李保平 

　　農地征收既涉及到城市化也關聯着新農村建設。多年來，廣東經濟的快速發展，在推動城市化建設步伐的同時，也促使大規模農村集體所有的土地被征收。面對新時期城鄉一體化建設重任的挑戰，如何規範農地征收，修正以往相關土地征收制度缺陷，避免農地過度征收和侵害農民權益問題的發生，以及由此所引發的社會矛盾衝突，是需要深入研究的現實課題。

　　一、農地征收存在的問題

　　農地非農化利用，是國家工業化、城市化以及社會轉型必然要經歷的過程。其中，農地征收與農地流轉不同，農地流轉是在所有權不變的前提下，農村集體組織與用地方進行交易的市場行爲。而農地征收則是政府代表國家，以公權力爲後盾、以公共利益爲目的，强制變更土地農村集體所有爲國家所有的政治行爲過程。長期以來，在農地征收過程中，由於制度上缺乏征收與流轉的明確界分，特别是在征收制度本身存在缺陷的情况下，以征收壟斷建設用地市場，導致了一系列的混亂和嚴重問題。其中，農地“過度征收”又是所有問題的焦點。所謂“過度征收”，就是地方政府在“政績工程”或地方財政利益（或部門、官員利益）的驅動下，濫用征收權而“超常規”地開發利用農地，從而損害被征地農民權益，引發經濟與社會矛盾衝突的行爲。這主要表現在：

　　（一）征地規模超過了“警戒綫”

　　土地是人類的生存基礎，事關國家糧食安全。而2007年，廣東省人均耕地面積爲0.38畝，只有全國人均耕地的1/4，遠低於世界糧農組織確定的最低人均耕地0.8畝警戒綫。廣東糧食總産量2007年爲1435萬噸，而需求接近3780萬噸，缺口依賴省外采購或從國外進口，已經成爲名副其實的“缺糧大省”，糧食安全受到嚴重威脅。［林亞茗：《廣東每年缺糧超2000萬噸》，《南方日報》，2009年2月9日。]

　　 （二）征地規模脱離了經濟發展需求

　　 “征而不用”造成土地資源浪費。2006年，廣州市國土房管局僅在6-8月，就回收累計面積達180多萬平方米的閒置土地。其中海珠區、白雲區各11宗，越秀區10宗，天河區7宗，荔灣區4宗。單宗閒置土地的面積從幾百平方米到數十萬平方米不等，最大的一塊閒置土地是由廣州地下鐵道總公司在1994年拿到的一宗位於白雲區龍歸鎮的拆遷安置房用地，面積高達34.5692萬平方米。［陳琳：《城市化進程中的建設項目土地徵用問題研究——以番禺小谷圍島項目爲例》，《華中科技大學學報》，2007年第3期。]

　　（三）征地規模危及到社會穩定

　　作爲經濟增長貢獻率最大的省份，伴隨征地規模擴大的是失地農民的數量劇增。據保守數字，截止到2007年，廣東省有近280萬失地農民，且都是“三無”（種田無地、就業無崗、社保無份）遊民或“非農非城”的“邊緣人”［《廣東有近280萬失地“三無農民”代表建議立法推進農民養老金保險》，騰訊網，http://news.qq.com/a/20070207/000757.htm。]。如果再加上違法征地，這個數字會被大大突破。如開平違法征地案，由於征地價格嚴重偏低，也没有妥善處理好失地農民就業、培訓、社會保障等方面的安置補償和保障，村民們只能靠打點零工賺點生活費，或是讓子女出去打工寄錢回來，很多上了年紀的失地農民甚至連喫飯都成了問題。給被征地農村的社會和諧穩定留下了隱患。［樑鋼華：《廣東開平非法批地3萬畝暴露集團腐敗新温床》，《瞭望新聞週刊》，2008年1月24日。]

　　二、農地征收存在問題的原因

　　2004年的《中華人民共和國憲法修正案》第10條第3款規定：“國家爲了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或徵用並給予補償。”可以説，這是國家對農村集體土地所有權進行征收的根本制度安排。但是，由於憲法修正案尚未説明如何確定公共利益、公正補償的基本原則，以及相關具體法律自身存在矛盾或制度安排不配套、不到位，導致憲法應有的權威並未落到實處，農地過度征收的現象並未受到有效遏制。具體原因如下：

