從事農業生産的人對公共服務滿意率最高，而學生和退休人員則對公共服務不滿意率最高。

　　雖然以上數據並不能表明年齡、職業與農民對經濟發展、政府管理、公共服務的滿意度有明顯的相關關係。但是這些數據表明：首先，農民對三個總指標的評價與其目前的利益獲得狀况有關。比如無業或者失業者，由於他們在利益獲得中出於弱勢地位，因此這部分人對三個總指標的滿意度普遍偏低。其次，中年人群（即36歲以上者）在農民中屬於公共政策敏感人群，他們對經濟發展、政府管理以及公共服務都非常關心，是政府在制訂政策時應放到重要位置的人群。

　　（二）政府管理分指標滿意度比較

　　政府管理的分指標有辦事態度、辦事效率、爲農民辦實事、科學民主决策、依法行政、廉政建設、工作透明度、處理事情公平、有戰略眼光等9項。表11的數據顯示，針對政府管理各分指標居民選擇了“表現好”的比例從高到低依次爲：辦事態度，49.2%；依法行政，46.0%；有戰略眼光，44.6%；處理事情公平，41.2%；科學民主决策、工作透明度，41.0%；爲農民辦實事，40.5%；廉政建設，37.0%；辦事效率36.6%。可以看出，居民對政府辦事態度的評價最高，而對廉政建設與辦事效率則評價相對較低。不過雖然有差异，但每項得分都没有超過50％，差异不大。

　　（三）公共服務分指標滿意度比較

　　從表12可以看出，對公共服務各分指標居民選擇了“表現好”的比例從高到低依次爲：用水用電；51.3%；教育，51.0%；醫療保險、道路交通，43.3%；道路交通，43.3%；養老保障，39.7%；就業培訓，31.7%；環境保護，28.2%。在以上指標得分中，首次有指標的滿意度超過了50.0%，即“用水用電”與“教育”。這表明在某些基礎性公共設施或者傳統被重視的公共服務領域，N市政府已經做了大量工作，並得到居民認同。但是，類似環境保護、就業培訓、養老保障等與居民生存、生活密切相關的公共服務領域，政府作爲的空間還很大，後面我們將對這些問題進行詳細分析。

　　（四）對政府工作人員（包括村幹部）的信任度

　　信任指標涉及到對區黨政幹部、鎮或街道幹部、村幹部、法官、公安人員、紀檢人員與村幹部的信任度比較。調查顯示，居民對以上成員的信任度分别爲：法官，53.8%；村幹部，52％；區黨政幹部，49.2%；鎮或街道幹部，47.7%；紀檢人員，46.8%；公安人員，43.9%。從分值上來看，法官得分最高，而公安人員則得分最低（見表13）。表中，公安人員之所以得分最低，一個重要的原因是公安人員作爲“街頭官僚”，與居民直接接觸機會較多，衝突較多，因此在居民眼裏形象也較差。

　　（五）對N市未來發展的信心度

　　關於信心度，在問卷中我們設計了一個問題：N市“十一五發展規劃”提出發展目標，您作爲N市的一個成員對這個目標有信心嗎？數據顯示：對N市發展選擇有信心的有52％，超過半數；而“選擇一般”的有31.3％，選擇“信心不大”的爲17.7（見表14）。這些數據表明，農民對於N市未來發展基本上持肯定態度，認爲“政府應該會想辦法解决現在的很多問題”。

　　三、存在的主要問題

　　深入瞭解N市農村與農民所面臨的問題，是我們此次調查（尤其是第三階段）的重要目的。從調查結果來看，有的問題具有普遍性，有的問題却在意料之外。

　　（一）部分農民收入增長緩慢，生活很艱苦                                             

　　一般而言，經濟發展與居民收入具有正相關關係。有質量的經濟增長，必定伴隨居民收入的增長。這兩年N市的經濟發展勢頭喜人，但對部分農民來説，經濟發展並没有給他們帶來更多可支配的收入。X村（下文所涉及到的村，均以X村指代）的村民説：“N市經濟總量上在全國排前列，但我們的生活越來越艱難，打不了工，耕不了田，收入只够喫飯，孩子怎麽上學讀書啊！有的該給我們的錢也没給，比如幾年前徵用田地建白天鵝商品房小區，補償金拖到現在還没給，我們也没辦法。”

　　總體來看，N市（尤其是西部板塊）農村集體經濟組織股份分配整體水平還比較低，有的集體經濟組織甚至無股份分配。例如X村，由於村集體魚塘的承包户拒絶交魚塘租金，原本可以享受股份分紅的1100多人，全部没有分紅，大部分已經没有耕地魚塘，幾乎失去收入來源，生活難以維持。村民告訴我們：“到9月份開學時候，因爲孩子讀書要交學費，負擔非常重，今後生活更加清貧。”從集體經濟結構上來看，多數村集體經濟是以農用土地發包租金，廠房、店鋪等物業出租爲主，經濟增長和增收空間非常有限。調查顯示，有15.3％的居民月收入都在300元以下，甚至還有9.3％的人月收入爲0，幾乎出於赤貧狀態。

　　比較貧困的農民主要有幾類：一類是傳統民政救濟對象，即單、寡、孤獨和定保對象；一類是家庭結構性貧困，即家庭人口多而勞動力少，如果家裏有孩子讀書，則這種家庭更加貧困；一類是意外性貧困，即由於疾病、傷殘或意外人員傷亡而造成家庭經濟困難，這一類人在農村中境况相對更差。比如X村，村裏有五六十個精神病人，這些家庭有的可以獲得救助，有的却因爲家裏有人在工作，不符合低保標準而不能享受政府救濟。有的因爲家人要外出工作，病人只好每天關在家裏，生活非常糟糕。

