前言：兩岸均呼籲達成和平協定

　　胡錦濤先生在中國共產黨「十七大」報告中，對於兩岸關係提出規範性的談話稱，「我們鄭重呼籲，在一個中國原則的基礎上，協商正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協定，構建兩岸關係和平發展框架，開創兩岸關係和平發展新局面」。馬英九先生也不止一次表示，希望兩岸之間能夠簽署「和平協定」。

　　做為一位關心兩岸和平發展的學者，應《中國評論》的邀請，嘗試為未來的兩岸和平發展框架，也就是和平發展協定撰寫一草案，以就教國內外學者專家。本文分為三個部分。一是所擬《兩岸和平發展基礎協定》（以下簡稱《基礎協定》）本文，二是對於《基礎協定》性質的看法，三是作者對於所擬《基礎協定》所做的說明。

　　《兩岸和平發展基礎協定》內容

　　協定當事雙方認知到整個中國自一九四九年起處於分治狀態，但仍同為中華民族一分子之事實，鑒於彼此對促進民族和平與發展之共同責任，意識到兩岸同屬整個中國、彼此相互平等是和平之基礎條件，也瞭解到雙方以統合方式經由共同體之建立是共同發展之基礎路徑。基於兩岸人民之利益，創造兩岸合作條件之願望，爰達成如下協議：

　　第一條　兩岸同屬整個中國，彼此均無意從整個中國分離，並承諾不分裂整個中國、共同維護整個中國之領土主權完整。

　　第二條　兩岸在平等之基礎上，發展彼此間正常之關係。

　　第三條　兩岸同意，尊重對方在其領域內之最高權力，任何一方均不得在國際上代表對方，或以對方之名義行為。雙方均尊重對方之內部憲政秩序與對外事務方面之權威。

　　第四條　兩岸同意，不使用武力或以武力威脅對方，完全以和平方法解決雙方之歧見。

　　第五條　兩岸決定在雙方同意之領域成立共同體，以促進彼此合作關係。

　　第六條　兩岸同意，雙方在國際組織中彼此合作，雙方在國際組織之共同出現並不意涵整個中國之分裂，並有責任共同維護中華民族之整體利益。

　　第七條　兩岸同意互設常設代表處。設置代表處之有關實際問題，將另行補充規定。

　　本協定須經批准，並自交換有關照會之日後生效。

　　簽署人：

　　　北京中國○○○　　　　       台北中國○○○

　　（註：本協定後再做文字精簡修正，請參考第233-234頁。）

　　《兩岸和平發展基礎協定》性質

　　(一)為一「臨時協定」而非「終極狀態」

　　《兩岸和平發展基礎協定》基本上是一個「臨時協定」（Modus Vivendi)，而非一「終極狀態」的「永久協定」性質。如果是「永久協定」，那麼等於承認兩岸應該永久維持現狀，中國大陸應該不會接受，台灣亦不應追求此一政策。

　　(二)從人民的角度提出

　　為何不以「結束敵對狀態」稱之？在國際法上，顧名思義，所謂「結束敵對狀態」用於兩個處於衝突的敵對雙方願意結束衝突的狀態。兩岸從內戰開始、1949年分治以來，雖然經歷一些武裝衝突，但是在1970年代以後，兩岸已經沒有真正的武裝衝突，更何況自1980年代末，台灣開放赴大陸探親以後，兩岸民間交流日漸密切。近年兩岸經貿關係更是密不可分，上百萬的台商在大陸經營事業，大陸觀光客已經可以來台，包機直航即將成為常態，貨運直航也將開始啟動。從兩岸人民的觀點來看，兩岸早已不存在所謂的「敵對狀態」，所差的只是兩岸政府是否能夠有足夠的智慧與心胸來開創未來。因此，未來有關兩岸的和平合作協定，不宜再由消極性的「結束敵對狀態」觀點切入，更不宜以「結束敵對狀態」為協定或協商之名，而應以積極性的「和平發展」態度處理兩岸關係。