　　（一）征收目的不明確

　　是否符合公共利益需要，這是行使土地征收權的根據和標準。但是，憲法及其相關法律（規），在征地拆遷的目的性上，不僅尚未明定什麽是公共利益，而且，有些解釋還無形之中增添了公共利益的模糊性與矛盾性。如《土地管理法》第2條第3款也依照憲法規定“國家爲了公共利益需要，可以依照法律規定對土地實行征收或徵用並給予補償。”同時，第43條又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵用的原屬於農民集體所有的土地。”顯然，除了鄉鎮企業、村民住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地以外，任何單位和個人需要使用土地時，都必須先將農村集體土地征爲國有，這就意味着即使土地用於修建高爾夫球場、開發房地産等純贏利性的項目，也必須先征爲國有。這與前面的第2條第3款發生了明顯的矛盾，即農地征收必須符合公共利益需要，而征收之後的用途却可以是贏利性的項目，與公共利益需要相去甚遠。這種制度内在的矛盾性，是導致各種違法征收的深層原因。不僅如此，在相當長的時期内，《（土地管理法）實施條例》不加區别地將“經濟建設”列入公共利益範圍的做法，進一步模糊與混淆了公益與經營界限、擴張與泛化了公共利益範疇，把本該是土地流轉的事項强制劃入征收範圍，導致了農地征收權濫用。根據16個省的國土資源部門對2000-2001年各類建設用地調查，征地項目早已遠遠超出了公共利益的需要，不僅交通、能源、水利等基礎設施項目（25%）、經濟適用房及市政公用設施等（12%），而且還包括了工商業和房地産等經營項目（22%）。有些重大工程以“公共利益”爲名，其實却屬於普通贏利行爲。例如，高速公路一修好就收費，完全是企業經營行爲，却以每畝幾千元的低價征地。［韓  俊：《質疑行政强制性土地國有化》，《財經》，2004年第18期。]

　　（二）征收程序不合理

　　征地權之行使需要正當程序的約束，并且正當程序的實質又是公權力對私權利間衝突的協調與私權利的保障。然而，我們關於農地征收的程序設計却是以管理（權力）爲本位，權利虚位爲前提。按照《土地管理法》及其實施條例規定，農地征收中的權利主體是農村集體組織，至於是鎮、村和組中的哪一種組織形式並不明確，特别是農民個體對集體土地應享有的權利更不清楚。這種權利的多元和不確定，使得實踐中的權力與權利之間難以形成直接的對應關係以及權利對權力的有效約束。農地征收過程中，政府處於絶對壟斷地位，集征地者、交易者與裁决者於一身，從征收决策到補償標準和争議裁决，所有過程均在其控制之下。所謂“兩公告”，也只是征收方案與補償安置方案已經批準之後的“通告”。《土地管理法》規定的“聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見”，也是就補償安置方案而不是征收方案的議論權。根據《（土地管理法）實施條例》，這種議論權即使形成了“争議”，也應由政府協調或最終裁决，并且“征地補償、安置争議不影響徵用土地方案的實施”。即使被征地者不服裁决，選擇了司法救濟，土地征收方案仍然照常進行。更何况《行政訴訟法》尚未規定可以就抽象行政行爲起訴，普通農民面對强大的公權力，其權利命運可想而知。2008年11月26日，廉江河唇鎮發生了一起因征地引發的官民衝突。當地政府爲了公共利益征收村民的土地，却在没有合法征地文件及河唇鎮秧地坡村全體村民反對的情况下，動用幾十名武警强行征收秧地坡35畝良田，土地未征先填，並在田頭打傷多名村民！事件後，村民代表先後上訪了廉江市人民政府、湛江市信訪局，先後兩次到廣東信訪局和廣東省委辦公廳，都是無果而終。2009年2月9日村民代表一行五人上訪到北京，却被截訪人員截訪，2月16日被遣返回村。［李秀林：《鎮府違規推地 村民群起阻止》，《南方農村報》，2009年2月17日。]由於程序上缺少公權力内部以及外部權利的監督與制約機制，越權審批、拆分審批、先征後批等等違法違規操作現象也就難以避免。2007年3月，東莞大嶺山鎮政府在征地過程中，存在“少批多征”現象，多征382畝土地；征地過程中，群衆不知情，征地款到賬後才得知土地已被征收。村民要求召開村民大會，申討徹查此事的來龍去脈，鎮政府相關部門的回復是：“總之，這382畝地已獲批，但文件下發仍需要一定的時間”雲雲。然而，到省國土廳調查後，獲得明確答復：到目前爲止，批文未發。［韋  星、王俊偉：《廣東東莞千餘村民聯名舉報鎮政府違規征地》，《羊城晚報》，2007年4月3日。]