　　與貧困相伴隨的是就業問題。農村勞動力的就業一般有三個渠道，一是農業本身，二是非農就業，三是勞動力向外轉移。從N市的情况來看，農業本身所吸納的勞動力非常少，加上失地農民日益增多，因此更有效的方法是在第二、第三條路徑上多下功夫。但實際情形是，在經濟較不發達的地區，村民反映他們能够獲得的工作崗位非常少，即便找一份清潔工的工作都要找後門。X村的村民説：“現在村裏30多歲的都找不到工作，村民又没什麽一技之長。”而在經濟發展相對較好的地區，村民一方面希望政府多提供一些工作崗位，另一方面他們的就業期望值又非常高。當問到“清潔工你願不願意干”的時候，這些地區的人多數回答不願意。其結果就是：由於農民綜合素質比較低，謀生技能單一，加上就業觀念陳舊，農村勞動力就業的工資收入與周邊地區差别不大，農村勞動力向外轉移數量少，企業又更願意招收外地人，造成失業與崗位空缺并存的結構性失業現象。

　　從農民的收入來源來看，農民就業已經成爲政府必須要面對的一個迫切問題。調查顯示，當問到“你的主要收入來源是什麽”的時候，有45.9％的人選擇了“幫别人打工”，只有8.9％的人選擇了“集體經濟分紅”（見表15）。也就是説，參與到其他産業的就業已經成爲農民的首要經濟來源，這種參與的廣度與深度，將在很大程度上决定農民總體收入水平。

　　（二）農村公共服務供給不足，農民負擔較重

　　在某種意義上，公共服務供給是政府對於公民（包括農民）的基本承諾。從N市的情况來看，以土地爲基礎的傳統保障體系逐漸削弱，日趨小型化的家庭在市場風險、自然風險和社會風險前面，其扺抗力其實非常脆弱，也難以真正承擔保障的責任。

　　1．實際醫療支出過高，基本醫療保險制度實質性意義不大。對農民而言，醫療服務是最重要的公共服務之一。對於在N市已經實行的基本醫療保險制度，多數人認爲“有總比無好”，但是具體又有不同。以前村集體經濟較好且有合作醫療的村民，認爲新的醫療保險制度無論在補償金額還是報銷程序方面都没有以前好，因此對新的制度並不滿意。如X村原各村小組搞合作醫療，一般可以報銷五成，手續也比較簡單。但是統一實行基本醫療保險制度後，報銷額度與原來比較少了很多，群衆意見很大。以前没有合作醫療現在尚未與基本醫療保險制度打過交道的村民普遍認爲新的制度不錯，認爲“政府更人性化了，很值得”。以前雖然没有享受合作醫療而現在與此制度打過交道的村民又有很多意見。這些意見集中在：第一，合作醫療保險制度經過三次調整，報銷額度越來越低。農民認爲，政府考慮問題的角度只是减少行政成本，但並没有認真考慮農民的真實需求。第二，報銷程序不合理。住院報銷必須提前申請，不提前申請不能報銷，但並非所有人都能提前知道自己什麽時候要住院。第三，定點醫院太少。現有定點醫院的醫療服務水平相對比較低，價格又比較昂貴。而且，區劃調整後N市的居民到所在地級市的定點醫院看病要申報才能報銷，區域資源整合得不够好，也帶來了很多不便。第四，對部分比較貧困的農民而言，制度的實質性保障意義還有待提高。現制度規定，門診不能報銷，只有住院才能報銷。而且，住院往往需要居民先行墊付部分費用，對一些收入不高的農民來説，他們即便是支付日常的非住院費用都非常困難，更不用説墊付較高的住院費用。住院後的農民，輕則債臺高築，重則傾家盪産，扺禦疾病風險的能力很差。更重要的是，村民一般很少住院，很多都是小病小痛，可是一次小病小痛往往也要花一兩百元，這對於收入來源不多，收入不高的農民來説確實是一筆很大的負擔。因此，雖然對多數村民來説農村基本醫療制度起到了實質性的保障作用，但是對於部分比較貧困的農民來説其實質性保障意義還有待提高。

　　按照《N市城鄉居民基本醫療保險試行辦法》第21條規定，“參保人在一個保險年度内發生超過最高支付限額以上的醫療費用，依靠自己、家庭及社會關係的力量仍無法解决的，可由本人或其家屬向鎮（街道）救助基金申請補助。對救助支付確有困難的鎮（街道），區政府給予適當的扶助。”實際上，當我們問到村民的時候，大多數人並不知道有這一條款，或者即使知道，由於申請程序的繁雜，他們也不知道從何下手，普遍存在畏難情緒而選擇了放棄申請。在醫藥費高居不下的情况下，無錢看病已經成爲困擾農民生存的大問題。調查表明，當問到對“看病問題你有什麽看法的時候”（多選題，總比例大於100％，以下同），有將近84.02％的人選擇了“醫療費太貴了”，另外有44.33％的認爲“政府給的補貼太少了”，還有33.25％的人認爲自己“看病的費用都是自費”，只有12.37％的人認爲政府的醫療補助還不錯（見表16）。在我們的開放式問題“您最擔心的事項”一欄中填寫“病了没錢醫”的也有相當大的比例，這顯示出農民對醫療保障的信心不足，也是醫療服務需求没有得到滿足的直接反映。

　　2．公共安全隱患增多，生存質量下降。對大多數轉型時期的中國農村來説，傳統的、制度外的保障措施如鄉規民約已經失去約束力，而制度内的保障措施却没有跟上，在這種真空時期，公共安全問題顯得更爲突出，村民安全感普遍下降。調查顯示，只有不到20.4%的人認爲社會治安“很好”或者“比較好”，高達43.4%的人認爲社會治安比較差或者很差。

　　影響社會治安的一個重要影響因素是出租屋管理存在的漏洞。部分農村出租屋由於没有進行科學規劃，亂搭亂建現象嚴重，加上管理不完善，使出租屋成爲黄、賭、毒等頑疾的多發地。雖然各鎮村都投入了大量經費建設治安聯防隊伍，但治安隱患仍未能徹底解决，相反還有惡化趨勢：暗偷發展到明搶，尤其是飛車搶奪、搶劫犯罪活動屢屢發生，農産品、工廠企業、店鋪、住宅屢遭盗竊。村民反映，有的黑勢力表面上看是外地人拉幫結派，其實背後是本地人在操縱。因爲有黑勢力，有的集貿市場經常出現殺人等惡性事件，即便是警察如果不開執勤車也不敢去巡邏。村民在遇到偷盗搶的時候很多都會選擇不報案，因爲“報了也没用，還被公安問長問短，浪費時間，還不如不報，有時候被舉報的人比報案的出來更快。”另外，村民反映110有時打不通，打通了警察要半個小時才趕到出事地點，覺得“警察也信不過了”。

