本文作者為上海國研院台港澳研究所所長，曾任上海台研所副所長，對於兩岸關係有相當深入之研究。本文大量引述兩岸官方文件，對兩岸政治定位做了完整地回顧與整理，有重要參考價值。本文發表於2009年第十八屆「海峽兩岸關係學術研討會」。

　　海峽兩岸間的政治定位一直是影響兩岸關係發展的重要問題，也將是影響兩岸關係和平發展的關鍵問題。胡錦濤「六點意見」提出：「兩岸可以就在國家尚未統一的特殊情況下的政治關係展開務實探討」。本文試圖在對兩岸政治定位問題進行系統回顧的基礎上，提出解決該問題的若干的思考。

　　國民黨在兩岸政治定位問題上的基本主張

　　1949年後在國共隔海軍事沖突與對立下，國民黨當局既堅持「一個中國」政策，也奉行「漢賊不兩立」的基本立場，對於兩岸間的政治定位採取「排斥與否定對方」、「獨尊己方」的基本政策立場，號稱其政權是「代表全中國的唯一合法政府」。1990年代開始至2000年第一次政黨輪替前，國民黨提出的有關兩岸政治定位的主張主要有：

　　(一)一國兩區

　　1990年11月26日，行政院大陸工作會報通過的「台79陸行字第1523號函」中稱：「台灣地區與大陸地區人民往來有關之事務」。

　　(二)兩個政權

　　要點有四：一是「兩岸分裂、分治為兩個政權」。1994年台灣當局回應大陸的《台灣問題與中國的統一》白皮書中提出：1949年10月，國共內戰，「由於中共在大陸地區另行『建國』，中華民國政府播遷台灣地區，從此，中國便同時存在兩個互不統轄的政權，在國際間也因此產生了所謂的『中國問題』」。「40多年來，中華民國政府與中共政權在台海兩岸各自行使治權，乃係客觀的事實」，並「呼籲中共當局，應務實地認識到兩岸分裂、分治的事實，放棄在台海使用武力」。二是強調「制度之爭是中國分裂分治的本質」，是「兩種不同的政治、經濟、社會制度與生活方式之爭」，「尤其是兩岸經過了40年的分隔之後，在不同制度下，經濟與社會等發展所呈現明顯的差距，具體凸現了這種『中國往何處去』的爭執，才是台海兩岸分裂分治的本質，也是今日中國分裂的真正原因」。三是認為「中共不等於中國」，「中國一詞，包括地理、政治、歷史、以及文化等多重意涵。我們一向主張，大陸與台灣均是中國的領土，台灣固然是中國的一部分，大陸也同樣是中國領土的一部分。自民國38年以來兩岸仍處於分裂、分治的狀態，是不容忽視的事實，中共雖擁有大陸地區的管轄權，但絕對不等於中國，也無權代表全中國，更非『代表全中國人民的唯一合法政府』」。四是「台灣是中華民國的領土」，中華民國是國際社會的一員，中共不能代表台灣人民，「中共政權自成立以來，其治權從未及於台灣，既無權在國際間代表我們，也從未在任何國際組織中為台灣地區人民主張權利或履行義務」（本書主編按：本段文字出自《臺海兩岸關係說明書》，1994年，行政院陸委會）。

　　(三)一個中國、兩個對等政治實體

　　1990年6月台灣召開「國是會議」，提出兩岸分別為「擁有統治權的政治實體」，會議並建議「動員戡亂時期」終止後，將中共定位為「對抗性的競爭政權」。1991年2月23日國家統一委員會第三次會議通過、1991年3月14日行政院第2223次會議通過的《國家統一綱領》「前言」中提出：「共同重建一個統一的中國」，在第四部分的「進程」中提出：「在互惠中不否定對方為政治實體」的主張，「兩岸應摒棄敵對狀態，並在一個中國的原則下，以和平方式解決一切爭端，在國際間相互尊重」。1991年4月30日，李登輝宣佈「戡亂時期」自5月1日結束，公開地承認中共為控制大陸地區的政治實體：「在憲政層次上，不再將中共視為叛亂組織」，「中華民國政府不再在國際上與中共競爭『中國代表權』」，認為「中國只有一個」，但是「台灣與大陸都是中國的一部分」，「中共不等於中國」，「在中國尚未達成最後的統一之前，兩者既處於分治局面，理應各自有平行參與國際社會的權利」。「中華民國自公元1912年創立以來，在國際間始終是一個具獨立主權的國家，這是個不爭的歷史事實。但是，在兩岸關係的處理上，雙方既不屬於國與國的關係，也有別於一般單純的國內事務。為使兩岸關係朝向良性互動的方向發展，中華民國政府務實地提出『政治實體』的概念，作為兩岸互動的基礎。所謂『政治實體』一詞其含義相當廣泛，可以指一個國家、一個政府或一個政治組織」。

