李　飏　周永章 

　　中國水能資源技術可開發量爲6億千瓦，是當前具備規模開發條件的第二大能源。水能開發是未來15年我國能源發展的戰略重點。 2005年底，全國水電裝機1.17億千瓦，其中農村水電4390萬千瓦，水電三分天下有其一。水電在增加能源供應，改善能源結構，保護環境，促進國民經濟社會發展中發揮了巨大的作用。開發水能在帶給人類緑色電力的同時，也可能會帶來生態影響和移民等環境和社會問題，隨着近幾年水電開發加快，這些問題成爲社會主義新農村建設中新的課題而受到社會的關注。

　　一、水庫移民問題事關可持續發展、社會公平

　　（一）水庫移民問題的來龍去脈

　　水電開發項目中的水庫建設不可避免地會造成土地淹没與人口遷移，導致一定區域範圍内社區結構的解體與重組。根據世界銀行統計，全世界300多座大型水庫建設形成平均每年400萬水庫移民。在1960—1990年的30年間，約有2000萬人以上的人口因修建水庫而被迫遷移。據不完全統計，在過去的50多年中，中國由於大規模水利水電工程建設而産生的水庫移民多達1500萬，規模巨大的三峽工程所産生的移民將近120萬。而移民生活生産安置投資占工程總投資的比例也在不斷加大，在大部分水電工程中已占40%，有的甚至超過70%［朱東凱、施國慶、張彬：《水利水電工程移民問題的經濟學研究現狀和展望》，《中國軟科學》，2005年第3期第55-57頁。]。作爲西電東送珠江流域的輸出區雲南、貴州，水電開發是區域電源建設的重要組成部分，通常水庫移民多居住在偏遠山區，搬遷安置區的自然資源條件也比較惡劣，水庫移民受教育文化水平所限，其在移民之後的若干年内生活面臨困難。以往的評估方案只限於技術與經濟的，很少涉及社會、環境等方面的評估。本研究着重研究水電開發對水庫移民等相關風險承擔者的影響，以此來對水電工程的社會效應進行評估。

　　（二）水庫移民問題的重要意義

　　水電開發項目有明顯的經濟效益，在開發利用自然資源造福人類方面有着積極作用，但同時也産生了移民安置、人口就業、生活水平保持、文化歷史資源保存、民族宗教紛争等一系列問題。這些問題的處理關係到國計民生，涉及到社會公平性。水庫移民是水利水電工程建設的重要組成部分，涉及政治、經濟、社會、人口、資源、環境等多個領域。水庫移民問題關係到移民群衆的切身利益，庫區安全、社會穩定，已成爲水電事業發展的重要制約因素。由於涉及整村、整鄉、整縣的人口遷移與經濟社會系統的重建，水庫移民工作艱巨而漫長。

　　世界各國大型水庫建設實施過程中，往往没有體現全面的參與性與公開透明性。中國的水庫移民占全世界的水庫移民比重大，由於發展中國家對水和能源的需要日益增强，水庫電站、大壩建設的重心已由發達國家轉向發展中國家，中國目前在建大壩88座、土耳其60座，據2003年統計數據表明，中國、土耳其、伊朗、日本四個國家的在建大壩占世界在建大壩總量的67%。妥善處理水庫移民問題不僅關係到中國社會經濟的可持續發展，而且對於移民安置這一世界性難題的突破有重要的示範意義。

　　二、水電工程的社會效應評估

　　（一）對水庫移民的影響持久深遠

　　遷移的初始期（第1—2年），大型水電工程規劃建設週期長，庫區社會經濟的發展在遷移前幾年會减緩甚至停止下來，遷移前就不可避免地影響着庫區村民的生活水平，平均收入水平一般都會下降。正式遷移後，水庫移民要承受離開故鄉土地及適應新環境的巨大壓力，包括經濟上、生理上、心理上的諸多壓力。水庫移民失去原有土地，從原來成熟居住區向兩岸山地丘陵搬遷，出現住房難、交通難、飲水難、上學難、就醫難、就業難等問題。當所得到安置補償費用完後，生活面臨困難。多數移民缺乏對新環境的認同感和適應能力，仍留戀過去故鄉的生活方式。

