張開城 

　　20世紀90年代初，我在光明日報發表文章，使用“中心村”和“衛星村”的概念，提出“村鎮向心式定向發展”的村莊合併思路［張開城：《村鎮“向心式定向發展”的構想》，《光明日報》，1993年5月9日。]。此後，人們對村莊合併問題漸漸引起注意並采取措施加以推進。山東、江蘇、浙江是推進這一工作較早的省份。世紀之交，擴鄉並村成了人們關注的話題，許多專家學者研究村莊合併的必要性、方法和步驟等問題。［朱志偉：《村莊合併是農村城市化的必由之路》，《村鎮建設》，1999年第9期；曹大貴：《鎮鄉域規劃中村莊合併的方法與步驟》，《小城鎮建設》，2001年第3期。]進入21世紀，村莊合併在農村經濟發展和城市化的進程中步伐加快，規模更大、社會普及面更廣。村莊合併已經成爲中國改革的一個重要舉措。

　　一、村莊合併具有明顯的積極效應

　　人民日報海外版的報導《中國正推動村莊合併“大村莊制”成未來政改新目標》就列舉了村莊合併的積極效應：

　　（一）實現資金資源優勢互補

　　與“大部制”改革同步，中國近期正在廣大農村推動村莊合併，“大村莊制”將與“大部制”一起，成爲中國未來政改的新目標。專家表示，村莊合併是繼前一時期中國對於不同省區鄉鎮實行合併之後推出的又一重大改革。

　　著名“三農”研究專家高以諾表示，2008年中央發佈的1號文件，明確提出“治理農村人居環境，搞好村莊治理規劃和試點，節約農村建設用地。繼續發展小城鎮和縣域經濟，促進基礎設施和公共服務向農村延伸。”［劉越山：《中國正推動村莊合併“大村莊制”成未來政改新目標》，《人民日報海外版》，2008年1月30日。]“大村莊制”的實行，可以説完全能够適應新形勢下的農村治理，更好地建設農村社區，爲農民提供更多公共服務，加快推進農村城鎮化建設進程。

　　（二）减少行政村及鄉鎮數量

　　十七大閉幕之後，政體改革就“下頭”而言，内地的廣大農村地區近一時期正在探索村莊合併，這是繼十一届三中全會以及不久前中國對於鄉鎮實行合併之後的又一農村重大變革。據悉，目前，在浙江、山東、江蘇等一些經濟比較發達的地區，基層政府正着力推行鄉村合併，大大减少了行政村乃至鄉鎮的數量，精簡政府架構已取得較好效果。 

　　高以諾指出，伴隨着農村城鎮化進程的不斷深入，農民進城務工或者轉變成城市居民的人數日益衆多，已造成一些村莊，包括東部沿海發達地區的農村呈現“空心化”急增的趨勢。另外，由於農村經濟社會發展的不平衡性以及各個村莊擁有資源量的不同，强村與弱村之間也形成了較大差距。

　　（三）精簡機構

　　相關資料表明，目前，中國農村有3.75萬個鄉鎮，村級組織有64.5萬個；鄉鎮機關幹部約110萬名，鄉鎮站所幹部約170萬名，村幹部約爲400萬名左右。並村有利於精簡機構。

　　（四）村民自治邁向社區化管理

　　據有關專家介紹，山東莒南縣實行的村莊合併，爲内地提供了未來村級管理的樣本。該縣行政村已由原來的近千個减少到700餘個。其中，三義口村六村合並後，解决了排水問題，新修了大道，設立了居民小區，在騰出來的空閒地上引進了農産品加工項目。整個村子成爲一個較大的整體，既能使村子有條件集中精力完善基礎設施配套，亦能使村莊整齊劃一，改變了過去一村一個小加工區的“小而散”、“小而亂”的局面，提高了農村規模化和專業化經營，土地的集約利用率顯著提高。同時，相對集中的居民小區更有利於實現農村小區管理，消除城鄉二元結構。

　　專家指出，實行村莊合併的“大村莊制”，對於加速農村城鎮化建設，構建社會主義新農村具有“起好步”、“開好頭”的重要作用。村莊合併其真正意義，還在於推動中國農村由村民自治邁入“社區化管理”，令農村變成城鎮，農民變成市民。