　　《國家統一綱領》則正式以「一個中國、兩個對等政治實體」的架構來定位兩岸關係，其「主要內涵包括：一、中華民國的存在乃是不容否認的事實。二、『一個中國』是指歷史上、地理上、文化上、血緣上的中國。三、兩岸的分裂分治只是中國歷史上暫時的、過渡時期的現象，經由兩岸共同的努力，中國必然會再度走上統一的道路」。「雙方在國際上互相尊重而非彼此排斥」，「四、為兩岸的政治談判預留空間。正因為中國目前是分裂為兩個政治實體，才要經由交流和談判，使它合二為一」。（本書主編按：以上引述來源為1994年陸委會出版之《臺海兩岸關係說明書》，第25頁。但是如果還原事實，《國家統一綱領》並沒有「『一個中國』是指歷史上、地理上、文化上、血緣上的中國」這一段話，這是當時的陸委會刻意曲解了《國家統一綱領》）。

　　從上述台灣當局的基本主張中可以看出：

　　其一，國民黨當局不接受「一國兩制」的主張。認為：「對兩岸目前暫時分裂分治的認定，與中共『一國兩制，的說法，有著絕對不同的內涵」。認為「傳統觀念的中國現已分裂為兩個政治實體，即實行社會主義制度的大陸地區，以及實行民主自由體制的台灣地區」。中共定義的「兩制」乃是「任由中共宰製的一種權宜措施，本質上，仍是一種主從關係，一制代表中央，另一制代表地方」。認為：「就政治現實而言，中國目前暫時分裂為兩個地區，分別存在著中華民國政府與中共政權兩個本質上完全對等的政治實體。雖然雙方所管轄的土地、人口與所推行的制度不同，但兩者在互動過程中自應平等對待，並各自在其所管轄的地區域內，享有排他的管轄權，任何一方並無法在對方地區內行使治權」。

　　其二，台灣當局既「堅決主張『一個中國』，反對『兩個中國』，與『一中一台』」也提出了兩個並存「國際法人」的主張，「主張在兩岸分裂分治的歷史和政治現實下，雙方應充分體認各自享有統治權，以及在國際間為並存之兩個國際法人的事實，至於其相互間關係則為一個中國原則下分裂分治之兩區，是屬於，『一國內部』或『中國內部』的性質，我們的主張極其務實；這些主張亦與『兩個中國』或『一中一台』的意涵完全不同」。應該說這一主張還是存在矛盾的，因為按照國際法，既然主張一個中國，就只能有一個國際法人，而不能再有所謂兩個並存的「國際法人」的主張。

　　其三，兩岸雙方在「一個中國」的原則上有共識，但在具體的內涵上有分歧。國民黨認為「1912年孫中山先生領導革命所締造的中華民國，已於民國38年暫時分裂為台灣地區與大陸地區，由兩個政治實體分治海峽兩岸並各自有獨立的對外關係，任何謀求國家統一之主張，均不能忽視此一客觀事實之存在」。「『一個中國』是海峽兩岸所共同追求原則，但雙方對其內涵的解釋卻有所不同。中共當局認為『一個中國』即為『中華人民共和國』，並主張將來統一以後，台灣將成為其轄下的一個『特別行政區』」。「我們認為『一個中國』應指1912年成立迄今的中華民國，其主權及於整個中國領土，但自1949年以後未能在中國大陸行使統治權。台灣固為中國之一部分，但大陸亦為中國之一部分，中國係處於暫時分裂之狀態，由兩個政治實體分治海峽兩岸」。「總之，我方之『一個中國』政策，實為『承認分裂、推動交流、追求統一』之政策。因為只有承認分裂，才能面對現實；只有推動交流，才能促進瞭解；只有追求統一，才能解決目前兩岸所存在之問題」。

　　上世紀90年代以來大陸在兩岸政治定位問題上的基本立場

　　(一)一個中國

　　「世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分。中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府」。基本要點有：一是台灣自古屬於中國，抗戰勝利後，中國政府重新恢復了台灣省的行政管理機構。二是國際社會公認台灣屬於中國，「中華人民共和國成立以來，157個國家先後同中國建立了外交關係，它們都承認只有一個中國，中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，台灣是中國的一部分」。三是台灣問題的產生是國共內戰的結果，「1949年10月1日成立了中華人民共和國，中華人民共和國政府成為中國唯一合法政府。國民黨集團的一部分軍政人員退據台灣。他們在當時美國政府的支持下，造成了台灣海峽兩岸隔絕的狀態」。