　　目前來看，村級治安在很大程度上都只依靠建立在集體經濟基礎上的聯防隊伍。作爲支出昂貴的公共産品，僅僅依靠有限的村集體經濟很難保证公共安全的質量與數量。加上其他制度（比如出租屋管理、外來流動人員管理）没有很好配套，導致有的地方治安狀况比較惡劣。我們認爲，作爲居民普遍受益而且相對昂貴的公共服務，公共安全應該納入到整個區甚至整個市的財政支出體系。

　　3．環境污染比較嚴重，經濟發展成本過高。從調查的情况來看，很多農民反映N市在經濟大發展的同時，由於政府監管不到位，造成環境污染嚴重。前面提到，在公共服務各個分指標中，得分最低的就是環境保護，滿意率僅爲28.2%。例如解放涌，10多年來一直受上游漂染、陶瓷及鎮内企業廢水亂排的影響，污染嚴重。同時附近村民因爲食用污水澆灌的菜，已經有多人死於癌症。水污染嚴重也給村民種養帶來很大風險。有的地方由於污染問題長期得不到解决，已經多次出現“暴力抗污染”事件，成爲影響農村穩定的重要因素。比如X村有一個工廠天天排放刺鼻的油漆味，時間一長讓人頭暈腦脹。有村民到該廠投訴，得到的答復是：“合同裏没規定他們不能排放污染物，所以我們不算違規。”由於忍受不了長時間烏烟瘴氣，在今年7月21日晚上，幾位村民集結在一起向該廠抗議，並在廠方不予理睬的情况下開始扔石頭，在仍然得不到廠方回應的情况下，村民開始用木柱撞擊該廠大門，接連幾天。但是，該廠仍然没有停工，照樣排放廢氣。由於環境污染比較普遍，農民普遍希望政府能下大力度整治。他們希望在引進企業時，政府跟企業簽訂的合同裏要有關於污染治理的條款，污染型企業一定要達到排污標準後才能排放污染。政府在這方面要有所作爲，不能“先發展後治理”、“先死人再醫病”。

　　 4．教育支出太高，養老没有保障。調查顯示，有65%的農民認爲子女教育支出是家庭主要支出。在義務教育階段，學費免了但雜費支出很高，一些學校存在亂收費情况。X村的村民反映，有學校每天中午要收取學生的“搭伙費”，每餐2.5元，如果不搭伙，學生不能在學校午休，校門關閉要到快上課時才對不搭伙的學生開放，所以學生迫於無奈一般會交“搭伙費”，此外每個學生每天還要多交一塊錢的補課費。一年下來，每個學生在這兩方面的支出就要多交上千塊。對於一般的農村家庭來説，教育支出負擔非常重。有的家庭爲供孩子上學，不得不向親戚朋友舉債。所以村民説 “不上學等着窮，上了學即刻窮”。

　　除了教育的“近慮”，農民還有“遠憂”，即養老問題。按照《N市全征土地農民基本養老保險補貼制度試行辦法》，目前N市的全征地農民是有養老保障的，但每個月才150元，甚至有的地方每個月每個人要上交75元才能領到150元的養老保險。顯然，無論150元還是75元，以目前的生活支出來看，這個保障額都太低了。居民認爲，政府應該盡快切實解决養老保障問題，讓農民老有所養。如果考慮到區域發展不平衡，可以讓經濟較發達地區自己承擔養老保障責任，經濟較不發達的地區由政府扶持。

　　5．公共設施太少，文化生活貧乏。隨着農民文化需求的增長，居民對公共設施的需求也日益旺盛 。

　　在“你最希望增加的公共設施是什麽”（多選題）這一問項中，有40.72%的人選擇了公園，排名第一。其次是體育設施，占39.18%，再次是文化廣場與圖書館，分别占35.31%、34.28%。接下來是公路（26.80%）、養老院（17.27%）、電影院（16.24%）、學校（9.54%）、其他（4.38%）。從横向比較來看，N市農村公共設施供給情况總體上還不錯，但是爲什麽居民對公共設施還是不太滿意呢？其原因有兩個：一是雖然配備了公共設施，比如圖書館，但是由於無法提供適合農民的服務或者活動，因此居民不太喜歡去，最後這些設施成爲擺設。二是有的公共設施政府花了大力氣修建，但是因爲配套措施没有跟上，在公共設施的使用過程中也出現了一些問題。比如公共交通，路建了，公交車也有了，但是站點太少，公交車不準時，有時誤點一個多小時，出行不方便。有的公交車缺乏監管，有亂收費的迹象。由於老人能享受免費乘車優惠，所以有的司機見到停靠點没有年輕人只有老人就經常不停車，直接開走。

　　實際上，對於公共設施，政府不一定要追求大、全，而是要充分利用現有的設施，在服務方式與服務内容上進行深度與廣度的拓展。對一些可能帶來社會問題但是農民喜愛的活動，也可以改變觀念，賦予其新内容。比如打牌、打麻將，如果能定期開展以村爲單位或者跨村的牌藝大賽，其實也是促進居民融合，加强社區凝聚力的好方式。在這方面，文化部門可以大做文章。

　　 （三）政策制定環節存在漏洞，損害了政府形象

　　政策是政府執政的直接表現。村民反映，區鎮領導幹部深入基層少了，體察民情少了，制定政策文件没有廣泛聽取意見或者没有經過實地調查就抛出來，致使面向農村的公共政策出現了一些不應該有的問題：有的政策本身有缺陷，與實際情况不符合；有的政策本身不錯，但是政策執行受阻或者中斷；有的政策雖然得到執行，但是因爲配套措施不够，所起到的效果與預期有很大差距；有的政策調整頻繁，隨意性較大。比如就民政救助政策來説，要拿到3萬元危房補助，必須要自己先拿出1萬元蓋將房子蓋起來，這對於原本非常貧困的家庭幾乎不太可能，所以乾脆放棄申報；精神病人可以安排免費救助，但必須有一人陪同，這對於只有一個成年勞動力的家庭來説也是非常艱難的事情；老人可以免費乘車，但是没有人去監管拒載情况，等等。

