一、應以積極財政政策爲主，慎用貨幣政策

　　一個國家的國内需求是與財政政策和貨幣政策有着直接或深刻的聯繫的。我國總需求不足主要是由於國際金融危機和經濟增長方式不當而導致出口需求急劇萎縮引起的，因而我們要解决的主要問題是如何將國際需求轉换成國内需求，也就是如何擴大内需以彌補國際需求萎縮引起的國内總需求不足，這就必須有效地調整財政政策和貨幣政策，實行擴張性的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策。

　　在當前的情况下，兩種政策對於擴大内需都是十分重要的，它們之間也確實需要有效的配合，相比之下，我們現在應該更多地注重運用財政政策，而慎用貨幣政策，應該以積極的財政政策爲中心，貨幣政策只起到旨在有效配合財政政策的作用，這樣的宏觀經濟政策的組合，對於擴大内需保增長是有好處的。這是因爲：

　　1.“兩種”政策具有不同的調節功能，發揮不同的作用

　　（1）我國改革開放以來所形成的通脹，都是貨幣供應過量的結果。例如，1998年以前是因爲投資拉動迫使央行在貸款上供應貨幣過多，形成通脹；而2003年以後又因爲出口導向迫使央行在“外匯占款”上貨幣供應太多，形成通脹。此外，我國的央行體制現在還不是一種完全獨立的運行體制，行政體制對它運行過程的干預還很大，在這種情况下，一旦我們也像西方一樣，將貨幣作爲啓動經濟的工具，那麽就必然會使貨幣供應量過快增加，推動通脹的快速形成，最終不利於國民經濟的持續發展。

　　（2）我國利用財政政策的空間還很大，而貨幣政策在我國的使用空間實際已經很小。當前我國國債占GDP的比重只有18%，而美國國債占GDP的比重是360%，日本是120%。如果按照歐盟的説法，國債占GDP的比重爲60%也屬正常的話，那麽很明顯，我國利用財政政策的空間確實還很大。現在，我國有能力再發10萬億元國債用於啓動經濟。如果我們每年新增GDP是3萬億元，那麽每年可以連續再發2萬億元國債，用於啓動經濟。如果考慮到我國是一個國家大量控制國有資産和資源的國家，那麽，借債能力就更大。貨幣政策的使用空間實際上已很小，這不僅僅是因爲改革開放以來我國貨幣多發的現象很嚴重，而且還因爲我國國有銀行的“軟預算約束”已經導致了呆壞帳的存在，因此，我國不宜過大地使用貨幣政策。

　　（3）財政政策目標是更多地負有啓動經濟的功能，而貨幣政策目標更多地是要追求幣值穩定。因而我們不能過多地試圖靠貨幣政策來啓動經濟，我們要將啓動經濟的重點放在財政政策上。美國的教訓特别深刻，他們過多地動用貨幣政策，例如低息甚至無息地增加貨幣供應，盲目擴張自己的消費和投資，最終導致金融危機。如果考慮到我國正在經歷着資産資本化和證券化的過程，若過多地使用貨幣政策，必將産生嚴重的資産泡沫化，最終將會出現嚴重的通脹現象。

　　（4）對於高儲蓄的中國來説，使用財政政策更具有獨特的作用。首先，國家可以通過舉債的方式將儲蓄轉化爲消費和投資。其次，國家舉債也爲居民高儲蓄找到一個投資的渠道，可以提高人們的收入，促進居民消費。再次，國家通過舉債相當於通過向富人借錢而爲窮人提供就業機會，提昇窮人的收入。如果我們過多地投放貨幣，那就必然會使人們的儲蓄貶值，這對公衆的財富和自我保障是一種重大的衝擊，從而使人們的預期非常不好，更不敢消費和投資。

　　2.充分發揮財政政策的調控作用

　　需要把握以下兩個問題：

　　（1）要把握好財政收入的使用方向

　　要嚴格區分兩種不同的財政收入的使用，即一般性財政收入的使用和國債收入的使用。在一般性財政收入（包括各種收費收入及國有資産和國有資源轉讓收入等）的使用上，要實現幾個轉變，即：一是由生産性財政到公共性財政的轉變；二是由重增長而輕就業到重就業的轉變；三是由重基礎設施建設而輕保障到重保障的轉變；四是由重外需而輕内需到重内需的轉變；五是由重總量而輕結構到重結構的轉變；六是由重國有經濟而輕民營經濟到重混合型經濟的轉變。也就是説要徹底實現原有財政支出結構的真正轉變，才是真正實現經濟增長方式的轉變，我們經濟才有新的健康發展。