　　安置區新社區形成階段（第3—10年），遷移後造成的社會文化損失，失去家園、社會解體、多數人身心受到損害，加之生活環境一時間難以改善、生活水平降低、會産生普遍的失落、抱怨、責備，這種負面心理又將强化這種客觀上的損害。移民文化生活的恢復重建相當重要。一般在移民後第3年開始，移民開始正視新的環境，基本適應安置區的生活和生産方式，不再依靠政府補貼，自身經濟發展實現良性循環。開始與當地社會進行交融接觸。

　　移民的第二代出生成長與當地完全無差异地融合（第10—20年），多數移民政策只考慮到移民頭幾年的生活情况，對於移民的第二代缺少關注。當前移民規劃中實行以就業换取土地的政策，緩解了耕地减少的矛盾壓力，但又産生移民下一代就業問題。土地的使用權可以付給下一代，就業崗位則不能，移民在教育程度、職業技能、創業資金擁有量及人際關係上往往不能和本地人相競争。因此只有當移民的第二代成長起來，在就業、土地等資源分配上與當地居民具有等同競争力時，移民與當地居民完全融合才得以真正實現。移民工作的持久性、艱巨性也體現在這裏。

　　（二）擠占安置區的原住居民的生活資源

　　移民安置區，由於增加了社會人口，耕地、牧地、水源等自然資源以及就業機會等社會資源不可避免地被移民佔用，排斥了原享有者的利益。當安置區資源有限時，資源競争壓力會在移民與原居住人口之間産生衝突矛盾。非洲贊比西河上的卡裏巴水庫工程，移民被安置到盧西圖，移民人口壓倒了當地人口，接納區原住民認爲移民搶佔了地盤，要求移民歸還土地。加納克蓬水庫工程的移民與安置區原住民因土地及村長選舉分歧而發生糾紛，移民要選舉自己的村長，認爲土地是政府給的，不關本地人的事，最後演變成武力衝突。因農業灌溉用水、飲料供應等問題暴露的移民與原住民之間的矛盾從移民一進入安置區就開始顯現。

　　（三）對下游村民的潜在威脅

　　水庫對河流逕流量的調節造成下游水田和水産環境萎縮，依靠種植、養殖業爲生的村民收入會减少趨於貧困化。下游依賴漁業資源的居民不得不選擇新的就業謀生，祖祖輩輩以此爲生的人們將面臨就業困難。跨流域的引水式電站造成河段失水和時段性斷流，使下游、蓄用水和灌溉水受到影響。水庫蓄水使水體重金屬及化學污染增加，在魚類體内富積，對下遊人口的身體健康造成影響。加拿大詹姆斯灣超大水電工程共10幾座大壩總裝機容量達2500萬KW，這一工程最大受害者是下游村民魁北科的克里人。克里人80%的土地被徵用了，只保留了5%原有土地和15%的漁獵特許區。蓄水造成水庫魚類遭到汞污染，克里人的主要食物是魚，所受到的汞侵害大超過世界衛生組織的標準［王景福：《水電開發與生態環境管理》，中國環境科學出版社2006年版，第97頁。]。

　　水庫蓄水後，庫岸地下水位會顯著抬高，使岩層含水量由不飽和變爲飽和，内部應力及物理、化學性質發生變化，凝聚力抗剪力下降，在水位昇降和風浪冲蝕作用下，出現庫岸失穩、坍塌。水庫庫岸穩定性關係到航運、大壩以及水庫周邊城鎮建設、企業和人民生命財産。世界上由滑坡導致的水庫水壩致命性灾難發生在意大利瓦依昂水庫。該水庫1.65億m3，蓄水深度越過180米後，左岸岩體整體突然下滑，滑坡體積達3.5億m3，掉進水庫，高出大壩頂端110米的巨浪渲泄而下，2分鐘之内冲毁了1公里以外的4個村鎮，居民無一生還，造成2600人死亡。國内黄河中游托克托至龍口河段的萬家寨水利樞紐工程在蓄水後第二年即1999年，開始發生庫岸坍塌，到今還未穩定，毁損的耕地達數百頃。在中國，發生庫岸失穩坍塌嚴重的水庫多爲庫岸爲黄土的水庫，但這並不意味着珠江流域上西電東送的大型水庫不會發生坍塌。