　　需要特别指出的是，有的經過充分論证的重大决策，因爲没有生動的、方便農民接受的宣傳途徑，以致有的居民對這些决策並不理解。比如2005年的區劃大調整，雖然有超過一半的人（50.2%）認爲“這是一件對N市發展很有好處的事情”，但是也有13.6%的人認爲“這是政府的政績工程，走走過場”。X村的人就説，“區域合併以後，並不是4合1，而是4變5，就是多了一個中間層級，辦事更麻煩了。”還有15.7%的人認爲“這是領導頭腦發熱，想怎麽做就怎麽做”，另有20.7%的人則對此事不太關心，認爲“這件事情與和我没有關係”或者“我不清楚這件事情”。

　　還有與農民切身利益相關的《農村工作五十條及9個配套性文件》，這本來是保证農民切身利益的政策文件，但是“非常瞭解”這一條例人僅僅只有5.6%，“聽説過有所瞭解”的人占41.5%，“從來没有聽説過”的高達52.9%。對《十項民心工程》的瞭解也存在類似的情况。

　　與此同時，在有些事關農民切身利益的領域，政策干預力度太小，很多部門還缺少“不與民争利”的勇氣與决心，對於争利行爲也缺乏有力的制度約束。如X村，高壓電網交錯縱横貫穿該村，村民在高壓綫下工作、生活，人身安全嚴重受到威脅，有多人已經被雷擊致死，村民多次向有關部門投訴，至今仍未解决。我們認爲，像這樣事關人命的問題，還有土地返還、土地征收利益分成、環境污染等重大問題，從根本上來説不是“政府能不能解决”的問題，而是政府“有没有勇氣去解决”的問題。或許，這些問題已經不是一個層級政府能够解决的，但是這些政策困境給我們的警示是：政府在制定政策的過程還稍顯草率，政策制定的技術還顯得粗糙。從整體來看，嚴重侵害農民利益的事情還不多，但是根據“木桶效應”，對於一個沿口不齊的木桶來説，它盛水的多少，不在於木桶上那塊最長的木板，而在於最短那一塊。因此，這樣的事情，即使只有一件都足以影響居民對政府的整體判斷。

　　從調查來看，正是因爲有這樣或者那樣的事件，政府在農民的心目中形象並不太好。我們在調查中經常聽到的一句話就是“大共産黨（指中央政府）的方針政策是好的，但是小共産黨（指農民經常接觸的基層政府）有時變了樣，落實不到位”。

　　（四）有些村陷於治理失靈，民怨較多

　　十六大報告提出了“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設目標。顯而易見，這是一個治理非常有效的農村圖景。而治理失靈是指政府（包括村一級組織）的管理與有關的規章制度幾乎失效，並在經濟發展、政府管理、公共服務等各方面都出現問題的現象。在調查中，我們發現有極個别村就存在這種治理失靈的情况，主要如下：

　　1．征地補償糾紛不斷。1992年，不少廠商來X村征地，很多田地被征，不過賣地的錢一直都没有明確交代，村民每年只能分到幾百到1000元左右。没有了土地，分的錢又很少，村民生活很困難。被征的土地發展了一部分之後，很多商家就暫停建了，一些田地就這樣荒廢了，没建廠房，也不能種田。後來，因爲廣州新火車站選址番禺，而X村與番禺石壁村只有一河之隔，X村的土地昇值了，原先交了土地訂金的商家，紛紛想把土地要回去，村民當然强烈反對。有一段時間，村民們集體上訪，示威静坐抗議，並在村委會門口竪起了抗議横幅，如“村民喫飯撈豉油，交起學費眼泪流”之類。從2003年開始，静坐一直持續了兩年多。後來重新選舉，當時“鬧事”的領導人被推上去當了主任，静坐也就結束了，但征地問題還是絲毫没有進展，村民民怨未平。

　　2．環境污染無人管。X村下轄一個村民小組有一垃圾處理場，以前各村民小組的垃圾都運到此處處理，但由於采取的是焚燒方法，烟囱常冒黑煙，而且很多垃圾微塵四處飄落。後來遭到多方投訴，垃圾處理場作廢。雖然如此，垃圾處理場留下的大面積凹地仍然成爲垃圾堆積的場所。此外，村民反映，一個原村幹部在街頭開了一家紙箱廠。每天晚上紙箱廠的機器噪音都非常大，而且經常排放大量黑煙。諸如此類的問題，很少有人過問。

　　3．欺上瞞下。村民反映，前段時間，有關部門爲了瞭解經濟發展狀况，要求工商局對全村的店鋪進行檢查，瞭解經營狀况。但是當地工商人員隨手翻出以前的登記記録，在那些登記了的店鋪旁邊亂寫些評語。如，有一家髮廊已經關閉了幾年，一家五金廠也早已經搬走，但是在工商人員的登記記録上仍然寫着“不錯”“經營狀况一般”這樣的字眼。此外，X村還有相當數量的地下網吧。這些網吧有的就是幹部開的。他們一般回找個外地人管理，自己在後面操縱，要是上面有人來檢查，就馬上通知手下拉閘關門，因此幾乎每次檢查都是徒勞，居民意見很大。類似這樣欺上瞞下的事情還很多，造成上面的政策總是無法在下面得到執行。

　　以上是農村個别村現存在的一些主要問題。他們存在不同程度的“治理失靈”情况。我們認爲，作爲與農民生計最直接相關的村級治理，在N市到底是怎樣的情形，需要深入蹲點，做更全面的摸底。

　　四、幾點建議

　　關於建議，我們在問卷中也設置了一個問項，以瞭解農民站在他們自己立場上的看法，調查數據如下表（多選題）：

　　從表21可以看出，當問到“N市要建成經濟發展團結和諧的社會，最重要的因素有哪些”的時候，有高達57.47%的人選擇了“廉潔有爲的政府領導班子”，遠遠超過其他選項。其他依次是“要抓法制，按照法律辦事”（24.48%）、“良好的治安環境”（23.2%）、“村裏的帶頭人很重要”（20.88%）、“老百姓要提高素質”（18.04%）、“要注意科學民主决策”（15.21%）、“保持政策穩定”（14.69%）。這表明，在農民看來，影響N市農村發展最重要的因素取决於是否有一個負責任的領導班子。