　　(三)作為未來合作的基礎

　　要開啟兩岸和平發展必然是一個全面性的過程，一份協定不可能將其和平發展的所有面向做完全陳述，因此，兩岸未來簽署有關和平發展的協定必然是一份「基礎性」的協定，以做為未來和平合作的基石與路徑。因此，本文建議未來的協定以《兩岸和平發展基礎協定》為名。

　　(四)尊重簽約雙方的主體性

　　一般慣例，「和平條約」或「和平協定」多用於國際間，如果是純粹的國內事務，大多由「和解」來代替「和平」。胡錦濤先生自然不會認為兩岸屬於國際關係，更不會認為台北的政府是「外國」，胡錦濤先生所以會用「和平協定」為未來兩岸框架定調，其實已經充分表示願意尊重台灣方面的「主體性」，胡錦濤先生這項善意乃是未來兩岸在討論「和平發展協定」時所不可忽略的。

　　(五)應有的重要內涵

　　兩岸關係能夠和平發展的基礎，簡單的說包括三個重點，一是「兩岸定位」；二是「合作發展的方式」；三是「未來的方向」。也就是說，未來的《基礎協定》，首先必須確定一個合理且彼此能夠接受的「兩岸定位」，其次「合作發展的方式」必須是有助於兩岸往「統」（integration），而不是「離」(secession)的方向發展；最後「未來的方向」並須回歸到「一個中國」（即本文後所稱的「整個中國」）。

　　《兩岸和平發展基礎協定》條文說明

　　(一)確定兩岸同屬「整個中國」

　　《基礎協定》前言部分屬於事實與願望的陳述。「認知到整個中國自1949年起處於分治之狀態，但仍同為中華民族一分子之事實」一語，表示兩岸「正視政治分治現實」，但是也同意彼此均為中華民族的一分子，也就是說，兩岸目前的分治只是「治權」的分治，從民族角度來看，彼此還是一家人。

　　由於同一民族仍然可以分為不同的國家，例如德國與奧地利即同屬德意志民族，因此，前言部分特別將「意識到兩岸同屬整個中國」做為簽署和平發展基礎協定的第一個先決條件。除了在「前言」部分寫上「意識到兩岸同屬整個中國」文字外，更在本文第一條陳述「兩岸同屬『整個中國』」，表達出彼此的相互承諾。

　　如果「整個中國」只是一個民族的概念，那麼1949年以後的中國土地上就會被理解為存在這兩個中國人國家，彼此雖然同為中華民族，但是在政治與法律意義上已經是兩個不同的國家，因此「兩岸同屬整個中國」不僅是民族的描述，也是政治與法律的界定，如果從傳統中國的歷史看，「整個中國」有點像周朝春秋戰國時期的「周天子」，兩岸則類似「齊楚秦燕」等國的關係，彼此仍同奉周的正朔，周天子代表的是天下的概念，其他諸侯國之間則是隸屬於周的兄弟之邦。兩岸目前的分治，並不表示「整個中國」就不存在，因此「一族兩國」（one nation, two states）並不是正確的兩岸定位。「中國」做為一個政治與法律的概念仍然是存在的，「中國」不僅是一個歷史、地理、文化上的概念，更是一個政治與法律的概念。我們可以將「整個中國」看成一個屋頂或是兩岸相加之合，「整個中國」的權力目前暫時由兩岸政府分別行使。

　　為何需要在《基礎協定》中強調「整個中國」的原則？由於目前的兩岸憲法均為「一中憲法」，從邏輯上來說，只要雙方不修改憲法有關「一中」的部分，就合乎「兩岸同屬整個中國」原則。但是由於台灣在最近一次，2005年的修憲中，將未來修改憲法的程式，修改為必須經過「全民公投」的程式，依照憲法的精神，如果未來修憲是要經過二千三百萬人通過，在本質上，修改後憲法形成基礎與當時以全中國為基礎已經不同，可以解釋成為「制憲」，而非「修憲」。因此，《基礎協定》的簽署可以避免台灣方面未來在修憲時可能引發「制憲」的法理爭議，對中國大陸而言，《基礎協定》的簽署等於台北方面願意以文字協定方式做出承諾，而不是單方面的以「憲法」做為依據。