　　二、村莊合併中需要注意的問題

　　村莊合併中，有幾個問題是需要引起注意的：

　　（一）村莊合併必須因地制宜，不能靠行政命令一刀切

　　2003年，《中共廣東省委、廣東省人民政府關於調整我省村民委員會規模的通知》出臺，决定調整全省村委會規模，要求粤東、粤北、粤西的農村地區和山區，對凡少於2000户、區域面積少於2平方公里的村委會建議予以撤併。其實，越是山區，村莊規模往往越小，村與村的距離也大，交通不方便。並村委會帶來的工作上的困難是顯見的，如果並村委會和並村聯動進行，更會造成不良後果。廣東廣寧原粗石口村主任葉新林接受記者采訪時苦笑着説：“山路不好走，最遠自然村的村民到村委會蓋個章來回要1天時間，是以前的2倍。”位於廣寧縣北部的北市鎮9個村並成了4個新村，該鎮在一份報告中説：“新村人口增多，山區村莊分散，幹部减少，管理上難以到位。”賓亨鎮也説，“邊遠分散村難以管理。”［向振中：《廣寧並村：“大村莊制”水土不服》，《南方農村報》，2008年3月3日。]

　　可見，哪些村莊應該合併，哪些村莊不需要合併，要具體問題具體分析，不能搞一刀切。

　　（二）村莊合併要本着方便群衆，造福人民的精神

　　據報導，廣東廣寧並村導致方圓60平方公里只1所小學。10年間，廣寧洲仔鎮芒頭壩自然村的小孩上學經歷3個地方：1995年以前是在芒頭壩小學，之後這所小學被撤消，孩子們只得就讀較遠的粗石口小學。2004年，粗石口小學隨着粗石口村委會一起被撤消，孩子們又不得不到10公裏外的清水小學上學。2004年，桂水村與粗石口村一起並到了清水村，60多平方公里的清水村一躍成爲廣寧面積最大的村，此範圍内6歲至13歲的小孩都要翻山越嶺到清水小學讀書，有的每天從家遠程徒步往來，有的則在清水村親戚家借宿。由於並村，該縣古水鎮太和村的4所完小並爲一所，雖然“把好老師集中起來了”，但100多位小學生不得不把更多的時間花在上學的路上。［向振中：《廣寧並村：“大村莊制”水土不服》，《南方農村報》，2008年3月3日。]

　　（三）村莊合併要充分尊重群衆的意願,不能搞“拉郎配”

　　村莊合併並不只是簡單地域關係上的“拉郎配”，而應充分尊重農民的意願。從歷史淵源、文化紐帶等方面尋找契合點，增强村民間的認同感和凝聚力；以經濟爲本，根據村莊間經濟發展的相同性與互補性，找到村莊合併的契合點，實現資金、資源、人才等方面的優勢互補，産生“1+1>2”的效應，讓村莊合併真正達到農業發展、農民增收、農村穩定的目的。否則，不顧民意，强拼硬合，不僅不會暖民，而且可能會生出民怨。［晋登崗：《村莊合併莫搞“拉郎配”》，《農村大衆》，2007年11月2日。]

　　建設大村莊，最忌諱的是什麽？是一些爲政者脱離農村、農民、農業的實際，不尊重農民的意願，將其搞成“面子工程”和“政績工程”。大村莊建設的規劃必須反復徵求農民的意見，並經村民代表大會通過後方能實施。這應該成爲政者必須遵守而不得逾越的規矩。

　　（四）“大村莊”不是千村一面的大樓房

　　一些地方在進行村莊合併工作時，出現了將大村莊合併簡單地視爲大樓房建設的苗頭，引起了農民的不滿。據報導，一些地方的農民住上了村莊合並後的五層高樓，然而農民却面臨着將一袋袋糧食搬運上樓的尷尬。有的地方建了十幾層、二十幾層的高樓，農民坐電梯上下樓，拿着鐮刀、鋤頭，同樣是陷入很不方便的窘境。有的地方將城市的廣場、街道、緑化、建築風格搬到農村，造成了農村本土文化的失憶。大村莊的規劃布局絶不能將城市建設的模式原封不動地搬到農村，必須符合農民生産、生活以及風俗的實際。一句話，要方便農民，要體現傳承農村本土文化的精神。比如住宅樣式要體現地域特色，江南農村住宅就不應丢掉黑瓦白墻的水鄉特色，土家族的吊角樓更不能在建設大村莊中失憶等等。［楊金溪：《“大村莊”不是千人一面的大樓房》，http://comment.northeast.cn/system/2008/01/31/051134101.shtml。]

　　（五）大村莊建設要量力而行，要考慮農民的經濟承受能力

　　大村莊建設要量力而行，要考慮農民的經濟承受能力，兼顧各方面利益，協調好各方面關係。通常要分階段分步驟進行、量力而行、不要急於求成，不要亂攤派、强行拆遷，避免給農民帶來過重負擔。兼顧好各方面利益和關係非常重要，諸如個人與個人、個人與集體、局部與整體、地方與國家、眼前與長遠的關係等等。脱離實際的貪大求洋，往往會出現盲目上工程，造成地方財政支持困難的現象。繼而引發攤派搞建設，加重農民的負擔。在這方面也是有教訓的。一些地方在大村莊建設中，統一爲農民貸款建樓，農民住上别墅之時，就是淪爲“房奴”之日。這樣的大村莊建設，不是爲農而是害農。

