一、農村改革的緊迫性和重要性

　　（一）中國土地制度的滯後性

　　30年前發軔於安徽農村的土地改革掀起了中國改革的篇章。30年來，我國農民年人均純收入從134元增加到4140元，貧困人口從2.5億减少到1479萬人，真實地反映了中國農村改革的成果。但是30年後的今天，隨着國内市場經濟漸趨成熟，農村勞動力的大量轉移以及農村城鎮化，農村面臨着“空心化”的危機。一切表明，家庭聯産承包制可以解决農民的温飽問題，但却提供不了農村發展的後續動力。有關數據顯示，城鄉收入比例達到3.33∶1，東西差距、城鄉差距、貧富差距日漸加大的事實提醒我們：一是在城市化的推動下，大批農民進城變爲農民工，導致農村大批土地擱荒，危及糧食安全；二是先前的家庭承包制，多是以家庭爲小單位經營，缺乏規模化、集約化經營，導致效率低下，農業産出低；三是城鄉二元體制束縛了農村的發展，土地不能流動，一邊是城市化的一路高歌猛進，另一邊却是農村經濟發展的停滯不前，導致城鄉差距越來越大，危及社會和諧。

　　城市居民可以自由流轉自己的房産，但農民却不可以支配自己的土地，更不消説在醫療、教育、社會保障上，農民更不可與城市居民同日而語。中國的土地所有制是城市與農村截然不同的城鄉二元體制，城市的土地全部爲國家所有，但是企業或個人可以獲得30年或50年不等的使用權，而且使用權是可以買賣的。但是農村的土地則屬於集體所有制，也就是爲地方政府所有，農民無法買賣使用權，結果城市里出現了因買賣土地使用權而暴富的房地産開發者，而在農村，農民在失去自己耕種的土地時，只能獲得數量微薄的補償金，大部分被地方政府佔有。

　　農民受土地的束縛，雖然可以自由地流動到城市做農民工，但却享受不了城市居民的同等待遇，因爲他的一切保障都藴涵在自己的土地上，可是這片土地却不能帶給他相應的權益和保障。基於此，中央希望以土地流轉的形式作爲農村改革的突破口，放寬農民對承包土地轉讓權、出租權、入股權和扺押權。讓土地流轉起來，這樣農民可在自己擁有的土地上享有土地增值的最大利益，從根本上提昇農民的收入。

　　（二）中國農村改革具有全局性和戰略性的意義

　　1.從中國改革開放的縱向來看。

　　中國30年成就起步於農村改革，是“農村包圍城市”，由此引起1984年10月的城市改革，但又受制於農村。再過30年，到本世紀中葉中國的目標是要進入中等發達國家的行列，我們還需要保持較快的發展（年均增長7%左右），人均GDP的指標要上去難度會更大，而人均GDP提高最大難度在農村。因爲中國人口總量的60—70%在農村，中國下一個30年的發展如果不能有效地解决農村發展問題，如果不能極大地激發廣大農民群衆的活力、更高水平地解放農村社會生産力，中國在本世紀中葉進入中等發達國家行列的目標將難以實現。可以看出，没有農業經濟的發展，就不可能有整個國民經濟的發展；没有農業現代化，就不可能實現全國現代化。爲此，在改革開放30週年之際，中央再次把新一輪改革開放的突破口選在農村，向全黨全國人民提出農村改革發展這一重大的歷史課題，對中國下一個30年的發展具有核心的、全局的、戰略性的意義。