　　(二)台灣當局是地方政府

　　「我們之所以提國共兩黨商談，首先是考慮到台灣方面的處境。如果不是兩黨談，很難處理台灣是地方政府的問題。避免這一點，我們主張由國共兩黨對等商談。所以，李登輝先生當選國民黨主席時，我們以中共中央總書記名義發了賀電，希望兩岸盡早統一，希望李登輝先生為統一出力。而他當選『總統』時，我們不能祝賀，因為中國只有一個，就是中華人民共和國，中國只有一個政府，在北京，台灣歷來是中國的一個省。這是不可改變的」。

　　(三)反對「一國兩區」與「一國兩府」主張

　　「我們注意到台灣當局關於『一國兩地區』的提法。這一提法在島內外已引起爭議。我們認為，這一提法和台灣當局過去所提的『一國兩府』一樣，實質上是使兩岸關係變成兩個國家之間的關係。它不可能解決兩岸關係中存在的各種問題，對國家統一是無益的」。「我們絕不能承認台灣與大陸是平等的兩個政府，因為這就成了兩個中國了。現在台灣又有人挖空心思地想出了『一國兩地區』。要統一，中央政府一定是在北京，是中華人民共和國。這是肯定的，是不能讓步的。這是最重要的原則。為避免台灣人覺得我們把台灣吞併，才提出一國兩制」。「雙方商談時，可以先不談中央、地方問題。不是說沒有這個問題，其實這是最症結的問題」。「台灣當局迄今並沒有放棄『一國兩府』的立場，在國際上繼續推行『彈性外交』」，強調：「我們堅決反對任何形式的『兩個中國』、『一中一台』或『一國兩府』，堅決反對任何旨在製造『台灣獨立』的企圖和行動」。「在『67談話』中大陸再次提出：「我們堅決反對旨在製造『兩個中國』、『一國兩府』和『台灣獨立』的任何企圖和行動。我們決不坐視『台灣獨立』」。「時任中台辦副主任唐樹備在會見陳長文時也強調：處理海峽兩岸交往中應該遵循的五項原則，其中之二是「在處理海峽兩岸交往事務中，應堅持一個中國的原則，反對任何形式的『兩個中國』、『一中一台』，也反對『一國兩府』以及其他類似的主張和行為」。

　　(四)反對兩個「對等政治實體」主張

　　「我們堅決反對任何形式的『兩個中國』、『一中一台』或『兩個對等政治實體』，堅決反對任何旨在製造『台灣獨立』的言論和行動」。「台灣方面企圖借解決事務性問題，製造所謂『獨立的主權』和『同等的司法管轄權』，達到追求『兩個對等政治實體』的目的」。唐樹備說：「台灣當局鼓吹『一國兩區』，大陸與台灣兩個『對等的政治實體』，這實質上仍是搞『一國兩府』，只會導致『兩個中國』或『一中一台』。對此，我們是堅決反對的」。

　　(五)中國的主權沒有分裂也不能分裂

　　1995年大陸首次提出儘管兩岸「尚未統一」，但國家主權與領土完整沒有分裂：「雖然台灣與祖國大陸迄今尚未統一，但是台灣作為中國領土一部分的地位從未改變，中國對台灣擁有無可爭辯的主權。世界上只有一個中國，台灣在中國的一部分，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府。台灣已經回歸祖國50年了，中國人民決不容許台灣再從中國領土分裂出去」。「國家主權是不能分割的，中國主權屬於包括台灣同胞在內的全體中國人民。台灣某些人鼓吹台獨，其實質是分割國家主權的行動」。針對1996年台灣地區領導人產生方式的改變，大陸指出：「無論台灣領導人產生方式如何改變，都改變不了台灣是中國領土一部分的事實，改變不了台灣領導人只是中國一個地區領導人的事實。國家的主權屬於該國全體人民。包括台、澎、金、馬地區在內的全中國的主權，屬於包括台灣同胞在內的全體12億多中國人民，而絕不屬於台灣某一部分人，也絕不允許由台灣某一部分人來改變。如果有人企圖以台灣領導人產生方式的變更為由，為其分裂祖國的活動披上所謂合法的外衣，這完全是徒勞的」。「中國人民不但反對任何『台灣獨立』的言行，也同樣反對『分裂分治』、『階段性兩個中國』等違背『一個中國』的言行。由於人所共知的原因，祖國大陸與台灣尚未能實現統一，但台灣是中國領土不可分割的一部分，中國擁有對台灣無可爭辯的主權。台灣當局所謂的『兩岸分裂分治』，是鼓吹中國的主權已經分裂，海峽兩岸是『兩個對等且互不隸屬的政治實體』，已各自成為『獨立的國際法人』；……台灣當局根本目的就是要把台灣從中國分裂出去，就是搞『台灣獨立』」。