　　以上數據從農民的角度反映了目前可以進行探索的工作方向。除此之外，我們還將提出幾點具體建議。考慮到本報告的目的，建議方面將着重討論以前被忽略或者還不太被重視的問題。我們的總體看法是：從N市的情况來看，政府已經面向農民做了許多努力，並已經取得很大成效，但是同樣勿庸置疑的是，面對農民，政府有所作爲的空間還非常大。這裏的關鍵是政府是否有足够的勇氣與决心，站在不與民争利的角度去完成幾件贏得民心的大事；同時，逐漸完善現有制度安排，真正還原農民從“居民”、“市民”、到“公民”的身份及其權利。

　　（一）優化産權制度安排，保障農民合法權益 

　　在我國構建和諧社會進程中, 農民不僅需要政府提供各種政策支持，擺脱經濟上的貧困；而且更需要政府進行制度安排, 給他們以真正的公民權, 只有這樣, 農民才能以平等的身份參與新農村建設。所謂公民權，是指國家憲法和法律對公民在社會生活中可以行使某種權利和行爲自由的確認。賦予農民公民權，並采取制度安排實現這種公民權，這是我們解决農民問題的起點。而對於農民來説，最重要的公民權是其立足於土地所享有的合理收益權。

　　就N市來説，許多農民對未來缺乏信心的根本原因是：土地是他們可以抗衡未來風險的最重要因素，但現在要麽土地本身的增值空間很小，要麽土地已經以低廉的價格被徵用，而徵用收益很多人尚未拿到手。“種地無田、上班無崗、社保無份、創業無錢”，失地農民成爲社會主義現代化建設過程中的“新貧農”。作爲“新貧民”的農民具有如下特點：在新的制度安排下，被割裂了與土地的天然聯繫，失去了長期擁有的土地使用權，從而喪失了依據土地使用權而獲益的資格;又因爲農民缺少農作以外的生存技能，獲得其它收益的彈性小，從而導致生活困頓、精神孤立。我們的調查也顯示，“有部分土地”的農民比失地農民對個人生活狀况的滿意率相差不大，前者31.9％，後者爲35.3％。

　　由此可見，城市發展如何補償農民失地的損失，如何構建一個公平的制度平臺讓農民與有關部門可以通過談判獲得相對公平的收益，這是在疾風驟雨式的中國城市化進程中迫切需要解决的問題。具體而言，解决這一問題的途徑包括：

　　1．確立農村集體經濟組織的資産監管主體地位。按照國土資發【2001】359號文的規定，農村集體資産産權登記登記發证的對象“爲鄉（鎮）農民集體、村農民集體和村民小組農民集體”。實際上，“農民集體”是一個非常模糊的概念。因爲N市在村級設有村委會、經濟聯合社、股份集團（有限）公司等，在村下面還設有村民小組、股份經濟合作社、生産小組等。這些組織有的是自治組織、有的是經濟組織，但可以説都屬農民集體。因此不少人認爲村民自治組織和社區經濟組織是一回事，農村集體資産的監管主體是村委會、村民小組，從而造成管理職能混淆，主體不明。因此，當前的首要任務是通過組織産權登記，將所有集體資産歸屬農村集體經濟組織（經濟聯合社、股份經濟聯合社、股份經濟合作社），明確區分村自治組織與村經濟組織。作爲村集體資産的監管者，村集體經濟組織要做到兩個分離：一是將現有附屬於村集體經濟組織的政務與公共事務功能剥離出來，前者交給村民自治組織村委會，後者可采取財政和居民共同承擔的投入管理機制。二是可以將資産所有、資産監管與資産的經營職能適當分離，村集體經濟組織的主要職能是監管資産的經營，而具體的經營可以委托給更專業的組織去做。

　　2．將農民依法享有的土地使用權轉化爲具有實質意義的土地産權。在土地“農民集體所有”的制度安排下，從根本上保证農民土地收益權就是將農民依法享有的土地使用權轉化爲具有實質意義的土地産權，從而爲農民參與土地收益談判奠定産權基礎。N市正在推行固化股權的做法，這是一個很有意義的嘗試。在土地産權收益實質上歸屬農民的情况下，除了公益性征地，農用地轉化爲非農用地的最終價格是農民與開發商之間協商的結果，是一個市場調控的正常價格，而不是行政扭曲的結果。在這方面，政府要有退出的勇氣與决心。

　　3．土地開發以農民獲得長期穩定土地級差收益爲原則。除了公益性征地，政府要引導村民與村集體做到：不賣地，不做房地産開發等一次性收益的項目；不做風險較大的工貿企業經營；不搞占地多的農民别墅居住用地；有序推進土地流轉，集約開發土地，推動土地規模化經營。由此，纔可以最大限度地讓農民以及村集體獲取初始投資帶來的級差地租，促進土地收益率。這樣的引導，也會使村民變得更理性，考慮更長遠。即便是公益性征地，政府也必須樹立“征地依法賠償”的理念。有的地方政府認爲土地是國家的，所以低償或者無償從農民手裏拿過來也是應該的。我們認爲，這種態度不是一個負責任的政府應該有的態度。按照法律規定，政府徵用土地的目的是爲了實現公共利益，根據“公共負擔面前人人平等”原則，由於被徵用者爲公共利益做出了特别的犧牲，政府必須代表社會全體受益者對這種犧牲給予必要的補償。賠償的標準一般是較爲公平的市場價格。爲此，必須引入土地價格的評估機制，通過市場的競争科學確定被征地的市場價格。

　　4．加强征地配套措施建設。一個良好的政策是否能達到預期效果很多時候取决於政策配套的完善。比如，對於征地補償政策，爲了保障農民收益，可以考慮建立由紀檢、財政、審計等部門參加的失地農民征地補償費發放使用大檢查制度，定期開展全區失地農民征地補償費發放和使用情况檢查或重點抽查，及時糾正違規違法行爲。同時，還可由統計、國土資源、勞動保障、民政、財政等部門聯合建立失地農民基礎數據庫，爲推進失地農民養老保障、培訓轉移就業、低收入保障及特困户救助工作順利開展提供可靠的信息支持。