　　（六）合併不是目的，大村莊制不是簡單合併

　　村莊合併不能爲合併而合併，村莊合併不是目的而是實現良性發展的手段。有論者指出，大村莊不是簡單攤大餅，將“農村變社區，農民成市民”，如果農民的身份没有改變，形式的改變無足輕重。建立大村莊制，核心應該在更大範圍建立農村共同體，關鍵是改變農村治理結構，有利於鄉村善治。［廖保平：《大村莊制不是簡單合併》，《海峽都市報》，2008年2月1日。]

　　村莊合併帶來的最直觀的好處是農村基礎設施和公共服務設施的集中供給，在相同成本投入或者减少成本投入的情况下提高農業的生産能力以及公共基礎設施和服務設施的利用效率，提高農民的生産生活水平。農村土地的整理與合理利用以及農村人力資源的整合，也是大村莊制推進農業生産規模化和現代化進程，進而增加農民收益的一個有效途徑。村莊合並後，必然帶來村級領導班子人員的大量精簡，盡管節約了開支，但村莊擴大、管理力量减少也會給鄉村治理帶來一定難度，同時由於各個村莊之間經濟條件以及發展的不平衡性，村莊合並後帶來的權利分配等諸多問題也將在一定時期内集中顯現，這就需要具有管理和服務功能的强有力的基層組織進行支撑，進而更加需要村民自治的完善和發揮效用。這對基層民主是一次機遇，也是一次考驗。

　　（七）村莊合併要貫徹經濟效益、社會效益、環境效益三者統一的原則

　　要提供適應農村特點、地區特點的標準化住宅方案和街道整體規劃，在村莊定向滚動、更新中使千百年來的髒亂局面得到改觀，形成整潔文明的村容村貌，具體地應做到如下幾點：一是家畜相對集中圈養、家禽籠養、畜圈天天打掃；二是污水池、便池全封閉，村内不準堆積農家肥；三是在發展生態農業中搞好作物秸杆的合理有效利用，短期内消化不了的不準在街道上堆放，而應集中專門場院堆放，也可緊壓打捆放置於各户儲室内；四是使用自來水並有相應的排污系統；五是改進爐竈、推廣使用沼氣、型煤、煤氣，降低能耗、减少污染；六是搞好緑化，村鎮規劃中，除了要安排好街道、宅院緑化外，還要有一定比例的緑地；七是鄉鎮企業受資金、設備的限制，條件比較差，因而要妥善解决好大氣、噪聲和水污染問題，適當選址並有必要的投資和管理，要在設計、施工、驗收時把好環境保護關，不能走西方資本主義國家先污染後治理的老路。

　　（八）村莊合併要關注産權關係龢利益分配問題

　　村莊兼併涉及到復雜的産權關係龢利益分配關係，搞不好會引發矛盾和糾紛，不利於社會穩定。一般富村、强企業經過多年創業，集體經濟實力都比較雄厚。按集體所有制性質來説，資産應屬於集體的每個成員共同佔有。如前宋村原有1000口人，集體固定資産6.3億元，平均每個人擁有63萬元。目前在兼併中一般都實行了分期過渡的辦法，但人口少的村較容易被接納，可以直接享受到富村的住房、養老等福利待遇，而人口多的村雖然也貢獻了土地和勞動力，却很難享受富村的村民待遇，出現了同村村民的不同待遇問題。這就使兼併村和被兼併村的村民均有不公平感，容易引發社會矛盾。如何解决好這一問題，還須進行深刻細緻的探索。［秦慶武：《村莊兼併：現代化中的農村社會變遷——山東村莊兼併現象考察》，《戰略與管理》，1996年第5期。]

　　綜上所述，逐步城市化是農村社區發展的必然趨勢。但在我國社會主義條件下，農村城市化不能在村鎮自然擴張的過程中自發地實現，而必須納入農村建設總體規劃之中，走村鎮向心式定向發展的道路, 針對村莊自然布局等情况采取3種不同的方法：平行位移法、蛇出巢穴法、一步到位法。具體實施中要注意：必須因地制宜，不能靠行政命令一刀切；要本着方便群衆造福人民的精神；要充分尊重群衆的意願；不建千村一面的大樓房；要量力而行，考慮農民的經濟承受能力；要貫徹經濟效益、社會效益、環境效益三者統一的原則；要關注産權關係龢利益分配問題。

　　

　　（作者係廣東海洋大學海洋文化研究所所長、教授）