朱雲成　陳浩光

　　前　言

　　“控制大城市,合理發展中等城市，積極發展小城市”，是我國城市建設的方針（《人民日報》1980年10月17曰社論。）。控制大城市，主要是控制大城市的人口規模和用地範圍，其中，控制人口規模，特别是控制市區人口規模是關鍵。

　　解放三十二年來，我國的城市人口占全國總人口的比例上昇緩慢，比重很低。解放初期占10％左右，到1980年才上昇到14％左右。而同期全世界發展中國家的城市人口比重，由16.2％增加到30.5％（philip M.Hauser，Robert W.Gardner：‘World Urbanizatioa：treads and prospects’1981.p.53.）。但是，我國大城市的人口增長速度快，所占城市總人口的比例高。從1953年到1978年，人口百萬以上的三十個大城市的居民增加了1.74倍（祝卓；《試論我國人口的合理分佈問題》，載《人口研究》1980年第3期。），在城市總人口中的比重從28％增加到48％。

　　從世界許多國家的情况來看，大城市人口過多，會帶來許多弊端，我們應引以爲戒。因此，控制大城市的人口增長，特别是控制農業人口大量遷入城市，是我國面臨的重要問題之一。

　　本文試圖對廣州市區1976—1980年五年間的人口機械變動進行初步研究，分析其變動的原因，後果，並提出一些控制人口機械遷入的建議，供討論和參考。

　　人口機械變動的概况

　　解放三十二年來，廣州市區經歷了幾次人口機械遷移的大波動。1949年人口機械净减十餘萬；1950—1955年，除1953年外，各年都出現機械净增，1956—1960年出現兩次大增大减；1961—1970年出現普遍净减，其中有兩次大幅度净减；1971—1974年又出現少量的人口净增；1976—1980年，也是本文所重點研究的時期，人口機械遷入33萬，遷出15萬，净增量達18萬。

　　近年來廣州市區出現的人口機械净增，尤其是1978—1980年的三年期間，廣州市區機械净增達16萬餘人，相當於人口機械净增最快的五十年代的净遷入數，成瞭解放以來人口機械净增的最大高峰期。這段時期，大量的人口機械净增與自然净增大爲减少，恰成一個鮮明對照。五十年代廣州市區人口自然增長速度快，其中最快的1954~1958年四年間年均净增約5.9萬人，自增率達30‰左右，而最近五年的人口自然增長數合計才2.6萬人，自增率爲3.06‰。這是廣州市區開展計劃生育所取得的巨大成就。近五年來廣州市區人口的機械净增數與自然增長數之比是7∶1，前者已占絶對優勢，從而改變了人口以自然增長爲主的情况。    

　　廣州市區機械遷入的人口來源有二：一是來自其它城鎮的非農業人口，二是來自鄉村的農業人口。前一種人口變動，不會影響國家現有城市化水平，後一種變動却能提高國家城市化的程度。近五年廣州市區人口來源中非農業人口與農業人口之比是1∶4，説明農業人口的遷入占了絶對優勢。這是廣州市區人口機械變動的又一特徵。不過，它並不表明我國已開始進入了大量地變農業人口爲非農業人口的時期。正如下文將會談到的，這種現象是些特殊因素影響的結果。    

　　下表是關於廣州市區人口機械净增年齡搆成統計，從中可知，净遷入的20一34歲的青壯年占同年齡組人口的26.6％，即四分之一以上，其次是0一9歲的兒童，約占13.8％。前者多是回城的知識青年，後者主要是隨遷家屬。機械遷入年輕化也是近年廣州市區人口變動的一個明顯特徵。    

　　廣州市區人口機械遷入以本省（廣東省）或祖籍廣東省的人口爲主。雖然有關遷入人口來源地的資料缺乏，但其人口搆成中多是回城知識青年。從外省遷入的人口，多是幹部，據粗略估計，也是原籍廣東省的居多。隨遷家屬約占總遷入數的五分之一。

　　近年遷入市區的人口遍佈於各個街坊，但也極不平衡，總的趨勢是愈是接近市中心區，人口機械净增密度愈大。密度增加最多的街坊有。珠光街217人／公頃、海幢街172人／公頃、延安街155人／公頃，立新街124人／公頃、秀麗街100人／公頃、文昌街102人／公頃。它們絶大多數分佈在中山路以南、珠江以北的中心區。在市區邊緣的各個街坊，人口機械净增密度最低，大都在30人／公頃以下，這與這些地區原來人口密度較小有關，正如下文將會談到的，這主要是由於“補償性”遷入所引起的，所以近年市區人口機械净增密度大小，大致與原有各街坊的人口密度大小成正比。