　　透過《兩岸和平發展基礎協定》中「兩岸同屬整個中國」的相互承諾，以書面文字確定兩岸不同於一般的「外國關係」，而是「整個中國」的「內部（inter-se）關係」。

　　「整個中國」（whole China）的本意即是「一個中國」（one China），但是「一個中國」的用法容易產生文字上的模糊，更容易引發兩岸「誰是這一個？」的爭議。兩岸自1949年開始「一個中國代表權」之爭，但是事實上，所謂的「中國」應該是指「中華人民共和國」與「中華民國」的總合，主權屬於兩岸全體人民。兩岸均應放棄「一個中國就是中華民國」或「一個中國就是中華人民共和國」的「排它性」論述，接受「大陸與台灣同屬中國」的看法。因此，就文字的周延性與客觀性而言，以「整個中國」取代「一個中國」，既不失其原義，又能完整地表達出其應有的意義，「整個中國」也意指兩岸在互動中，必須將「中國做為一個整體」（China as a whole）做為原則來思考。

　　確定「兩岸同屬整個中國」為首要原則，也是回應胡錦濤先生與中共長期主張兩岸關係和平發展框架必須建立「在一個中國原則的基礎上」的要求。

　　(二)相互保證不分裂整個中國

　　《基礎協定》本文第一條「兩岸同屬整個中國，彼此均無意從整個中國分離，並承諾不分裂整個中國、共同維護整個中國之領土主權與完整」。第一條是雙方對於基本立場的表述，是兩岸和平發展協定的政治基礎。一方面表達出雙方「無意」分離，另一方面，透過協定的簽署，雙方承諾「不分裂整個中國」，即不從事分離整個中國的行為。再進一步，兩岸願意共同做出積極的承諾「維護整個中國領土主權完整」，這表示在釣魚台、南海等國際爭議性的領土上，雙方有責任共同努力，以維護整個中國的領土與主權。

　　「兩岸同屬整個中國」的意涵為「整個中國的主權屬於兩岸全體人民」，因此，未來北京或台北與第三方簽署有關涉及領土的主權事務時，必須得到北京與台北雙方面的同意。舉例來說，未來北京與他國簽署有關疆界的條約時，台北方面亦有權參與，反之亦然，原因很簡單，兩岸的邊界均是兩岸中國人的邊界，不是兩岸自己可以說了就算。

　　(三)同意兩岸平等地位

　　第二條「兩岸在平等之基礎上，發展彼此間正常之關係」，指出兩岸雖非政治或國際現實上的權力「對稱」（symmetry）關係，但是在法律的位階上為「平等」（equality）關係。換言之，在國際舞台上，兩岸可以有權力上的差距，有大有小，並不一定「對稱」，但是在兩岸互動交往時，彼此為平等關係，雙方並非是中央與地方的歸屬關係。正如同在一個家族內，兄弟間或許有權力大小的差別，但是在法律層面，彼此仍為平等。由於有「兩岸同屬整個中國」這個前提，因此兩岸間的平等關係並不能夠解釋為國際法上兩個外國間彼此的平等關係，正如同兄弟兩人平等不能解釋為兩人為「外人」關係。兩岸合理定位應為「整個中國內部兩個具有憲政秩序之政治實體的平等關係」，是一種有別於一般國際關係的「特殊關係」。

　　第二條是衍生於第一條有關「整個中國」的觀點。第一條表示兩岸關係不是一般國家與國家間的「外國（foreign）關係」，而是「整個中國」的「內部關係」，第二條清楚的說明兩岸關係不是彼此的「內政（domestic）關係」，即台灣地區不是中華人民共和國的一部分，但是「中國」的一部分。反之亦然。

　　2005年中共通過的《反分裂國家法》，其實也是同樣的精神，即反對台灣從「中國」中分裂，而不是從「中華人民共和國」中分裂。

　　第三條「兩岸同意，尊重對方在其領域內的最高管轄權，任何一方均不得在國際上代表對方，或以對方之名義行為。雙方尊重任何一方的內部憲政秩序與對外事務方面的權威」文字中沒有使用「主權」（sovereignty），而使用「最高權力」（the highest power）一詞，即為避免造成兩岸為國際法上的外國關係。