　　2.從中國改革開放的横向來看。

　　發達國家之所以發達，不僅表現在工業和城市建設達到了很高的水平，他們的農業和鄉村建設也達到了現代化程度。可以説大多數工業化國家已經實現了城鄉一體化，表現爲四個方面：一是城鄉水平同質化，即城市居民與農村居民的生活方式、生活品質、生活情趣基本相同；二是城市公共服務均等化，表現在基礎教育、醫療保障、退休養老保障等重要社會福利上享有同等待遇；三是城鄉基礎設施同等化，即道路、水電、通信營運、大型超市等與城市同步同標準地建設；四是從西方發達國家的普遍經驗來看，一個國家一旦步入現代化之後，其農業人口約占總人口的5—8%。中國在本世紀中葉基本實現現代化以後，中國的農業人口是否也要减到5—8%？即便是减到10%，意味着未來的三四十年内我們要把現有的、新增的六七億農村人口轉移爲城市人口，我們能否做到這一點，或者説完全按照西方模式走？我們能不能探索出一條不同於西方的現代化、城市化的道路？我們可否設想把農業人口控制在15%左右，把退出勞動力市場的老年人口不放在城市而放在農村居住？我們要學習借鑒西方的好經驗，又要從中國的實際情况出發，探索出一條不同於西方現代化的新道路，以加快中國農村改革步伐。

　　二、我國農村改革的思路

　　農村改革的關鍵是要在制度上取消對農村的歧視，農村與城市應該具有平等的地位，同樣享有平等的權利，當然也要承擔同樣的責任和義務。

　　（一）改革農村土地制度

　　推進農村改革的關鍵是要推進農村土地制度改革，其核心問題是：以法規形式將土地量化爲股權，均分給農民，成爲可流動的、帶社會保障性質的農民財産性收入來源。改革土地制度，就是打破城鄉二元分治，讓農民的土地自由地流轉起來，把農民從土地的束縛中解脱出來，是城鄉一體化的統籌發展、落實城鄉居民同等國民待遇的制度創新。這裏着重要解决的是：

　　1.完善以家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙重體制，以法定的土地承包經營權體現按份額歸屬於農民個人的土地集體所有權。

　　2.探索土地承包權的各種有效流轉形式。包括在不改變土地的農用地性質前提下讓農民的承包地入股的股份合作制，發展適度的農業規模經營。

　　3.讓土地成爲農民財産性收入的主要來源。在堅持土地所有的前提下，把土地産權分解爲土地股權、經營權和使用權。讓農民擁有股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租賃者享有土地使用權。農民有權依據法律規定，處置自己轉讓的收益，以土地使用收入股取得回報，成爲流動的、帶有社會保障性質的農民財産性收入。

　　4.創新土地流轉方式。一是建立合理的承包經營權退出機制；二是引導擱荒土地的農民自願將土地流轉給規模經營主體，支持各類規模經營主體承租經營已擱荒一年以上的承包土地，集體經濟組織要按規定組織代耕，收益爲代耕者；三是對舉家長期外出且失去聯繫的農户的擱荒土地，集體經濟組織要代爲流轉，收益歸原承包方。

　　5.改革征地制度。嚴格界定公益性和經營性用地，從嚴控制城鄉建設用地總規模，規範農村集體建設用地、宅基地的産權屬性和流轉。

　　（二）推進農村土地管理制度改革

　　根據我國國情和經濟發展的需要，必須實施嚴格的土地管理制度。其原因是：一是由人多地少的基本國情决定。據國土資源部統計，1996—2005年，我國耕地减少1.2億畝，占耕地總量的6.6%，年均减少耕地一千兩百萬畝。截至2005年底，全國耕地面積約爲18.31億畝，人均1.4畝，不足世界平均水平的40%，約相當於美國的1/8，印度的1/2。而且耕地質量不高，高産田僅占28%，低産田爲32%。廣東人均耕地面積只有0.46畝，不及全國平均水平的一半，也遠低於全國規定的0.8畝的警戒綫。因此，自“十一五”起，我國堅持嚴格的土地管理和保護制度，堅持18億畝耕地這根紅綫。二是確保國家糧食安全和主要農産品的有效供給。我國糧食生産2000—2003年連續4年减産，這些年糧食産量徘徊在4億多噸。上世紀90年代，每人每年的平均口糧約400公斤，2007年降至380公斤。當前國庫存糧有限，而且本世紀初以來，世界糧食貿易額約2億噸。從長期看，中國糧食供給必須堅持自力更生，必須把糧食的數量、質量安全納入國家中長期發展規劃，必須建立糧食安全預警系統，以應對突發事件。國家糧食安全是國民生計的重要物質基礎。三是土地政策扮演宏觀調控主要角色的繼續。自2003年起，黨中央、國務院正式提出運用土地政策參與宏觀調控，這是國家宏觀政策的新特點。當前參與宏觀調控的土地政策主要包括土地規劃政策、土地供應政策、土地價格政策、土地税收政策等等。土地政策參與宏觀調控的主要職能：一是確保18億畝耕地紅綫不被突破；二是實現土地使用與經濟發展統籌協調；三是維護社會穩定與安全。