　　在國債收入的使用上，要將國債收入完全使用到有利於啓動内需的方面，爲此，必須着重解决以下幾個問題：一是國債要向公共産品投資傾斜，而且在公共産品投資中，不僅要重視基礎設施建設，而且要更加注重社會保障制度的建立。二是國債收入要向有利於提高居民收入和啓動居民消費的方向上傾斜，比如對居民進行减税，對居民消費進行補貼。三是國債收入要向有利於促進就業的方向傾斜，把保就業作爲國債收入的重要使用方向。四是國債不能代替企業進行生産性投資，更不能代替企業進行産業轉移，而是要以財政貼息和减税等方式實現對生産性投資和結構調整的導向性作用。

　　（2）要加大對財政收入使用過程的監督和約束

　　有三條原則必須堅持：一是不能將國債收入用於政府行政開支，要實行收支專門管理，確保國債收入能真正用於啓動經濟，而不被挪作他用。二是防止國債收入在使用過程中出現腐敗，要堅决打擊權錢交易。我國在1998年國債收入啓動内需時，曾經發生過大量權錢交易的問題，這就必須引起我們的高度重視。三是要防止壟斷趨勢的加劇，因爲國債收入一般很難用於民營經濟的投資，往往會被運用於國有經濟投資。國債收入在原則上不能作爲資本金而投資於國有經濟，尤其是不能投資於壟斷性很强的國有經濟部門中。國債收入若要投資於國有經濟，只能作爲債務資金，而不能作爲資本金。

　　二、改革收入分配制度，增加老百姓的收入

　　改革30年來，我國經濟發展的最大問題是收入分配不公。經濟發展的終極目標是爲了消費，消費靠收入，收入分配不公，最終制約經濟發展。

　　分配問題也是發展中的問題，分配問題解决不好，發展問題就不可能解决好。分配與經濟增長之間應形成良性互動，合理的分配成爲經濟長期發展的最根本動力，而不合理的分配最終會因消費能力不足而使經濟發展動力衰竭。

　　去年8月中國社會科學院披露該院社會學所調查撰寫的《中國社會和諧穩定研究報告》中顯示，收入差距的擴大態勢非常明顯，2006年人均年收入差距的基尼係數達0.496，而家庭人均資産差距的基尼係數更是高到0.653。按照國際通行標準，0.4—0.5表示收入差距過大，0.6以上表示收入差距懸殊。報告認爲，收入差距過大成爲公衆高度不滿的社會問題，也是誘發社會不和諧的“禍首”。

　　中國財政部最近公佈的數據顯示，我國個人所得税收入在2008年達到3722.19億元，比前一年增長16.8%，創下歷史新高，相比於1998年的338.64億元，中國個税收入十年間增長10倍。而居民的年均收入增長則在10%以下，農民年均收入增長更低。在廣東，政府所得的生産税净額從1978年的25.13億元，增加到2007年的4399.45億元，增長174.1倍，年均增長19.5%，大大高於城鎮居民收入年均增長數。政府財政收入“取之於民”，但並没有很好“用之於民”，民富才能國强，才能促進擴大内需。爲此，改革收入分配制度，已成爲擴大内需的當務之急，切不可怠慢了。

　　如何改革收入分配制度？建議如下：

　　1.調整不合理的初次分配制度

　　我國百姓收入在初次分配中偏低，10多年來，勞動者報酬的比重呈下降之勢，職工工資占GDP的比重，由最高時1980年的17%，下降到2007年的11%，是值得令人深思的。

　　初次分配注重效率，二次分配注重公平，但是初次分配也應該體現公平，初次分配中不公平的問題，主要應在初次分配中解决，不要推給二次分配。二次分配之所以不能解决初次分配中的問題，主要原因是：一是在市場經濟條件下，企業内部的分配問題，政府不能通過財政手段直接干預，只能進行宏觀管理和調控。二是政府面對衆多企業，由於信息不對稱，不可能具體掌握每一個企業内部的收入分配狀况，没有能力和手段削峰填谷。三是二次分配的收入調節功能主要是面向全社會的粗綫條調節，解决社會意義上的公平問題，而不是解决企業内部工人工資偏低、管理者收入過高這類微觀問題。因此，初次分配的大格局一旦確定下來，二次分配（主要通過財政分配）是無力從根本上改變的，只能在此格局基礎上通過財政分配政策和手段，在局部或一定環節上作出適當調整和修正。