　　「尊重對方在其領域內的最高權力」指由於目前還沒有完成統一，因為北京與台北的政府均只有在自己所管轄的領域內享有完整的管轄權，而不能及於對方。如果用國際法的術語來說，兩岸只有在自己的領域內才是個完整的國際法人，如果從整個中國的領域，或整個中國的事務來看，兩岸均非完整的法人。

　　使用「內部憲政秩序」表示尊重彼此在其內部行政、立法與司法的完整管轄權。沒有使用「國家」一詞，是為避免傳統國際法用語可能引發兩岸是「國與國」外國關係的誤會；使用「對外事務方面的權威（authority）」，而未使用「外交的獨立（independence）」是考慮兩岸關係的特殊性，因而避免使用傳統國際法上所常用的「外交」、「獨立」等用語，除了相互表達善意，更間接地表達出兩岸均是整個中國一部分的承諾。

　　(四)同意不使用武力

　　第四條「兩岸同意，不使用武力或以武力威脅對方，完全以和平方法解決雙方之歧見」是《基礎協定》在「和平」方面的相互承諾。由於在「前言」與「第一條」，雙方已做出了「同屬整個中國」並「保證不分裂中國」的承諾，所謂的「台獨」已為雙方政府所反對，因此，兩岸已無必要兵戎相見，中國大陸自然可以放棄對台使用武力或武力威脅。從另一方面來說，如果台灣方面廢棄在《基礎協定》中「保證不分裂中國」的承諾，而走向台獨，不使用武力或武力威脅的約束也自然失效。

　　(五)同意成立共同體

　　前言部分提及「意識到兩岸同屬整個中國、彼此相互平等是和平之基礎條件，也瞭解到雙方以統合方式經由共同體之建立是共同發展之基礎路徑」，以及協定第五條稱「兩岸決定在雙方同意之領域成立共同體，以促進彼此合作關係」是協定的另一個重點，也是明確地指出「共同體」兩岸和平合作協定的框架性作法，而不再是一般的雙邊合作而已。

　　傳統的政治學觀點，「政治聯合」不外乎是聯邦、邦聯、國協等主張，「經濟整合」多是指自由貿易、關稅同盟、共同經濟政策等形態。二次大戰後，歐洲國家創造了一個新型態的政治聯合與經濟整合架構，即創造了一個綜合「政治聯合」與「經濟整合」的「歐洲共同體」。

　　歐洲共同體內有「超國家」（supranationalism）與「跨國家」(intergovernmentalism)組織，屬於一種「分中有合、合中有分」、介於「聯邦」與「邦聯」之間的政治體制。在對外關係上，歐洲共同體與會員國都是法人，差別在於前者是不完整的國際法人，而後者是一完整的國際法人。不過，歐洲共同體做為法人的權限並非固定，如果會員國願意多給些權力，那麼其國際法人的地位將愈趨完整。

　　國家間的合作與共同體的合作不同，前者仍是以各個國家為單位，透過交往協商進行；後者除了各會員國外，共同體本身就是一個常設性的組織。組織本身有追求功能的使命，因此也會追求不斷的自我強化，機構強化的結果自然削減了會員國的權力，最終使得所有會員國密不可分。共同體的另一項功能在建立彼此的共同重疊認同（overlapping identity）。兩岸共同體能夠成立，透過多種共同體的運作，重疊認同將因而擴大。當兩岸人民，特別是台灣人民將愈來愈能接受兩岸同為中國人，其為命運共同體的看法時，兩岸從統合到統一自然有了堅固的基礎。

　　站在中國大陸的立場，如果把「一國」看成是「整個中國」，現階段兩岸已是「兩制」，如何從「一國兩制」過渡到「和平統一」，兩岸共同體的設置將是一個最理想的路徑。對中國大陸而言，兩岸目前存在的問題是，台灣人民對於中國大陸的認同並沒有因為經貿交流增加而擴大，反而「贊成統一」者愈來愈少，其原因就是因為沒有機制幫助兩岸人民建立同是「中國人」的認同。「共同體」在法律人格方面的意涵是參與雙方「各有主體、共有主體」，透過兩岸共同體的運作，台灣人民無論在政治與經濟上都能得到安全感，也將會感受到「兩岸統合」對於台灣人民的有利性，兩岸的共同認同會深化，符合中共追求「和平統一」的原則。