　　（四）水電工程改變自然景觀，造成當地歷史文化資源流失

　　水電工程的興建使原有的河流型景觀變爲湖泊景觀，蓄水後局部山體變成島。對歷史文化遺産也可能造成影響。水庫淹没歷史遺迹、考古場所、風景名勝，水電工程導致的地下水位變化、水環境變化、施工震動、水庫引發的可能地震等都會對考古建築、古代遺址、遺迹造成不同程度的破壞，如地下水位下降會使考古址的地基坍塌，空氣濕度增加會加速遺迹腐爛等。水庫建設還可能損傷無形的文化遺産，隨着當地移民社會的解體，移民遷移到新的安置區後，人口數量被分散，在漸漸融入當地社區後，許多文化觀念、歷史傳承、價值認同、口傳身授、心靈記憶、民間知識將會失傳。尤其是西電東送珠江流域段是少數民族居住區，其特有的宗教信仰習俗若保護不當將遭受到衝擊、遺失。

　　三、西電東送産生的移民問題

　　（一）移民總量及其搆成

　　水電開發的目標是促進經濟社會發展，提高生活水平，但工程受惠區遠離工程建設區，形成部分人群受益，而工程建設區的相關人群受損的不公平現象。實踐證明，移民安置不當會造成人口的貧困化，當地生態惡化。作爲西部大開發的標誌性工程，西電東送在實施過程中産生了雲南移民45萬，貴州移民30萬。由於各級政府將移民工程作爲一項長期持久的工作來抓，對受損人群進行有效補償，至今爲止西電東送工程水電開發項目未造成社會不和諧。

　　（二）移民安置的基本情况

　　雲南貴州地區修建水電站淹没區多爲邊遠偏僻的貧困區或少數民族居住區，這些區域自然資源匱乏，環境容量低，生態脆弱，移民安置途徑少，移民教育水平低，自愈能力差，社會生産力恢復慢。雲南省南澗縣與鳳慶縣交界的瀾滄江中游河段與支流黑惠江交匯後下游1500米處的小灣水電站，係瀾滄江中下游河段規劃八個梯級的中第二級。小灣水電站移民安置涉及大理、臨滄、保山3個地（州、市）11個縣（區），水庫淹没面積172．16km2，淹没耕地55678畝，淹没各類房屋47.7萬m2，移民人數36153人，涉及水平年（2009）的移民安置人口41243人，其中外遷安置人口達11431人，征地移民安置静態投資達25.07億元，是雲南省水電建設史上移民人口最大的、移民投資最大的移民工程。在2005年10月底完成1032米高程以下涉及人口移民安置，2010年12月底前完成1032—1240米高程部分，到2012年8月底完成全部征地移民安置工作。預計小灣電站征地範圍内的所有居民都遷移到新安置區，建設供水、電，道路配套、學校、醫院的移民新村，雲南省各級政府結合扶貧，幫助移民發展經濟，提高教育水平，引導原來處於温飽綫以下的貧困山區村民走上致富之路。

　　洪家渡電站位於貴州黔西、織金兩縣交界處的烏江幹流上，是西電東送的重點工程之一，水庫移民涉及畢節地區的2627人，土地4557.44畝，自1999年3月開始實施搬遷。由於施工區移民屬於農村移民，當地政府以“以農爲本，有土安置”原則，使集中安置的移民人均配置耕地1.5畝，移民安置徵用土地5009.01畝，安置後的耕地面積基本與搬遷前的總量達成一致。移民建房3985 m2，其質量結構面積都超過搬遷前的水平，人均住房面積在搬遷前後分别爲：14.98 m2、15.17 m2。政府爲改善移民生産生活條件，投資380萬元解决集中安置區的水、電、路等配套公共設施［陳秀山：《西電東送工程區域效應評價》，中國電力出版社2007年版，第155—156頁。]。2001年3月，提前一年實現移民搬遷目標。

　　一般而言，移民會失去賴以生存的土地，陷入長期貧困。移民搬遷中存在移民心態不穩，少數民族文化、其特有的生産方式遭受一定程度的破壞。通過對西電東送中大型移民工程的案例解析可知，由於西電東送是國家西部大開發的戰略工程，國家、各級政府重視移民工作，上述案例中的移民並没有因搬遷而失去土地、降低生活水平，相反搬遷還提供了致富機會，帶動農業經濟發展，借此機會，山區村民的生活條件還有所改善。其主要原因在於構建了水電開發的分享機制，從水電收益中提取一部分資金用於妥協安置水庫移民，平息了社會矛盾。