　　(六)一個中國原則立場的表述上的變化

　　1998年1月30日錢其琛提出：「世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分，中國的主權和領土完整不能分割」同年10月14日，海協會長汪道涵在會見辜振甫時提出了「86字方針」：「世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分，目前尚未統一，雙方應共同努力，在一個中國的原則下，平等協商，共議統一。一個國家的主權和領土是不可分割的，台灣的政治地位應該在一個中國的前提下進行討論」。2000年8月錢其琛再度提出：「就兩岸關係而言，我們主張的一個中國原則是：世界上只有一個中國，大陸和台灣同屬於一個中國，中國的主權和領土完整不容分割。一個中國是兩岸間能夠接受的最大的共同點」。2005年3月9日十屆全國人大三次會議再次強調「兩岸迄今尚未統一，但台灣是中國一部分的地位、大陸和台灣同屬一個中國的事實並未改變」。

　　(七)提出兩岸統一就是「結束政治對立」

　　2008年12月31日「胡六點」指出：「1949年以來，大陸和台灣盡管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上個世紀40年代中後期中國內戰遺留並延續的政治對立，這沒有改變大陸和台灣同屬一個中國的事實」。所以，「兩岸復歸統一，不是主權和領土再造，而是結束政治對立」。「胡六點」提出「兩岸在事關維護一個中國框架這一原則問題上形成共同認知和一致立場，就有了構築政治互信的基石，什麼事情都好商量」。

　　馬英九對兩岸政治定位的基本主張

　　(一)兩岸不是「國與國之間的關係」

　　馬英九強調：「我們基本上認為雙方的關係應該不是兩個中國，而是在海峽兩岸的雙方處於一種特別的關係。因為我們的憲法無法容許在我們的領土上還有另外一個國家；同樣地，他們的憲法也不允許在他們憲法所定的領土上還有另外一個國家，所以我們雙方是一種特別的關係，但不是國與國的關係，這點非常重要，所以也不可能取得任何一個外國，包括墨西哥在內的雙重承認，我們一定是保持和平與繁榮的關係，同時讓雙方在國際社會都有尊嚴，這是我們的目標」。

　　(二)以「九二共識」作為解決兩岸政治定位分歧之道

　　馬英九認為「這樣的爭議是屬於主權層面的爭議，目前無法解決，但是我們雖然不能夠解決這個問題，卻可以做一個暫時的處理，這就是我們在1992年與中國大陸所達成的一個共識，稱為『九二共識』，雙方對於『一個中國，的原則都可以接受，但對於『一個中國』的含意，大家有不同的看法。因為對主權的問題到底能不能解決？如何解決？何時解決？目前可以說都沒有答案。但是我們不應該把時間精力花在這樣的問題上，而應該把重點擺在其它更迫切、更需要雙方解決的項目，這就是我們目前推動的政策」。總統府發言人王郁琦說，根據「憲法」增修條文第11條規定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」。兩岸是「自由地區與大陸地區」，也就是台灣地區與大陸地區，兩岸關係不是「國家與國家」關係，也不是「中央與地方」關係，是台灣地區對大陸地區的關係。「從憲法架構下，中華民國就是自由地區，也可稱為台灣地區，涵蓋台、澎、金、馬，對岸就是大陸地區」。兩個地區是對等地區，每個統治地區上面有統治的當局，「我們是台灣當局，他們是大陸當局」。當局是以這樣的態度詮釋兩岸的特殊關係，也用這樣的態度看待兩岸的關係」。馬英九在接受日本媒體「世界月刊」專訪時表示：「根據中華民國憲法，中國大陸亦為我中華民國領土，在憲法規定上，我方不承認中國大陸為一個國家，因此『無法適用與其他國家保持關係之法律架構』，大陸方面亦然」。馬英九明確指出：他「推動的兩岸政策，除設法使兩岸經貿關係正常化，讓台灣在國際社會獲得合理空間，最後目標是要與大陸『締結和平協定』、『終結兩岸敵對狀態』，所台灣海峽走向真正和平與繁榮的道路」。