　　加强初次分配調整，關鍵看初次分配中勞動者報酬的比重，在初次分配中要適當提高勞動者報酬的比重，改變目前初次分配資本所得偏多，勞動者所得偏少的局面。

　　自從黨的十六大以來，中央就已經强調着重提高中低收入者的收入，擴大中等收入者的比重，逐步形成兩頭小、中間大的“橄欖型”收入分配結構。改革開放逐漸形成的“金字塔型”的收入分配結構帶來的收入差距過大，使社會的許多矛盾都從分配領域反映出來，而中等收入者被認爲是維護社會穩定的重要力量和社會支柱。

　　按照國家統計局的定義，家庭年收入6—20萬元是中等收入者，而國家發改委宏觀經濟研究院則確定“家庭年均收入5.37萬—16萬元、個人年收入3.4萬—10萬元”爲中等收入者的標準。按照這一標準衡量，目前我國中等收入者占全國總人口僅7%左右，比例很低，與占全國總人口的70%以上的“橄欖型”收入分配結構相差甚遠。因此，擴大中等收入者的比重是改革收入分配制度的關鍵，而再分配只是輔助手段。重點是縮小收入差距，解决中等收入者的後顧之憂，使低收入者生活有一個基本保障。

　　要從根本上提高勞動者報酬所得，必須從根本上改變資源配置的方向，最好的良方是資源向私人資本和中小企業傾斜。其着力點是：要支持資源向其先進製造業和現代服務業轉型；延伸現代製造業的價值鏈，向上做原材料采購、做好研發設計，向下做物流、做銷售網絡，做品牌和商譽、做零售。

　　主要措施：進一步健全收入分配法律法規。具體包括：

　　（1）提高收入分配法規政策的層次，逐步健全收入分配法律體系；將現行收入規章政策上昇到法律層次。

　　（2）將初次分配領域中資源配置制度、薪酬分配制度、農村分配制度以及個人分配調控制度法制化，均納入收入分配法律體系，使其具有系統性。

　　（3）按輕重緩急抓重點立法。加快健全完善工資分配法律法規，進一步規範工資分配行爲，預防和有力打擊拖欠和克扣工資行爲。

　　（4）進一步健全收入分配調控法律法規，健全打擊非法收入的法律法規並增强處罰力度。

　　2.改革二次分配制度

　　初次分配在企業内部進行，二次分配（也叫再分配）是以政府爲主體的、以財政分配形式在全社會範圍内進行分配，它主要解决市場不能解决和無法解决的、滿足社會公共需要的産品和服務，如社會保障、義務教育、生態環境保護、公共基礎設施、國家與社會安全等涉及國計民生的公共産品的供給問題。二次分配體現公平原則，主要通過税收政策與制度來進行。根據經濟學的原理和各國的基本做法，應對經濟危機、擴大需求，普遍采取减税和增加政府投資兩項基本政策。

　　（1）全面實施結構性减税政策

　　减税，從短期看，確實會减少政府的財政收入，但從長遠看，由於政府减税，减輕了納税人的負擔，增加了企業和個人的收入，增强了企業的發展後勁，有利於擴大國内需求，促進企業發展。企業發展了，税收增加了，最終也增加了國家財政收入。因此，减税對政府來説，是短期讓渡，長期獲益。

　　减税是指結構性减税，並不是全面减税，有增有减，以减爲主。在减税方面，當前，主要解决以下幾個方面問題：

　　一是調整所得税負擔。所得税主要包括企業所得税和個人所得税。在企業所得税方面，爲鼓勵中小企業發展，擴大就業，建議把小型企業所得税的税率由20%降爲15%。這一調整，减少的税收收入不多，但帶來的社會效應和經濟效應則很大，社會影響也大。在個人所得税方面，改革的關鍵在於如何公平盡征。現在個税的主要問題是，如何實現應徵盡征，如何解决其中的不公平以及征收體制存在漏洞的問題。問題的集中點在於：很多高收入階層作爲最大的税收主體，却只占“個税”總收入的30%左右，而作爲廣大工薪階層的中等收入階層則是“個税”納税的主體，約占65%左右。這種“劫貧”的個税政策，對當前擴大内需是有害無益的。“個税”改革的原則，應反映納税人的綜合收入和真實的納税能力，體現公平税負、合理負擔，實現納税人權利與義務相統一的征税原則。在此基礎上，進行税負設計、税率設定才能直指“靶心”（改革“個税”制度，本人在《省政府參事建議》2009年第38期——《加快改革個人所得税制的幾點建議》一文中已詳明，這裏不多熬述）。