　　人口機械增長的原因

　　近年來廣州市區人口機械增長特快的原因是什麽呢?是不是我國有計劃地控制城市人口增長的政策改變了呢?是不是我國開始了城市化快速發展的新時期呢?都不是。我國有計劃控制城市人口增長的政策是符合我國國情的，多年的實踐證明是完全正確的。這是由於：一、商品糧少。我國人口超過十億（包括臺灣省）（陳慕華就我國人口問題答記者，見《人民日報》1981年10月27日。），其中8.5億是農業人口，而目前的農業以手工勞動爲主，每個農民每年只能生産2，000多斤糧食，除自給外，僅能拿出約15％銷售給國家。除去工業、軍用、儲備及運儲損耗外，用於供應城市居民的糧食有限，我國人多底子薄，不應該也不能靠進口糧食來支持城市人口的增長。二、可用於城市建設的資金不多。我國經濟落後，負擔目前1.3億多的城市人口及其本身再生産所增加的人口（若以自然增長率0.8％計，每年將增加104萬餘人），已感壓力不小。據全國1952—1976年二十五年的統計，平均每一城鎮居民的基建投資約6，000元至7，000元（吴友仁：《關於我國社會主義城市化問題》，載《人口與經濟》1980年第一期.）。這樣計算，每年國家需基建投資60—70億元；加上工資等，則年需付出的資金就更多了。因此，提供更多的資金來擴大城市人口的能力有限。三、統籌解决城市人口的生活問題負擔重。解放後，我國對城市居民的就業、教育、住房、糧食、副食、醫療等實行統籌解决的辦法，這雖然體現了我國政府對廣大城市勞動人民的關懷，但也是一個很重的負擔，不能不限制城市人口的過快增長。

　　廣州市區近五年城市人口機械遷入劇增，和全國其他大城市一樣，有其深刻的歷史、政治和社會經濟原因。主要表現在：

　　第一，城鄉差别大，大城市對鄉村人口有强大的吸引力。我國雖已不存在城市剥削農村的現象，但城鄉經濟發展仍然是不平衡的。解放後農村經濟的發展，加上士改時免除了農民700億斤糧食的地租，農民生活水平有所提高，1952年同1949年比較，農民的收入增加了30％，但比城市職工收入增長70％的速度要慢。由於種種原因，從1952年至1979年，全民所有制企業的職工的人平均收入增加了將近三倍，而同期農民的收入只增加一倍（秦仁山：《關於人口的城市化問題》，載《人口研究》1981.年第一期。）。可見，城鄉經濟差别擴大了，加上城市的教育水平較高，文化生活條件較好，醫療衛生及社會福利等較佳，産生了强大的吸引力。鄉村人口向往城市，按政策安排就業的人員都積極要求回到城市，原因也就在這裏。

　　第二，過去多年來市區人口外遷量過大，近年出現“補償性”的遷入回昇。廣州市在1968—1977年間，知識青年上山下鄉遷出近40萬人，由於農村生活比城市艱苦，收入較少，加上他們不熟悉也不習慣鄉村生活，缺乏必要的農業生産技能，因此多不安心於農村，争取回城。1975年以前通過招工、招生等回城的估計已有10萬人之多，其餘的30萬，除一部分已在農村安家者外，都在近年通過招工、昇學等途徑，以及農村經濟管理體制的改革，促使插隊知青返回廣州。此外，自三中全會以來，撥亂反正，落實政策有些人重新遷回本市。這種人口“倒流”現象，我們稱之爲“補償性”遷入，也就是對不適當大量外遷城市人口的一種“報復”。近年來，這種“補償性”遷入的人口，合計約占總遷入量的三分之二。由於這些人口多原住市中心地帶，遷回後也大都回到原住街坊，所以人口機械增長密度分佈也表現出市中心區要大些。如果這五年扣除這種“補償性”遷入的人口，年平均净遷入的人口爲1.5萬左右。

　　第三，科學文化教育事業的發展，知識分子政策的落實。實現四個現代化，發展科技教育是關鍵。廣州市是華南的科技、教育和文化中心，由於近年來黨和政府對文教科技工作的重視，從外地調入一批科研和教學骨幹，全市的科學，文化，教育等部門的職工1980年比1975年增加了3.01萬人，此外，還解决了數千户知識分子、幹部夫妻兩地分居的問題。1979年市區調進的職工家屬比1973年增加了1.5倍。