　　四、水庫建設引發的國際争論及達成共識

　　（一）争論的焦點

　　隨着大型水庫、電站的建設快速發展，其負面效應日益突顯。有關水庫生態影響的理論實踐研究的日益深入，國際社會對僅僅追求水庫電站經濟利益的做法開始反思，引發了世界範圍的水庫建設的争論。其焦點在於兩點：1.水庫大壩對河流的流量、水資源的使用權的歸屬問題，一條河流上興建多座大型引水水壩，導致上游、中游、下游之間在分水問題上關係趨於緊張。2.水庫建設形成的移民在背井離鄉的過程中，是否面臨生計問題、是否會遺失瓦解當地習俗？

　　（二）達成的共識

　　1997年世界銀行和自然保護聯盟的支持下，國際社會就大型水電站水壩建設的有關問題召開了第一次專題研討會，呼吁成立“世界水壩委員會”，研究評審大型水壩的綜合利弊。2000年完成了題爲《水壩與發展——新的决策框架》的“全球審議報告”，這是世界上針對水壩在達到促進發展方面的成功與失敗經驗的第一份世界性綜合性的獨立評估報告。報告從經濟、環境、社會等方面得出了嶄新的結論，達成共識：肯定水庫大壩爲人類發展作出的貢獻，人類從工程建設中獲得了可能的經濟利益。同時也付出了不可接受的的、不必要的環境、社會、經濟的巨大代價。應將不適宜的項目淘汰在早期，從而提高真正意義上的綜合效益，做到水資源、環境、經濟與社會的協調發展［王景福：《水電開發與生態環境管理》，中國環境科學出版社2006年版，第165頁。]。

　　五、妥善解决水電工程移民問題的對策

　　（一）引入公衆參與機制，化解不同利益團體的矛盾衝突

　　公衆參與是推進環境保護的巨大動力，水電工程給社會經濟環境帶來影響廣泛，没有公衆認可、支持，工程實施和移民工作將面臨巨大困難。本着“向公衆開放”的原則，召開由不同區域、不同專業背景、相關利益關係的代表如政府决策執行者、專業機構、社會公衆、水庫移民、安置區的原居住者、下游村民參與的聽证會，特别應邀請工程開發風險可能的承受者參加並對之進行調查，廣泛聽取來自不同利益集團代表的意見。使各方利益訴求都得到公開呈現，這是尋求解决利益與意見衝突的必要途徑。建立公衆參與機制，有利於瞭解公衆對水電工程的認識評價建議，是維護公衆利益的重要决策依據。讓工程項目的相關人群及時瞭解環境問題的信息、通過正常法律渠道表達自己的合理訴求，發揮公衆監督作用，將能保证水電工程最大發揮綜合長遠效益。解决移民問題最切實的原則是共享工程發電效益，從工程效益中提取資金用於對庫區移民和安置區原住民的生活扶持就業安置，實現社會公平。

　　（二）采取庫岸穩固措施，减少對庫區周邊村民的威脅

　　大型水庫的坍塌、淤積、庫盤沉降，可能毁壞良田，水庫、渠道、壩基和繞壩滲流，可能引起庫邊或下游土地的浸没、沼澤化、鹽漬化、邊坡失穩。針對水庫環境地質不利影響，通過水電工程措施、植物措施來加强庫岸穩定性。對水庫塌岸區的土質庫岸進行修建漿砌石重力擋墻、鉛絲石籠、漿砌石護坡處理，岩石體邊坡失穩區可采用特長錨杆對邊坡進行加固處理。植物措施包括對水庫周邊防護林、水土保持林來保護庫岸、涵養水源。

　　（三）開展文化資源的清點調查，保证考古保護工作與工程建設相銜接

　　對工程區的社會結構、風俗習慣、文化遺産進行調查研究，對有形的文化遺産采取轉移保護的方法，如湖北省秭歸縣境内的屈原故里近20餘處三峽庫區淹没綫以下的古建築被整體移建到鳳凰山。庫區附近的古建築遺址應視工程情况采取加固地基、防腐、防震措施。對於無形文化遺産應建立檔案，列出急需搶救的重點有代表意義的遺産項目，通過正規和非正規教育途徑、法律手段、經濟辦法來傳承無形文化遺産。

　　               

　　（作者分别係廣東省精神文明學會副秘書長、廣東省社科院現代化發展戰略研究所副研究員，中山大學地球環境與地球資源研究中心主任、教授）