　　二是調整和擴大税收優惠政策。應該提高增值税和營業税的起征點，對農民購買的農用生産資料實行退税制度。同時，爲促進社會福利事業的發展，建議提高所得税捐贈税前扣除比例，可考慮企業所得税由12%提高到20%，個人所得税由30%提高到50%，以促進社會公益事業的更大發展。

　　三是與國際退税制度接軌，在降低增值税負擔的同時，恢復出口産品征多少退多少的徹底退税制度，以减輕我國出口産品的税收負擔，增强我國出口産品的國家競争力，促進産品出口。

　　四是適時開征新税。當前需要考慮開征的新税主要是：社會保障税、環境税、資源税、遺産贈與税和物業税。

　　（2）增加政府投資

　　增加政府投資可以擴大對社會産品的需求，刺激生産的發展，同時拉動民間投資，增加就業，緩和社會矛盾，促進社會穩定。但政府投資不能一哄而起，要做好規劃，協調地區平衡發展，講求社會效益和經濟效益，其追求的目標是爲民謀利。政府投資所需要的資金，主要靠加强税收征管、减少逃税漏税來保证，靠發行公債來補充。

　　三、加强促進就業的制度建設，維護就業形勢穩定

　　就業是民生之本，就業問題成爲當今社會最迫切要解决的首要問題。鑒於當前我國就業形勢越發嚴峻的現實，爲了實現長治久安，重點應從消極的保障基本生活轉向積極的促進就業，由短期“輸血”功能的體制轉向長期“造血”功能的制度建設。爲此，建議如下：

　　1.建立財政對就業投入的長效機制

　　目前我國財政對就業的投入主要是針對存在的突出問題和需要提供相應的財政支持。這種財政支持雖然列入財政預算中，但却是一個短期性安排，没有形成制度化的就業促進預算，這對於解决就業這一長期性重大社會問題具有明顯的局限性。對此，應該建立財政對就業投入的長效機制。必須進一步完善《就業促進法》，明確和細化財政就業投入的相關規定，將促進就業預算在預算科目中單列，並完善就業經費預算的編制、審批、執行、評價和監督等程序和制度，提高財政就業投入的穩定性和可預見性。

　　2.將就業增長納入各級政府政績考核内容

　　我國國有企業原先是吸納就業人員的主渠道，目前變成了向社會排放失業人員的主渠道，國有企業和集體企業最高峰時從業人員有1.1億,而現在只有不到3000萬人,累計流向社會下崗人員有8000萬；與此同時，我們城鎮新生勞動力初次就業人數持續處於高峰，還有農村富裕勞動力1.5億，每年大學畢業生約600萬，加上往年積澱下來的約有100多萬，共700多萬。這麽龐大的待業人群，在世界上是獨一無二的。

　　各級政府必須將就業擺到經濟社會發展更爲突出的位置，爲民解難，將地區就業增長納入各級政府考核目標。同時，要特别關注以下三個問題：

　　一是選擇有利於擴大就業經濟發展戰略。這個原則，應該成爲國家和地方發展戰略及經濟與産業政策的依據，成爲評價各級政府經濟社會發展和各種建設項目的標準，從現在至更長的一個時期，應該把發展勞動型製造業和吸納勞動力大的服務業作爲經濟發展的基本戰略和重點目標。

　　二是確定GDP增長目標時，應優先考慮就業。事實上，30年來我們GDP平均每年9.7—9.8%這樣一個增幅，正好每年平均解决1200萬新增勞動人口的就業問題，還有以前積澱下來的勞動人口要進入勞動力市場，爲此，我們每年還要保证2000萬左右勞動人口進入市場。所以，我們在考慮經濟發展速度時，必須將就業優先納入全盤考慮。在發達國家，則把“充分就業”作爲衡量經濟增長的第一要素來看待。