　　第四，調整了知識青年上山下鄉政策，减少了機械遷出。從1978年開始，我國調整了知識青年上山下鄉的政策，從而不僅大大地减少了上山下鄉的知青數量，而且爲數不多的上山下鄉知青，主要安排在市郊農場。據統計，廣州市區1976年和1977年兩年尚遷出71，800名知青上山下鄉，其後三年便只有5，200人了。在1968~1977年的十年間，上山下鄉知青遷出是廣州市區人口外遷的主要因素，大量外遷知青引起市區機械净增大减。其後三年上山下鄉知青外遷量大减，也帶來市區機械净增量的劇增。

　　人口機械增長的後果

　　廣州市區近幾年人口大量遷入是不可避免的。它對於促進政治上的安定團結，對第二、第三類産業的發展，活躍市場，方便群衆，特别是對發展科技、文化、教育事業起到了一定的積極作用。不過，城市人口增長必須同城市經濟發展水平相適應，必須考慮城市環境可能容納的程度。如果城市人口機械增長過快，勢必對城市的生産、生活和社會各方面引起不良影響，而且比城市人口自然增長過快所帶來的影響要敏感得多，既具有明顯的“衝擊性”，又帶有潜在的“長期性”。最近五年廣州市區的人口機械增長確實過快了，它雖還没有象某些發展中國家那樣形成一個巨大的“衝擊浪”，致成過度城市化，但其引起的各種問題是值得我們注意的。    

　　首先，增加了就業安置工作的壓力。由於五十年代後期六十年代初期人口生育處於無政府狀態，據1975年統計，廣州市區1959—1963年出生的達24萬餘人，都已進入勞動年齡組，每年均要安置4萬以上的青年就業，這已給就業安置工作帶來巨大壓力。三中全會以來，我國調整國民經濟，廣州市區的小部分工廠因“關、停、並、轉”而需調整部分職工的工作崗位，這雖與安置待業人員就業的性質有所不同，但也間接地影響了就業機會。近五年的人口净遷入數中，屬勞動年齡組的達16萬多，更加重了市區就業安置工作的壓力。

　　此外，近年净遷入廣州市區的人口中，約有14.2％是15歲以下的兒童。今後隨着這批兒童先後進入就業年齡，也將加重就業安置工作的負擔。

　　第二，增加瞭解决住房的困難。廣州和全國其它大城市一樣，1976年以前，在城市建設投資方面“重生産”而“輕生活”，比例失調，擠掉不少住宅投資，因而新建住宅不多。加上人口增長快，致使1976年每人平均住房面積仍只有3.6平方米，比解放初期還少（1950年爲4.65平方米）。根據1976年的調查，全市人口中，居住面積每人平均不足4平方米的占40.2％，4.1-10平方米的占49.65％，住房是較緊張的。

　　三中全會以來，爲瞭解决廣州市住房緊張的問題，政府增加了廣州市建設中的住宅投資，而且它在城市基本建設投資總額中占的比重逐年上昇：1978年占9.7％，1979年占19.9％，1980年上昇到22.1％。三年來建成住宅面積共達290萬平方米。住房緊張狀况有所緩和，但由於人口機械增長過多，1980年末，每人平均住房面積仍只有3.9平方米，而且出現了一批持廣州户口的市屬單位的落實政策回城無房户；回城知青中已達晚婚年齡的2萬多女青年和3萬多男青年將陸續結婚，也要求住房。

　　第三，增加了交通、供水、供電的壓力。廣州市區的建築密度大，街道狹窄，車輛通過能力低。廣州又是華南的政治、經濟、文化中心和我國的重要對外貿易中心之一，隨着人口的增長，生産的發展，以及對外開放政策實施後與國外和港、澳聯繫的增加，旅遊業的發展，車輛數量急增，道路建設已越來越不適應市區交通的需要。近年來廣州的流動人口亦倍增，每年達數百萬人。據1980年春節期間的統計，來廣州探親的港澳同胞和國外華僑達60萬人。這幾年市區常住人口因機械遷入增加了18餘萬人，進一步增大了市内和對外交通的負荷量。據1980年2月28日這天的統計，市屬公共汽車和電車接送的旅客就達284萬人次。盡管有關部門積極采取措施增加車輛和班次，擴大路面和改善交通管理等措施，交通擁擠却有增無减，堵塞現象屢見不鮮。一些道路交叉口尤爲嚴重。這既躭誤了市區職工的上、下班，又影響了他們的工作和休息，對於家住市區而在市郊的工業區工作的職工（占市郊工業區職工總數的68％），影響更大。市區交通事故也有所增加。