　　(三)兩岸「互不否認」

　　2008年9月4閂上午王郁琦召開記者會表示：「中華民國是主權獨立國家，台灣與大陸雖然無法做到相互承認，至少可以做到相互不否認」。至於以地區與地區關係定義兩岸關係，是否出現矮化主權的情況？王郁琦表示：「中華民國是主權獨立的國家，這是不容否認的，政府把台灣地區與大陸地區的關係定位為對等關係，所以不會有矮化的問題」。對於馬英九提出這樣的看法是否已經與對岸溝通過？王郁琦表示：馬英九「提出兩岸是特殊關係的觀點，這是馬總統和智庫專家討論出來的結果，這樣的結果相信有助於改善兩岸關係，這樣的觀點是否獲得對岸善意反應，值得繼續觀察」。馬英九認為，「看待兩岸關係必須按照中華民國憲法的架構，以對等的方式定義台灣與大陸地區的關係」。2008年11月，馬英九正式提出「正視現實，互不否認，為民興利，兩岸和平」的主張。

　　應該說這是在兩岸「互相承認」不可取──那會導致「兩個中國」，有違馬英九一貫的政治理念，也是在兩岸「互相承認」不可得──大陸堅決反對的現實下提出的解決分歧之道。「正視現實」是要求正視中華民國政府的事實存在，「不否認」則是「不否認」中華民國政府的事實存在，是為馬英九在兩岸政治關係定位上的基本目標。台灣學者王曉波認為，馬英九提出的「互不否認就排除了台灣獨立和兩個中國的問題，如果互相否認就無法達成和平」。

　　應該看到「互不否認」主張中有其積極成分與意涵。它是以「一中」為基礎，實質是「一個主權，兩個治權」。台灣學者蔡瑋認為主張結束敵對狀態，主要邏輯是國共內戰並未正式結束，兩岸同屬一個中國，但是對其內涵各有不同的解讀，也就是「主權重疊，治權分立」。對此，台灣《聯合報》認為：「雖然雙方在法理上互不承認，卻也不能否認雙方在法理上的實際存在」即「兩岸此時所謂的『對等關係』，其實是『互不承認，但亦互不否認』。否則，談什麼市場准入及司法互助？」海外華人學者熊價的觀點是「『互不否認』在邏輯上也不能推論出『互相承認』的結論」。

　　關於兩岸政治定位問題的若干思考

　　思考之一：兩岸關係政治定位具有「兩岸性」的特點。政治關係的定位是「兩岸」之間的政治關係定位，這樣的定位只能夠局限於兩岸關係之間，與國際社會、國際組織無關。因此，在具體表述兩岸間政治定位時可以考慮用類似這樣的表述，如目前兩岸經過協商所確定的兩岸政治關係是在台灣海峽兩岸關係之間、在中國完全實現統一之前，兩岸間的政治關係是什麼，等等。

　　當然，兩岸間的政治關係定位也應該由兩岸之間人員來進行探討與協商，無需借助第三方來協調或者解決。

　　兩岸間的政治定位其適用性也只限於兩岸之間，絕對不能夠適用於國際社會中，包括國際關係與國際組織、國際場合與國際活動等。在國際上由大陸政府作為中國的代表的事實已經確立，在國際場合代表的「唯一性」決定了兩岸間的政治定位不能夠適用於國際場合。

　　思考之二：兩岸關係政治定位具有「暫時性」與「過渡性」的特點，是「在國家尚未統一」時期的兩岸間的政治關係定位，或者說是兩岸和平發展時期的政治定位，只是一個權宜之計，是當前兩岸和平發展的需要，帶有階段性的定位的特點，並非是終局性的。經過兩岸關係的和平發展，一旦未來兩岸統一的時機成熟，兩岸最終實現了統一，就會有新的兩岸定位來替代。

　　思考之三：兩岸關係政治定位具有「特殊性」的特點。儘管中國的主權只有一個，中國的主權與領土完整自1949年後沒有分割，也不容分割，但有鑒於1949年後兩岸的兩個政權在政治上的對立一直存在，彼此敵對，也都曾經彼此否定對方。為了有利於兩岸在各層面的交流合作與協商談判，以具有「特殊性質」的兩岸政治定位來規範兩岸關係和平發展，是可以考慮的一個選擇。

　　思考之四：兩岸政治定位具有「平等性」的特點。既然是兩岸通過協商來確定彼此間的政治關係，既然是通過對話的方式來解決，雙方的政治地位就應該是平等的，不存在「誰主誰從」、「誰高誰低」、「誰大誰小」、「誰中央誰地方」的問題。

　　（嚴安林）