　　三是在宏觀調控的時候，應該優先考慮就業。老百姓最關心的是，能不能找到“飯碗”，買東西貴不貴這些民生大事，這也是政府有没有真正爲老百姓服務的最實在的體現。

　　3.加大促進農村勞動力技能培訓

　　農村是中國最廣闊的市場，農村人口約占全國人口的70%，解决就業問題，重點應放在農村，穩定農村，就穩定大局，而農村勞動力的就業和再就業問題，是解决“三農”問題的關鍵環節。如何加大促進農村勞動力的就業和再就業，建議如下：

　　（1）要做好實施農村勞動力職業技能培訓規劃，建立農村勞動力終身職業培訓制度。

　　（2）對未能繼續昇學的農村初高中畢業生、被征地農民、其他農村勞動力開展轉移培訓和農村實用技術培訓，培訓費基本由財政支付。

　　（3）對農村家庭大學生就業給予重點保障。主要做法是：對零就業家庭的高校畢業生，在公益性崗位安置方面應優先考慮，並按規定落實社會保險補貼、公益性崗位補貼等就業援助政策；對登記失業的高校畢業生，應納入當地失業人員扶持政策體系；對困難家庭和農村大學生響應國家號召，通過“三支一扶”落實就業的，給予學費加倍返還、貸款代償或者財政奬勵；政府可以通過財政補貼的方式，鼓勵企業招用符合就業困難條件的高校畢業生。

　　（4）進一步完善對鄉鎮企業財政、税收扶持措施，幫助農村勞動力就地就業，可以考慮加大爲鄉鎮企業提供財政貼息貸款力度。

　　（5）對吸收失業人員達到一定比例的鄉鎮企業除了給予税率優惠和减免税外，還可以參照國外通行的做法給予加速折舊、投資扺免和延期納税等間接優惠。

　　（6）通過扶持中小企業，完善省内對口勞務幫扶機制，實行“一企扶一村”計劃，建立一批培訓轉移基地和企業安置基地。

　　（7）完善失業保險制度，爲促進就業創造良好環境。建立完善的保障失業人員基本生活的失業保險制度，能够在短期内緩和就業矛盾，爲促進就業創造基礎條件。可以着手進行：一是財政部門要認真研究、合理確定失業救濟金的標準和領取條件，適當拉開社會保障標準與最低工資標準之間的差距，防止養懶現象。總的原則是既要保证失業者在失業期間的基本生活需要，又要有利於激勵失業者在法定期限就業。二是規範失業救濟金的發放管理，防止出現隱形就業的現象。三是改變現在的統一費率標準的做法，采取差别費率。主要做法是，對於解雇人員較多、解雇頻率頻繁的企業，應當提高企業繳納失業保險費的比例，反之，降低企業繳納失業保險費的比例。四是對於吸納就業困難群體達到一定比例的企業，財政給予適當的雇傭補貼。

　　四、大力發展第三産業，千方百計增加就業崗位

　　從世界各國的情况來看，發展第三産業是經濟社會發展的必然趨勢。在我國，目前第一産業已經不再是吸納就業的産業，第二産業的就業彈性趨於下降，只有第三産業成爲目前中國經濟發展和就業增長的重要支柱。我國目前第三産業産值占GDP比重爲40%左右，而發達國家第三産業産值占GDP比重在75%以上。因此，大力發展第三産業勢在必行。

　　政府如何扶持發展第三産業？建議：

　　1.財政要加大對第三産業的投入力度，在對傳統服務業進行現代經營方式和服務技術改造的同時，積極發展信息、金融、交通、物流、會計、法律服務等現代服務業。

　　2.各級財政可以設立第三産業發展專項資金，專項用於對第三産業項目的規劃編制、項目投入的貼息補助等。重點扶持自主創新、轉變經濟增長方式的現代服務業。

　　3.對小型服務業提供税收優惠、政策性信貸支持等，以解决其融資擔保難等問題，促進小型服務業發展。

　　4.可以考慮對第三産業中安排就業人數多、人工成本大、獲利較少的企業，給予適當的税收優惠。

　　5.對從事就業介紹、職業培訓、對外勞務輸出的合法中介機構給予税收减免和財政補貼，鼓勵其爲失業人群提供公共就業服務。

   　（吴厚德）
　　2009年7月17日