　　 （三）征收補償不公正

　　土地是農民就業與生活的基本保障，即使爲了公共利益需要而征收，也必須給予“公正補償”，即征收權之行使要付出應有的代價或承擔必要的成本，要有經濟上的成本約束。然而，現實中的農地征收，政府却將大多數的征地成本或代價轉嫁給了被征收者。按現行《土地管理法》規定，耕地補償範圍，僅包括土地補償、安置補助以及地上附着物和青苗。并且，土地補償費也僅僅爲該地被征收前3年平均年産值的6-10倍，安置補助費爲該地被徵用前3年平均産值的4-6倍，最高不得超過15倍；土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵用前3年平均産值的30倍。可見，不僅征地補償範圍小，而且補償標準也過低，既使按照最高30倍標準來計算也是如此。因爲在計算補償費和補助費時，是以傳統糧食作物測定的，很難保证被征收者維持原有的生活水平不變，更何况失地即意味着面臨失業的困擾。不僅如此，土地管理法實施條例規定，“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。但由於補償對象不確定，往往造成層層截留，農民實際上只能得到其中的5%-10%，村集體可以得到25%-30%，而餘下的60%-70%則歸村以上政府及部門所得。［蔡運龍、霍雅勤：《耕地非農化的供給驅動》，《中國土地》，2002年第7期。]在開平違法征地案中，非法批地最爲嚴重的水口鎮，記者走訪該鎮的後溪、鬆竹、寺前、樑邊等多個村子瞭解到，當地政府從農民手中征地後補償的價格最高每畝僅爲2.6萬元，最低僅爲每畝4600元，除了村集體留用的部分，農民實際只拿到很少的征地款，没了生活出路。［樑鋼華：《東開平非法批地3萬畝暴露集團腐敗新温床》，《瞭望新聞週刊》，2008年1月24日。]再以廣州爲例，2005年初農村每畝征地補償大約是5至8萬元左右（不包括青苗和地上附着物），靠近市區邊緣的白雲區10萬元左右，這種征地補償相對於土地的實際使用價值來説，少之又少。［楊漢卿：《廣東城市化進程中失地農民社會保障存在的問題及解决對策》，《嶺南學刊》，2008年第2期。]

　　三、解决農地征收問題的思路與建議

　　破解農地過度征收之“亂象”，既要着手於具體法律制度之重構、健全與完善，同時，也要重視政治體制改革。否則，既使有再多、再好的法律條款和設計，也只能是“法制”而非“法治”，也難以擺脱“有法不依，執法不嚴”的困境。基於此，解决農地過度征收，主要應從以下幾方面入手。

　　（一）建構農地征收的體制保障

　　農地征收是一種政治行動，而不僅是政府行爲。以往政府控制了農地征收的全過程，人大和法院却成了“看客”，幾乎難以介入。可以説，這是過度征收最根本的原因。從中國實際政治框架出發，通過政治體制改革，讓各級人民代表大會（常務委員會）和人民法院真正發揮應有的作用，無疑是保障與救濟公民權利的可靠力量，在此前提下，才能真正保证征地目的的正當性、程序的合理性以及補償的公正性，憲法權威才能真正具有現實性，過度征收才能受到有效遏制。