　　站在台灣方面的立場，共同體的設立可以做為「國統綱領」從中程到遠程階段中間的機制設計。對台灣人民而言，純粹仿照自由貿易機制的兩岸經貿互動，短期或許對台灣有利，但是長期而言，台灣經濟有可能經由經濟自由流動而逐漸被掏空。透過「共同體」機制，台灣的利益才有可能確保。

　　需要在哪些議題上建立共同體，可以由雙方政府協商。例如兩岸可以在迫切需要的事務，例如兩岸「農業共同體」、「台海社會安全共同體」（處理兩岸走私、犯罪）等低階性的事務開始，也可以成立「金廈共同體」來相互學習共同體的運作，或在不影響到境內事務，但又具有象徵性意義的議題成立共同體，例如「海域安全共同體」或「南海安全共同體」，以共同維護在釣魚台以及南海事務的安全。哪些議題為優先？就留給兩岸政府發揮創意吧！

　　另一個作法，兩岸也可以逕行成立一個「兩岸共同體」或「中華共同體」，讓其擁有部分國際法人地位。即先建立一個總體性的法律與政治框架，內部要以何種事務為優先，再做安排。

　　兩岸共同體成立的基礎與歐洲共同體並不同。歐洲共同體是由各個主權國家所組成，但是兩岸共同體是在「整個中國」的基礎上，或其屋頂下推動統合，雖然兩者組成分子彼此地位是平等的。對於兩岸共同體而言，統合是走向統一的前置階段，對於歐洲共同體而言，統合本身可以是過程，也可以是結果，因為歐洲共同體各會員國並沒有彼此都是「整個歐洲」此一法律約束，但是兩岸卻有共同屬於「整個中國」一部分的認識。

　　(六)在國際組織共同出現

　　參與國際組織，尋求國際活動空間，一直是台灣近年來的朝野政黨與人民的期望，第五條「兩岸同意，雙方在國際組織中彼此合作，雙方在國際組織的共同出現（presence）並不意涵整個中國的分裂，並有責任共同維護中華民族的整體利益」是針對台灣需要而規定。

　　對於中國大陸而言，一方面瞭解台灣人民希望參與國際組織的期望，但是另一方面，又擔心，如果台灣參與類似「世界衛生組織」（WHO）等由國家參與的國際組織，等於讓台北政府同時發展出與其他會員國的正式外交關係，並造成兩個政府同時存在於國際組織的現象，因此，迄今仍不同意台北政府成為這類組織的正式會員。

　　對於北京政府而言，最好的方法是台灣加入中國大陸在國際組織中的代表團，但這是台灣方面目前所不可能同意的。讓台北政府以「Chinese Taipei」（中華台北）成為「觀察員」或許是大陸最可能的讓步，但是由於台灣社會目前選舉頻繁，「中華台北」將會被輕易解釋成為是「中華人民共和國台北」的簡稱、「中國台北」的同義詞或「中國人台北」。另外，「觀察員」地位並不會被視為中共對台的友善表示，而被看成中共的統戰行為。因此，如何讓台北政府在國際組織能夠有正式的會員資格而又不會造成兩岸永久分裂的事實，是在國際組織中相對台灣為強勢的中國大陸所必須思考的問題。

　　經由《兩岸和平合作基礎協定》的簽署，確定了兩岸同屬整個中國，因此，兩岸共同以會員國身份存在於國際組織並不會造成兩岸為「外國」的法律結果。

　　另一個可以在政治與法律上確保兩岸的共同參與國際組織，但是又不會造成兩岸分裂的方法，即以「兩岸三席」的方式為之。例如在「世界衛生組織」的參與上，容許台灣以「台北中國」（Taipei China）名義參與，而台灣也同意兩岸共組一「兩岸共同體」或「中華共同體」代表團做為兩岸參與的第三席。第三席的功能在於協商或規範兩岸在國際組織內部的立場，共同維護中華民族的整體利益，而其存在的意義，等於向全世界宣示兩岸共同在國際組織中出現，並不意涵整個中國的分裂。