　　（二）明確政府責任，建立農民需求導向的公共服務機制

　　長期以來，我國在城市實行的是“政府主導型”的公共服務體制，在農村實行的則是一種“農民自保型”公共服務體制，造成農村公共服務嚴重短缺。從N市的情况來看，隨着經濟發展和投資環境的不斷變化，村級集體經濟發展不平衡的問題日顯突出，部分村級集體經濟十分薄弱，可支配收入甚微，更遑論支付昂貴的公共服務。如果繼續維持目前的農村公共服務機制，依靠發展村集體經濟或者增加農民收入來幫助農民獲得必要的公共服務，則大多數農民將很難獲得基本的公共服務，甚至其最基本的生存權和發展權都得不到保障。當“三無”（無地、無業、無社會保障）農民日益增多的時候，無疑將成爲影響社會穩定的一大隱患。當前的重要任務是調整公共服務供給的導向，建立農民需求導向的農村公共服務供給制度。我們認爲建立農民需求導向的農村公共服務供給制度，需要在以下幾個層面建立適當的制度性安排:

　　1．明晰政府在公共服務中的“供應者”與“生産者”角色。區分公共服務的供應者與生産者，是公共服務得以有效提供的起點。公共服務的生産者是指直接從事生産或者直接向消費者提供服務的部門。它可能是政府、私營企業和非營利部門等。公共服務的供應者是指安排生産者給消費者，指派消費者給生産者，或選擇服務生産者的人，服務供應者通常是政府。或者簡單説，公共服務的供應者一般代表了政府的責任，而公共服務的生産者則代表了政府所選擇的有效的公共服務的生産方式，這個生産者可能還是政府相關部門，也有可能是市場或者其他組織。一般而言，政府在公共服務職能運作中的基本角色有兩種：一是作爲服務供應者，而不是服務生産者，二是集服務供應者與生産者於一身。對傳統政府公共服務領域加以考察，不難發現，政府在公共服務職能運作中實際擔當的角色是後一種。因爲忽視了“服務供應”和“服務生産”之間的區别，進而錯誤地認爲如果政府放棄了服務生産者的功能，就自然放棄了服務供應者的角色，這種認識導致政府一直采取壟斷性的直接生産模式。我們認爲，區别供應和生産的目的是把過去由政府直接提供生産的社會服務，以各種方式鼓勵非營利機構、企業、居民等共同承擔。

　　2．根據公共服務屬性，建立分層公共服務供給機制。從“全民性”到“區域性”逐步過渡，公共服務可以分成不同層次；相應地，不同層次的公共服務可以由不同層級的資金提供，並建立某種程度的合作機制：對於公共性較强、覆蓋面較廣、而且相對昂貴的公共服務，比如養老、醫療、治安、義務制教育，應該由財力雄厚的市級財政體系與區、鎮（街）財政體系合作提供。對於一些牽涉面甚廣、解决起來很復雜的公共服務，如環境保護，也應該由市級財政體系與區財政體系合作提供。對於覆蓋面較窄，具有一定區域收益性的公共服務，比如社區衛生，文化體育設施、村際公路、可以由區財政、鎮（街）、村集體經濟合作提供。從N市的實際情况來看，爲了加强村集體的公共服務供給能力，可以考慮建立税收返還機制。農村集體經濟對N市經濟發展及税收做出了很大貢獻，但是在税制方面，鎮（街道）享受税收返還政策，村集體經濟不但無税收返還，而且還要繳納税費，同時還要承擔公共服務責任，如學校教育、治安等費用。在考慮區、鎮（街道）財政承受能力的前提下，可以探索建立村級税收返還機制，提昇村集體供應公共服務的能力。   

　　以上不同層次的公共服務，在具體生産方式上可以更加靈活多樣：政府經營：即公共服務完全由政府供應並生産。基本的養老、基本的醫療、基本的公共安全、義務制教育即歸屬此類。政府管制下的私人經營：采用這種方式的公共服務一般也具有自然壟斷特徵，不過單位投資額並不大，如公共交通、電力等。政府資助下的私人經營：采用這種生産方式的公共服務一般具有明顯的外部經營效應且盈利較低或風險較大，如農業技術推廣、技術培訓等。政府發包：私人承包或分營機構與私人機構共同競争性地承包。采用這種方式生産的公共服務主要是那些具有物質性特徵的公共服務，并且合同管理的成本極低。如道路維修、公共排水設施建設、公園的營運等。村垃圾收集也可以歸屬爲此類。

　　3．重視財政改革，爲農民優先提供最重要的公共服務。按照生存、貨幣最大化和理性自利三個原則，農民公共服務需求可以建構一個相對穩定的需求順序結構。關於N市農民的這一需求順序結構，我們在問卷中按照N市“十大民心工程”的内容設置了一個問題，即“你認爲以下哪些問題很重要”（多選題）。我們的假設是，這一問題大概可以反映出N市農民對公共服務的基本需求順序。數據如下：

　　選擇“全面安康（比如衛生保健、食品安全、安全生産、社會治安等）”這一工程的人數達到總人數的57.73%，大大超過其他選項，也就是説這一項需求在需求順序結構中排第一，在財政支出體系中應該佔有相當重要的位置。其次依次是“擴大與促進就業”（48.2%）、“農民减負增收”（45.88%）、“全民安居”（42.27%）、“治污保潔”（40.46%）。

　　一方面，農民需求順序結構决定了農民的公共服務結構（包括優先提供哪些公共服務，優先對哪些人提供服務，提供服務的數量與質量怎麽樣等）。從表23可以看出，目前擺在政府面前最突出的問題是衛生保健、食品安全、安全生産、社會治安等公共服務的提供。另一方面，公共服務供給結構由財政支出結構來實現。政府需要意識到，財政支出結構實際上是决定公共服務供給結構的關鍵。最近，中央政府决定調整國民收入分配結構，擴大公共財政覆蓋農村的範圍，加强政府對農村的公共服務，並做到：新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村；國家基本建設資金增量主要用於農村；政府徵用土地出讓收益主要用於農村。這些思路表明瞭一個趨勢：對於農村公共服務，政府應該學會承擔責任。爲此，N市需要調整財政支出結構，積極推進預算改革。要合理劃分區、鎮（街道）政府支出責任，推行“鎮財區管鎮用”的財政管理方式改革試點，加大財政對農村的傾斜力度。需要指出的是，政府的治理能力首先體現爲財政汲取能力，其次，也是往往被忽視的一點，政府的治理能力還體現爲財政的分配能力，即將有限的財政資源盡量提供給最需要的人群。