　　目前，爲防止土地過度征收行爲，嚴格控制耕地非農化利用，我們在土地管理體制上，實行了省以下土地垂直管理，以及加大執法監察力度等等。但是，這種體制也存在着缺陷，不僅削弱了基層政府權力，弱化了其責任，同時，管理者與監察者集中一身的做法也並未發揮真正的制約力。因此，在體制上除了增加基層土地管理部門的責任，以及監察部門也要相對垂直管理外，更加緊要的是，加强政府部門以外的權力制約。

　　各級人民代表大會及常務委員會作爲代議民主機構，是國家權力結構中最能反映民意的“晴雨表”。其多數票决的民主機制，自然能匯聚多數人的利益訴求，也會得到多數人的認可與遵守，其可信度與權威性非政府壟斷可比。而作爲征收權的代理者，政府行爲的二重性，决定其權力行使與社會公共利益並非完全一致，與社會公正也可能存在着一定偏差。因此，關於什麽是公共利益，農地非農利用的項目，屬於征收還是流轉？什麽才是公正補償，衡量的機制又是什麽？就不能由地方政府“説了算”。 各級人大及常委會在“公共利益”、“公正補償”的决策與監督上，必須擁有最高的公權力、發揮更大的作用。如在補償標準的確定上，可通過購買服務、多家競争方式，聘請中介評估機構提出資産評估報告，並接受人大代表質詢，從而形成“公平市場價值”，以此約束政府不能將征收成本轉嫁給被征收者，即保证補償數額至少不低於被征收者所付出的代價，抑制政府因過低補償而引發的征收衝動和非理性决策。

　　而法院作爲公正補償的最後一關，却可以彌補人大和政府在補償問題上的紕漏。因爲地方人大制定的“補償方案”，即使符合公共利益需要，也可能偶爾出現有違社會公正要求的情况。况且，政府在執行時的“自由裁量權”，也可能使“補償方案”偏離初衷。雖然法院介入“公正補償”未必能根治民主政治過程的問題，但無疑能促進政治過程的和平。通過確立要求補償的征收範圍，憲法征收條款的司法解釋可以降低政治衝突的風險，從而有助於將這類衝突維持在共和政體所容許的限度内。

　　 （二）加强農地征收的法治建設

　　規範土地徵用行爲，嚴格土地用途管制制度，切實按規劃、計劃供地。對於减少征地隨意性，保護土地資源特别是耕地資源、節約集約用地，都有重要意義。首先，隨着《物權法》的實施，應該盡快制定《土地徵用法》。明確土地徵用的性質、主體和客體，明確“公共目的”的内容和範圍，確定合理的土地徵用補償標準，制定關於土地徵用補償費科學管理和使用的原則及辦法，明確土地徵用涉及各方的權利、義務和責任，特别是要做實農村集體土地所有權，明確農民土地承包權的物權屬性及他項權利，即使用權、收益權、轉讓權等等。其次，加强土地徵用執法監察。采取强有力措施，嚴肅查處各類違法用地現象，特别是加强土地徵用各個環節上的監督檢查，如報批的地類是否與實際相符、徵用面積與實際佔用面積、徵用土地用途與實際用途、征地補償費用是否落實等。執法監察要對違法違規行爲，做到發現得早、查處得早、處理得好，從而减少執法難度和由此造成的不必要損失，避免征地過程中的社會衝突。第三，建立一套違法責任追究制度。第四，提高征地透明度，充分保障被征地農民的知情權。嚴格執行《國土資源聽证規定》，就征地補償安置標準，充分與被征地農户協商，確保聽证制度不走過場。