　　由於人口機械增長過快，廣州市的供水壓力也增大了。1979年的供水量比1973年增加了42.7％，其中生活用水供給量增長了66.8％，增長速度快於生産用水。由於市區人口激增（包括流動人口），居民生活用水定額不斷增加，近兩年的夏季，市區缺水問題尤其嚴重。從每日最大供水時的用水量占供水量的比重來看，1957年爲7％，19 74年爲5.1～5.3％，1979年再下降到不足5％了。由此可見，許多居民因供水不足而不得不自動延長了用水時間。據有關部門估計，1979年的高峰用水期，每天缺水約達10萬噸。

　　同樣，廣州市的供電量增長速度也很快，解放三十二年來增加了21.6倍。但由於工農業生産的發展，用電量增長速度更快，電力供應仍然緊張。近年市區人口劇增，隨着人民生活水平的提高家用電器的逐年普及，又加劇了電力供應的緊張狀態。據有關部門估計，1979年市區的供電量尚缺四分之一。

　　第四，對近期人口自然增長産生較大的影響。如前所述，廣州市區的人口净遷入以20～34歲的青壯年爲主，而其中女性净遷入達75，000多人，占女性總遷入數的81.6％。净遷入的20～29歲的女青年有6萬，絶大多數將於1978～1987年内先後結婚和生育。據粗略計算，假若每對夫婦平均生1.2個孩子，這十年内將增加7.2萬個孩子，平均每年增加7，200個。廣州市區前三年人口出生率出現回昇（從1977年的8.06‰，上昇到1980年的11.6‰），原因主要就在這裏。不難看到，在今後三、四年間，它還將對計劃生育産生相當大的影響。由於近年净遷入的10～19歲的女性只有4，700餘人，僅占女性總遷入數的5.1％，如果今後不再大量遷入年輕人口，在1987年後，這種影響就會大大减弱。

　　此外，人口遷入量過大，還加重了原有文化、醫療設施方面的負擔。據統計，市區現有影劇院23間，文化宫6個，平均每千居民擁有的座位分别是15和48個。雖然廣州市區家用電視較我國其他大城市普及，但現有文化設施仍難以滿足群衆特别是年青人日益增長的需要。至於市區的醫療設施，雖然醫務水平較高，設備較好，但數量不足，病床不够。由於廣州的一些醫療單位對省内城鄉重病號和疑難病者負有診治任務，還得治療數百萬流動人口中的旅途病者，壓力已經很大了，人口機械遷入過多，加重醫療設施的負擔，勢必會影響原有的醫療任務，降低了廣州作爲省内醫療中心的地位。

　　人口機械增長過快帶來的問題還很多，諸如副食品供應、物價穩定問題以及教育和各種社會問題等等，由於篇幅所限，在此不再一一贅述。

　　誠然，上述各種問題的産生是多種因素造成的，但人口機械增長過猛確實也是其中的一個重要原因。解决這些問題，固然要綜合研究，多方面想辦法，但控制城市人口機械遷入，無疑也是一項極其重要的措施。

　　幾 點 建  議

　　從上述的分析我們可以看到，廣州市區的人口機械增長非認真控制不行了。要有效地控制人口機械增長，關鍵在於制定和執行正確的政策。有關控制城市人口機械增長的政策，國内外學者提出過不少建議，塞瑟阿曼介紹的發展中國家因地制宜地實行不同的工資補貼辦法便是一例（S.V.Sethurarnan‘Jakarta：urban DeVelopreent and elilploymgl 3.t’（GeneVa，lO，1976）P.92.）。根據廣州市區的情况，我們提出以下幾點建議。

　　首先，把控制市區人口增長的重點轉放在控制人口機械增長上。根據聯合國的估計，發展中國家城市人口的增長，60％來自自然增長，40％來自遷移（菜昂.塔巴（聯合國國際和社會事務部人口司司長）：《世界人口趨勢和預測》，載《人口研究》1981年增刊第9頁。）。所以有的學者認爲，發展中國家控制城市人口增長，更重要的是控制人口出生率。我國五十至六十年代的情况與此頗爲相似。但七十年代以來，我國大城市的計劃生育工作取得了巨大成就，如前所述，廣州市區的人口增長以機械增長爲主了。這是與大多數發展中國家的情况以及與廣州市區本身過去的情况所不同的。今後，  “補償性”的機械遷入雖將不復存在，但根據我們的粗略計算，到2000年，如能實現一對夫婦只生1.2個孩子，廣州市區的人口自然增長就將達12萬左右，總人口達196萬，如果按過去不包括“補償性”遷入在内的每年平均遷入約1.5萬人，再增加30萬人，則市區人口到2000年將達226萬，就將大大突破有關部門關於市區人口不超過200萬的設想，如要實現本世紀末廣州市區人口不超過200萬的設想，每年只能允許遷入2，000人。因此，在繼續抓好計劃生育工作的同時，應把重點放在控制人口機械增長方面。實踐證明，稍加放鬆對人口機械增長的控制，不但會扺消計劃生育所取得的成果，而且還會加速其後的人口自然增長。因此，正如我們已經提出過的（朱雲成：（（關於控制廣州市區人口規模問題》，載《中山大學學報》（哲學社會科學版）