　　尤其對於失地農民來説，政府必須樹立的一個觀念是：提供這些服務是一個負責任的政府在强制性獲得本應屬於農民的土地級差收益以後必須給予他們的替代性補償，而絶不是政府出於同情而給予失地農民的施捨。

　　4．促進農民參與，建立有效的農民需求表達機制。調查發現，雖然部分農民在現實中所享用的公共服務數量少、品質低，難以滿足他們在生産和生活中的基本需要，但是這些人却没有什麽有效的渠道表達這種不滿。因此，應該想點辦法進行農民需求表達機制建設。這包括兩個層面的内容：一是關於公共服務、公共資源、公共政策等相關信息應該被農民知曉，形成選擇需求表達的有效基礎；二是建立公共服務供給主體對農民居民需求的敏感反應機制，使農民需求表達成爲服務供給中的關鍵環節。比如加拿大，爲了讓政府能够及時瞭解農村的民意和發展狀况，建立了有效的“農村對話”機制。政府通過定期舉行的全國農村會議、農村青年對話、在綫討論、民意調查和農村工作組匯報等不同形式的活動，吸引來自農村，特别是偏遠北部地區的居民同政府官員進行“開放式雙向交流”，討論農村發展面臨的問題、挑戰和機遇，並確定需要政府優先解决的問題。類似這種形式的“對話機制”在國内城市社區建設中已經被經常采用。從工作實際來看，目前可以做的是由區農村工作領導小組牽頭，建立跨部門農村事務協調小組。這個工作小組定期召開會議，交流信息，組織一起解决重大的農村問題，負責協調和推動農村協作伙伴關係的建立和相互聯繫。

　　（三）尋找合適的組織形式，提高農民自我管理能力

　　與大多數有單位的城市居民相比，農民的一個重要特徵就是聯繫的鬆散性。當一個個無組織的農民面對未來各種可能的風險的時候，實際上是非常脆弱的。這也是我們在調查中經常感受到農民對現實感到無可奈何的重要原因。上文提到，農民一般認爲對於N市的發展最重要的因素是廉潔有爲的領導班子。不過，盡管如此，當問到他們“如果某一項政策或者具體行爲不滿意的時候將如何做”的時候，選擇“到鎮政府或區政府反映情况”的却只有19.0%，到信訪部門上訪的只有14.0%，而有35.0%的人認爲自己寧肯“什麽都不做，因爲做也没有用”。

　　從理想層面上説，當農民不再頻繁找政府解决問題的時候，那應該不是他們感到“絶望了”，而是因爲他們已經有了强有力的自治組織形式，農民可以藉助這些自治組織形式自己解决問題。我們認爲，作爲真正爲農民謀利益，爲農村謀發展的政府，作爲一個真正想减少治理成本的政府，應該要將提高農民的自我管理能力提到日程。

　　提高農民的自我管理能力，首先是加强村民自治組織建設，這一方面的工作已經做了很多。不過，結合調查情况，我們認爲在目前的農村自治組織建設中，不一定要追求“組織的健全”。現在的情况是，一個村子必須有兩委，兩委必須有規定數量的成員；兩委之下，必須有若干專門委員會、若干群衆組織，這些組織還要有若干成員。爲此需要花費很多成本，而且很多組織成爲了擺設。我們認爲，在一個村的公共活動中，關鍵是有人辦事，并且能秉公辦事。結合農村本身特殊性，可考慮在現有法律基礎上創新組織形式，注重自治的實質内容而不是自治的外在載體。

　　農村自我管理的另一個問題是由於“賄選”、宗族等問題使農民選民的意志被扭曲或者忽略。沙涌村、瀝東村、鳳崗村、林岳村等都反映過類似情况，一張票大概50－300元。因此，當問村民“你對村裏選舉怎麽看”的時候，雖然有超過65％的人認爲對選舉表示滿意或者基本滿意，但是也有29%的人選擇了“選舉只是形式而已，没有真正發揮作用”。

　　選舉不是“有錢人在遊戲”，也不是“政府在唱戲”，而是村民表達真實意見的一個場合。現在基層工作中的許多麻煩，其實很多是政府監管不力或者干預過度造成的。實際上，政府只要把握住選舉的遊戲規則，然後放手讓農民自己選，選上誰算誰，選上後不滿意，就由他們自己再選下去或者罷免。當選舉真正變成村莊内部之事的時候，村級管理的一些問題可能就將不再是問題了。

　　推進農民自我管理的另一個任務是推進農村專業合作組織的實質性發展。在新農村建設中，有許多事情是可以充分調動民間力量的，而不必什麽事情都有政府來操辦。世貿組織協議中關於農業支持的“緑箱”政策和2004年中央“一號文件”，爲我國農村專業合作組織的發展提供了有利契機。作爲一種競争力量，農村專業合作組織可以提高成員及農民在市場上討價還價的權力，降低生産及交易成本，使農民獲得個體生産者或經濟實體比較難得到的産品和服務。從目前情况來看，農村專業合作組織的形式很豐富，但是一直缺少吸引農民的、真正對他們有用的組織，因此可以考慮結合N市農村産業發展情况主抓一兩個組織，政府給予扶持，堅持下去，抓出成效。

　　（四）深入農村，切實改善公共政策質量

　　美國經濟學家認爲：“一個社會的興衰在某種程度上取决於其政府所選擇的公共政策。”好的農村公共政策對農村問題有更準確的把握，有更强的針對性，在操作中也就更具有效性。

　　由於缺乏前期調查與論证，很多政策實際上都或多或少忽略了農民的真實需要及其利益保障。由於缺乏對農民的尊重，又没有提供示範性途徑使農民事先有心理和物質上的準備，最終造成政策效益無法達到最優化，農民情感龢利益遭受侵害。