　　(七)互設常設代表處

　　第七條規定「兩岸同意互設常設代表處」。使用常設代表處，而非大使館，其意為兩岸並非一般國與國的關係，而是「整個中國」的「內部關係」。「設置代表處之有關實際問題，將另行補充規定」，表示兩岸未來常設代表關係的建立並不是依據《維也納外交關係公約》，而是建立在雙方的約定，未來代表處所享有的特權與豁免等有關規定，也不是來自於《維也納外交關係公約》，而是彼此的共識。

　　(八)批准方式

　　協定最後稱「本協定約須經批准，並自交換有關照會之日後生效」，為大多數國際條約或協定的有關規定。至於批准的方式，兩岸各依照自己的憲政程式完成批准。

　　(九)簽署方名稱：北京中國與台北中國

　　任何一個協定均有簽署的問題。做為一份兩岸關係基礎協定的正式檔，似乎不宜由民間授權組織海基會與海協會代表，而應由官方簽署。但是，中國大陸方面可能不會同意由「中華人民共和國」與「中華民國」名義簽署。如果最後的簽署是以「中華人民共和國」與「中華台北」名義，可能也不符合雙方平等的需要，台灣方面也不容易接受。

　　北京或許要自問，是否願意讓台灣人民分享「中國」的話語權，還是讓時間逐漸造成「一邊中國，一邊台灣」的定型印象？正如同台灣民進黨絕大多數都贊同「一個中國就是中華人民共和國」的論述，而主張「中華民國應該叫做台灣」，「在台灣的人應該是台灣人，而非中國人」，以完全捨棄「中國」的話語。

　　台北也應該自問，當「台獨」已經變得愈來愈不可能，分享「中國」此一話語權，是否才能擴大自己的影響力？「中華台北」事實上並不是一個好的名字，完全無政治實體的意涵，它只是一個為了參加奧運而不得不接受的「非政治實體」名稱。接受自己為「整個中國」的一部分，不僅合乎憲法，也可以為自己帶來更大的利益。「整個中國」應該是個資產，而非負債。

　　兩岸在協定中以「北京中國」（Beijing China）與「台北中國」（Taipei China）相稱，表示兩岸處於平等地位，更重要的，完全符合協定中所稱兩岸均屬「整個中國」的一部分，合理地讓兩岸和平發展在「整個中國」的基礎上前進。

　　結語：以民族整體利益出發

　　兩岸領導人以及政治人物在處理兩岸和平協定時或許必須思考，是要先做一個「民族主義者」還是「愛國主義者」？如果從「愛國主義」的角度優先出發，那麼結論將是「中華人民共和國」或是「中華民國」（「台灣」）的利益必須置於民族利益之前，在這個思維下，領土與主權不可與對方分享，吃掉對方或脫離獨立乃將成為必然的選擇，「維持現狀」是想不出辦法時的推託之詞。如果從「民族主義」優先出發，也就是站在兩岸全體中國人的立場看問題，中華民族利益是應該是遠遠高於「國家利益」之上，在這個思維下，兩岸沒有甚麼不能妥協，也沒有甚麼不能合作。

　　對於兩岸全體中國人而言，「愛國主義」固然重要，「民族主義」更應優先。所擬《兩岸和平發展基礎協定》就是在中華民族的整體利益下，從人民的角度所提出的建言。「整個中國」必須是兩岸的共識，也是互信的基礎，兩岸雖有大小之別，但是目前各為一具有憲政秩序的政治實體，也是一個必須尊重的客觀現實，透過共同體的建立，兩岸逐漸整合為一個真正的「一個中國」或許可以是一個最理想的路徑。

　　拋磚引玉、集思廣益，謹以此文就教先進專家，共同貢獻綿薄之力。

　　【本文原刊載於《中國評論》月刊2008年10月號，總第130期】