爲落實省委、省政府關於構建城鄉一體化的社會安全網,確保社會大局穩定的重要精神,我們組織了參事、館員先後到省勞動保障廳、省公安廳、東莞、惠州、河源市等開展調研,現將調研情况匯報如下:

　　一、我省社會保障工作的現狀

　　我省是全國社會保障制度改革的先行地之一。目前與我省經濟體制相適應的社會保障體系初步形成,總體工作走在全國前列。至2008年底,全省參加城鎮職工基本養老、失業、醫療、工傷和生育保險的參保人數分别達到2444萬、1442萬、2400萬、2302萬和1011萬,五個險種參保人數均居全國首位。當前的國際金融危機因經濟下行,部分企業經營出現困難,社會保險擴面空間將變小,社會保險基金收入增幅將放緩,社會保險工作的難度進一步增大;但同時也是加快完善保險體系的有利時機,金融危機會影響到人民群衆的生産和生活,群衆對社會保險的需求和期盼將更加迫切,特别是一些關閉破産企業的失業人員對失業保險即時需求明顯增加。因此，這個時候也是加快推進社會保險體系的有利時機。

　　我省社會保障體系建設雖然取得了較好的成效,但與黨的十七大提出的建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,實現全體人民“老有所養”、“病有所醫”的要求相比,還存在較大的差距,有不少突出的困難和問題:

　　1.社會保險覆蓋面仍然較窄

　　雖然我省五大保險參保人數均居全國首位,但離實現全民社保的要求還相差很遠。據統計,2008年第三季度末,我省城鎮二、三産業從業人員爲3800萬人,參加城鎮職工養老保險爲2184萬人,參保率僅爲57.5%;尚有大量人員没有納入保障範圍,困難群體的參保問題仍未徹底解决,農村社會養老保險僅建立了被征地農民的養老保險制度,仍未開展面向全體農民的農村社會保險試點工作,而全國已有23個省開展了新型農保試點工作。目前,我省第一産業從業人員1580萬人,參保人數只有167萬人。醫療保險也未實現全覆蓋,以二、三産業從業人員爲基數計,我省城鎮職工基本醫療保險參保率爲63.2%,此外,失業、工傷、生育保險也還没有實現應保盡保。

　　2.社會保險體系建設發展不平衡

　　一是地區不平衡。如全省96%的養老保險積累基金集中在珠三角(含省直)地區。二是城鄉不平衡。城鎮社會保險發展相對較快,大部分農民還没有養老保險制度安排。三是人員覆蓋結構不平衡。城鎮職工由於有穩定單位繳費,覆蓋率較高,而其他如靈活就業人員、農民工群體等因繳費基數過高、流動過於頻繁等原因,參保積極性不高,覆蓋率較低。

　　3.多渠道籌集資金和基金保值增值長效機制仍不完善

　　近年來,各級財政社會保障資金安排逐步增加,但相對事業發展和群衆需求仍有一定差距,資金籌集渠道狹窄單一,所積累的社會保險基金如何做到既安全又保值增值辦法不多。

　　4.社會保障基礎服務能力不足

　　全省社會保險信息化建設總體滯後,社會保險經辦機構工作人員人均管理業務量遠遠超過了全國的人均管理量。社保服務的網點設置無法滿足城鄉保障發展的需要,社保經辦機構的業務經費保障不到位,建設水平低於人力資源社會保障部要求的標準。

　　二、加快構建城鄉一體化的社會保障體系的幾點建議

　　1.按照“城鄉一體,普惠民生,均衡發展,均等服務”的思路，加快推進保險擴面征繳工作，率先基本實現人人享有社會保險的目標

　　實行省級統籌,加快完善城鎮職工養老保險,實施養老保險關係省内轉移;建立農村社會養老保險制度,制定農民工養老保險辦法,逐步建立覆蓋城鄉居民的一體化社會養老保險制度,並以此爲龍頭,全面推進醫療、失業、工傷和生育保險的擴面征繳工作。我們在惠州和河源市都瞭解到大力開展和推進城鄉居民一體化的社會養老保險制度,通過個人繳費、集體補助、政府補貼、社會捐助多渠道籌集資金的情形。