　　從N市的情况來看，今後可以做的工作有：

　　第一，建立經常性的政策論证體制，尤其要注重前期調研與民意溝通；

　　第二，注意跟踪决策，建立政策糾錯機制，對公共政策執行進行動態檢測；

　　第三，關注政策配套，注意政策之間的配合與銜接性；

　　第四，注意政策實施中的利益平衡。比如按照農田保護政策，有的地方（獅山、裏水、丹竈等）大部分土地被劃爲農田保護區，制約了第二、第三産業發展，不利於增加農民收入。還有的地方受到規劃、城市建設的影響而無法取得最優的土地效益，對於這類地區的發展，政府應該在别的政策方面給以一定的傾斜支持。

　　特别需要指出的是，提高政策質量的另一層意思是政策要特别注意尊重歷史、面對現實，積極化解歷史遺留問題。比如針對農村集體經濟組織部分物業規模小、效益低、证照不全等實際情况，有關部門可以本着實事求是的原則，制定相關政策措施，妥善解决這些物業证照不全的問題。

　　（五）促進本地人、外地人的整合，增强社區凝聚力

　　對珠江三角洲地區來説，一個重要的特徵是外來人員與本地村民懸殊的人口比例。調查發現，本地村民對外來人員一般有較强的扺觸心理。比如在治安、就業問題上，村民一般將其原因歸結爲外來人員太多。從實際情况來看，外來流動人口的增加確實是農村治安惡化的重要原因，但這一問題的解决，絶不是對外來人員的完全排斥，而是本地人、外地人在認同感基礎上的根本融合。

　　對外來人員來説，他們現在工作、生活的地區只是一個臨時停泊的港灣，與這片土地並没有太多感情上的聯繫，更談不上認同，因此其行爲很多時候都可以無所顧忌、不考慮後果。基於此，政府可以有意識地打破本地村民與外來人員的界限，改變外來人員“我只是住在這”的心態。具體措施如下：

　　1．做好外來人員登記，探索合適的外來人員管理模式。外來人員登記是做好外來人員管理的關鍵環節。做好外來人員登記，第一步是要打破行政部門壁壘，運用信息化技術，加强外來人員信息統計與處理工作。比如，公安部門、出租屋管理部門、村委會等有關機構，可以享有一個共同的信息平臺，提高工作效率。具體形式可以依託出租屋管理部門建立出租屋管理服務網絡，建立動態的出租屋、外來人員以及出租屋安全隱患綜合信息通報的一體化系統。

　　2．采取措施培育外來人員的歸屬感。首先，政府應該加强宣傳力度，改變村民認爲外來人員只是來“分蛋糕”的觀點，讓村民意識到：讓外來人員分享他們的利益，其結果不是减少了他們的利益，而是增加了他們的利益（當外來人員中的好公民在社區中越來越得到鼓勵的時候，其結果必定是社區秩序的根本性好轉，並因此而使社區具有更大的吸引力與發展前景）。其次，一些原本只有村民參加的社區活動（例如龍舟節、醒獅活動），應該積極發動其他居民尤其是外來人員參加。此外，也可以考慮將某些村民待遇與外來人員居住年限掛鈎，比如，對在社區内居住達3年以上而無任何違法犯罪記録的外來人員或者家庭，在小孩入託、入學等方面可以給以“準村民”待遇或某些優惠。 

　　3．利用有效手段調控人口搆成，改善人口素質。從開展工作的角度考慮，每一個地方都希望居住在本村的是好公民。在法律上，政府運用强制性手段來調控人口搆成已經没有合法性。在這種情况下，可以考慮利用一些柔性的政策工具或者其他非正式手段來達到同樣的調控效果，形成“出租有責，承租守法”的氛圍。具體措施有：設立“社區發展榮譽奬”，對於那些已經在某一個村子租住3年以上而無任何違法犯罪記録的暫住人員或者家庭，除了上面提到的“準村民待遇”，還可以頒發社區發展榮譽奬，以促成其本地居民意識的建立。與此類似，對於那些長期將房屋出租給某一個或某一户外來人員的村民，也可以頒發“社區發展榮譽奬”。對於曾經有違法犯罪記録的外來人員，可以列爲“社區不歡迎人士”。雖然無法强制性要求村民不租房給這些人員，但是可以奬勵那些租户連續3年無違法犯罪記録的房東，形成反向激勵機制，使村民自覺拒絶“社區不歡迎人士”。

　　（六）實現從管理到治理的轉變，對農民多一些人文關懷 

　　我們認爲，關於新時期農村的建設方略，最基本的一點是實現從管理到治理的轉變，讓農村問題盡可能内部化和社會化。

　　 “農村問題内部化”是指讓基層化解自己衍生出的問題，農村社會的問題盡量在農村内部解决，而不是一有問題就首先成爲政府直接面對的問題。“農村問題社會化”是指讓農民的問題盡量不要成爲政治性問題，而是盡可能將這些問題社會化，成爲社會性問題。現在的突出現象是，當農民遇到征地糾紛、拆遷補償等問題，首先想到的是通過向政府施加政治壓力的方式解决，使普通的社會生活衝突一開始成了政治性事件。事實上，不論對於農民來説還是政府來説，都有更好的解决途徑和解决辦法，那就是盡可能地通過市場經濟的規則途徑，或者通過社會組織的互動，或者通過利益團體的協商，總之是通過正常的社會性渠道來解决，而不是通過施加政治壓力的方式來解决。

　　最後需要指出的是，綜合整個調查，可以看到農民實際上對政府要求並不高。在問到“您覺得最需要政府提供的幫助是什麽”的時候，他們提到最多的無非是生活保障和再就業這兩項，這説明農民對政府的基本要求是保证温飽而已。這一點讓我們感到更感到心酸。因此，我們希望無論是政府還是社會的主流意識都應該給予農民多一些人文關懷，在政策制訂上多考慮農民的利益，以改變農民在重大利益面前“集體失語”的狀態。

　　 

　　（作者係廣東省精神文明學會副秘書長、城市治理與土地管理研究所副所長、中山大學行政管理研究中心副教授）