　　1980年第1期。）、上海等地的同志也提到的，必須設立一個具有權威性的管理城市人口遷移的機構，負責研究和協調有關遷移的政策，審批人口的遷移。目前審批人口遷移多元化的局面實在不能再繼續下去了。

　　第二，把城市人口發展規劃納入國民經濟計劃。目前國内對此問題的看法也許比較一致了，但人口發展規劃應包括哪些内容，則仍存在不同的看法。有的把人口發展規劃看成只是人口生育計劃，忽略了人口機械變動的内容。有的主張“應有一個分年度的人口發展規模的定量指標並納入國民經濟計劃”（章長根等：《上海市的人口狀况和問題以及我們的建議》，載《人口研究》1981年第2期。），却忽略了人口質量的指標。我們認爲，只有同時包括人口生育計劃和機械變動計劃，人口發展規模的數量指標和人口質量要求指標的城市人口發展規劃，才能真正達到控制城市人口增長的目的，使人口發展與國民經濟的發展相適應。這裏要特别提出的，以往談到控制人口遷移，往往只注意到人口數量，忽視了人口質量。例如，應根據城市各業的需要，遷入適量的專門人才，限制一般性的遷入數量；禁止患有危險性傳染病的人口遷入城市；並鼓勵人口向中小城市或農村遷出；對於少量屢教不改的犯罪分子，則實行强制性遷出。此外，人口發展規劃必須與勞動就業、教育、衛生，住房，交通等規劃協調起來。

　　第三，黨的各項與人口遷移有關的政策的實施，必須與城市人口發展規劃統一考慮，合理安排。人是社會的主體，黨和政府制定的各種有關政治、社會和經濟的政策，往往都與城市人口的增减相關。諸如招工、調干及其隨遷家屬、軍人復員轉業、知識青年上山下鄉等政策，在具體實施中，凡是有關遷入大城市，特别是遷入市區的人員，建議盡可能注意與當地的國民經濟發展規劃中關於人口數量和質量的要求相協調，以保证城市入口的發展不致超越城市經濟和城市環境可能容納的程度。當然，如果有些重要政策的貫徹落實與城市人口發展規劃發生矛盾時，也可相應的修訂人口發展規劃。但在一般情况下，以盡量將有關遷移的人員安置在中小城鎮爲好。

　　第四，規劃建設衛星城，或加强市郊工業點的生活服務設施配套，有計劃地遷出市區過量的人口。在發達國家裏，用建設衛星城來解决市中心區人口過密的做法極爲普遍。隨着“四化”的發展，我國城市化水平無疑將會進一步提高。爲了防止大城市市區的人口過多，有計劃地建設衛星城勢在必然。建設衛星城，既要注意生産性建設，也要注意生活服務設施的建設，便於居民在新城鎮定居。目前，廣州市郊有不少工業點，但由於過去只抓生産，忽視生活，長期來生活服務設施没有配套，加上其它一些原因，致使目前仍有三分之二以上人口住在市區。今後若能積極妥善地解决這個問題，不少職工還是樂於携帶家屬就地定居的。

　　誠然，這些建議只不過是解决廣州市區人口機械增長不致過快的權宜之計。人口之所以會向大城市大量遷移，根本原因是由於我國的大城市和廣大農村之間的差别大，大城市的各種優越性具有强大的吸引力。因此，從長遠來看，隨着城市化水平的不斷提高，一方面要加强中小城鎮的建設，在那裏創造出良好的就業環境和生活環境，並采取各種措施縮小中小城鎮與大城市經濟和文化水平的差别。另方面，而且是更爲重要的方面，要大力發展農業，不斷提高農村的經濟文化水平，以縮小城鄉差别。這是一項長期的艱巨的建設任務，是一項解决控制大城市人口增長的根本性的戰略措施。