　　2.轉變觀念,加大投入,確保社會保險事業可持續發展

　　政府應進一步轉變職能,加大社會保障的投入力度,不斷提高保障水平,資助城鎮居民參保,建立農村養老保險制度,加强社會保障基礎設施建設、人才培養以及困難群衆的救助等均需要政府資金投入。據瞭解,惠州市博羅縣泰美鎮(約3萬人)和大亞灣經濟開發區(約2萬人)開展農村養老保險試點,如按今年底前參保率達30%,參保時間從今年7月起計算,博羅縣財政需投入144萬元，大亞灣需投入96萬元,全市農村居民養老保險共需投入240萬元，這對於經濟發達地區可能不成問題,但對經濟欠發達地區來説就會面臨較大壓力,需要省政府給予政策上和財政轉移支付等方面的支持。此外,還要多渠道籌集資金,支持社會保障事業。

　　3.强化社會保險基金的監管,積極探索資金增值途徑

　　社會保險基金是老百姓的養命錢,一定要增加透明度,加大監管力度，加快制定和完善社會保障法律法規,確保基金安全。同時,要積極探索資金增值的途徑,絶大多數國家均由政府成立相應機構獨立運營。國外政府這一謹慎做法,主要是基於社保基金的安全性要求的考慮。中國是世界上爲數不多的將社保基金委托商業機構進行投資的國家。負責管理全國社保基金的全國社保基金會成立於2000年,該機構直轄於國務院,定位爲機構投資者而非行政機構。成立之初就將“保值”列爲第一目標,但是在“增值”壓力下,其投資範圍也由最初的僅限於銀行存款、國債,逐步擴大到股票、基金、企業債、金融債等投資風險相對較高的領域。截至2008年底,受累於股市暴跌,全國社保基金會管理的資産總額從2007年的近6000億元,縮水爲5623億元。看來,社保基金如何在保值和增值之間取得平衡仍是一個十分需要深入研究和實踐的課題。

　　4.依法合理用好基金，建立適當規模的戰略儲備金,逐步提高保障水平

　　2008年全省社保基金(包括養老、失業、醫療、工傷、生育等保險)收入和基金結餘總量繼續位居全國首位,分别達到1141.63億元和2260.32億元,增幅分别爲25.21%和28.55%。今年第一季度已完成年度預算的四分之一,進度基本正常,結餘100.34億元,結餘總量繼續增加。建議適時逐步提高保險待遇水平,失業保險基金應充分發揮作用,保障失業人員的基本生活,通過合理調劑確保欠發達地區養老保險按時足額發放等等。當然,我國的國情是人口多,底子薄,老齡化來得早,就拿醫療保險來説,長期以來,由於資金不足和社會福利體系不完備,我國的醫療保障體系一直是薄弱環節,要爲全民提供基本醫保難度仍很大,對此要有足够的思想和資金準備。美國實行的是商業型保險,政府只負擔老人、兒童和窮人,政府負擔較輕;加拿大、英國、澳大利亞等實行的是福利型的,政府負擔重。我們必須充分瞭解和認識國際上兩種醫保模式的利弊及各國遭遇的難題,探索符合中國國情的路子,即建立一個覆蓋率相對最廣、效率相對高的醫療保障體系。醫保基金應充分而科學地加以利用,根據目前醫保基金結餘率高,其中個人帳户結餘十分普遍的現狀,建議推行醫保“家庭帳户”,可用結餘爲其直系親屬繳納醫保費,盤活結餘的醫保基金。

　　5.加强社會保障經辦能力的建設,提高社會保障管理服務水平

　　加快建立和健全統籌城鄉的社會保障經辦機構服務網絡,按城鄉參保人數以及各種險種工作特性安排,調整充實社會保險經辦機構人員,規劃和推進社會保險信息系統建設和其他基礎服務能力建設。建議由勞動保障部門主管的城鎮居民醫療保險和由衛生部門管理的新型農村合作醫療“合二爲一”,統一標準,統一管理,體現醫療保險制度城鄉一體化和社會公平性。由於城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度的繳費辦法和醫療待遇比較接近,城鄉經濟差距不太大的地區應優先考慮這兩種制度合併,然後逐漸與城鎮職工基本醫療保險制度接軌。

　　6.鼓勵和支持商業保險的發展

　　當前,我國政府推行的各項社會保險均爲基本保險,保障水平不高,需要商業保險來補充,建議大力發展商業保險,讓有條件的參保人能够通過商業保險獲得更高水平、更全面的保障。但同時,政府應對商業保障機構加大監管並對投保人加强風險意識的教育。

　　執筆：王智瓊（廣東省人民政府參事、廣東省醫師協會會長）

　　廣東省政府參事室（文史館）專題調研組（本文係國際金融危機的發展趨勢及對策研究專題之十一）
　　2009年8月18日