　　 （三）促進農地征收的民主程序

　　要讓集體農民直接參與征地全過程。征地過程中，通過召開黨員大會、村民大會、村民議事會讓廣大農民群衆行使知情權、參與權、表達權、監督權，這種方式是讓群衆參與征地工作的好辦法、好途徑，這也是學習宣傳十七大精神，落實科學發展觀，做好征地工作，堅持以人爲本的要求，同時也是對處於集體土地所有權主體地位的農民和農民個人的使用權地位的尊重。征地工作中充分調動農民群衆參與征地工作，直接讓他們參與征地和物質補償的全過程，直接參與土地徵用的收益及其分配，有利於增加征地工作透明度，避免暗箱操作，防止批少占多，防止征地批準用途和實際用途不符（即防止張冠李戴騙取批準）；有利於防止因征地産生變更地類報批壓低補償款，防止擠占、克扣、挪用征地補償款和産生腐敗等現象；有利於保障被征地農民的生産生活，保证原有生活水平不降低和長遠的生計問題；有利於促進農村社會的和諧與穩定，保证征地建設項目的順利實施。［趙廣鵬：《征地過程不透明，農民利益受侵害問題的探討》，資源網，http://www.lrn.cn/zjtg/societyDiscussion/200711/t20071130_173313.htm。]

　　 （四）完善農地征收的補償機制

　　農地征收，雖然不同於農地流轉，但是，對於農民來説，重要的問題是如何補償，至於農地非農利用的目的是公益性還是經營性，屬於征收還是流轉，則是次要的。不僅如此，從用益物權的角度，農民爲征收而放棄土地的代價，是生産與生活的雙重損失，這種損失也不能因爲征收是出於公共利益需要，就得不到完全補償。目前，雖然土地流轉得到了政策上的確認，我省也有“南海模式”的地區性經驗，但是，土地流轉的市場價格機制尚未形成。既使未來具備了土地價格的市場機制，由於征收與流轉的實質區别，“市場價格”也只能是客觀的參考值，否則，政府就會失去通過征收來實現社會公共利益需要的動機，因爲農村集體組織也是“經濟人”，自願交易難以避免機會主義行爲。因此，征地補償應該在社會公正的框架内，通過逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的機制來實現。

　　適當提高征地補償標準。進一步細化補償項目，擴大征地補償範圍，使征地補償做到同地同價。制訂全省各地的征地綜合補償標準，若干年調整一次。制訂征地綜合補償標準要根據當地的經濟發展水平和土地的區位，結合農用地分等定級估價成果來測算，並考慮地類、産值、人均耕地、土地供求關係和城鄉居民最低生活保障水平等因素，土地補償原則按法定上限標準執行。並認真貫徹2005年我省頒佈的《關於試行征地補償款預存制度的通知》，保证征地補償款及時到位而不拖欠。

　　落實好社會保障政策。2007年8月省委、省政府出臺了《廣東省關於解决社會保障若干問題的意見》，對建立被征地農民生産生活保障制度作出了具體規定，如保障對象、保障原則、保障方式、保障資金、培訓就業保障、留用地保障。10月，省政府辦公廳又轉發了《關於做好被征地農民基本養老保障工作的意見》，建立被征地農民生産生活保障制度。其中，采取切實有效措施，解决26000多畝歷史遺留的“留用地”十分關鍵，因爲它直接關係到被征地農民的切身利益，關係到農民財富的積累和新農村環境的改善。要進一步完善“留用地”安置的相關配套政策和具體實施辦法，明確征地單位和被征地村的義務與權利，以及有關“留用地”指標核定、優惠政策等内容。同時，要積極指導和扶持農村集體經濟進行“二次創業”，充分利用好“留用地”，吸納失地農民就業和解决生活出路。如果這些政策措施能够得到有效執行，無疑可以緩解被征地農民的生産生活出路上的一些問題，化解因征地可能引發的社會矛盾衝突，維護社會的和諧與穩定。

　　創新農地征收補償方式。在繼續推行“留用地”制度的基礎上，可以借鑒利用土地股份合作制以及土地承包權量化入股和固化股等方式，這不僅可以保護土地農用時農民的土地權利，還可以保证農民能够分享到土地在非農用以後的增值收益和級差地租。

　　總之，遏制農地過度征收，既是當前的緊迫任務，也是國家經濟社會發展的長遠戰略，需要在體制、制度和機制的互動之中進行綜合治理。但是，土地非農利用的流轉方式，也需要土地利用總體規劃、城鄉一體化發展規劃的約束，否則，可能會出現土地利用的另一極端——農地過度流轉，同樣會給新農村建設、以及國家經濟社會發展帶來一系列的矛盾衝突。

　　

　　     （作者係廣東省精神文明學會副秘書長、廣東金融學院公共管理係副教授）