　　通過實施從嚴的土地管理制度，控制了過快增長的固定資産投資，調整了産業結構，協調了區域發展，促進了經濟增長方式轉變，優化了房地産用地結構，保障了民生用地的需求。今後的重點是，政府調控與企業行爲並重，嚴把土地審批“閘門”。

　　（三）加快農業産業化進程

　　農業産業化就是把農業中可以控制的部分用商業化、工業化的方法進行控制，從而達到農業産業化和商品化。從總體來看，農業還是一個“靠天喫飯”的産業，是一個弱勢的産業，要加快農業産業化，需要政府對農業進行補償。特别是由於農業收益邊際報酬遞减，導致工業資本和商業資本遠離農業，農業的産業化和商品化仍然舉步維艱。在這種情况下，政府一定要對農業給予扶持，使農業在産業化和商品化過程中獲得平等的市場經濟地位。政府的扶持政策可以包括以下内容：第一，協助農民建立生産經濟自治組織，由政府支付組織成本；第二，政府爲農民提供參與市場經濟需要的專業服務和市場信息服務；第三，改革農村金融，發展鄉村銀行和小額貸款公司，爲農業提供金融服務；第四，參照一些國家的做法，發展由公共財政支撑的農業保險公司，爲農業提供保險服務。

　　（四）建立國家土地儲備銀行

　　今後農村發展的核心問題在於讓農民手上所有的資源都非常方便地轉變成資本，都可以作爲資本形態在整個市場經濟裏面流動。在處理這個問題的時候，一個非常重要的理論問題就是價值和使用價值的基本原理在土地問題上的運用，也就是解决一個如何使農民手上掌握的資源價值化的問題。只有在價值形態上，所有的資源才能運用，才能獲得一個很靈活的轉變成資本的工具。解决這一問題的關鍵就是建立國家土地儲備銀行，通過國家土地儲備銀行把農民土地使用權價值通約化，同時獲得土地流轉的通約形態。而在國家儲備銀行，土地價值具有兩種形態，一個在没有發生利益流動時是虚擬價值；在發生利益實際流動時，它轉换成真實的價值。

　　（五）培養新型農民和新型農村組織

　　農民是制度變遷的直接獲益者，也是重要的踐行者，有着最强的利益約束和激勵。只有他們最廣泛地理性參與具體的實踐活動，才能以最低社會成本實現這一場新的制度變革的目標。但農户素質的低下與分佈的鬆散性，使他們不能清楚和大聲地表達自己的願望龢利益，爲此需要培養新型農民，提高他們的建設能力龢利益表達能力。應加强農村中專和大專水平的職業教育。數據顯示，改革開放30年間，廣東省從事第一産業（即農業）的勞動力一直徘徊在1500—1600萬人之間。到2007年底，從事第一産業的勞動力仍然高達1580萬人。按照國際標準就業結構方面第一産業可承載的有效勞動力測算，目前廣東省仍約有農村富餘勞動力550萬人，另外每年農村新增長勞動力約55萬人，大量富餘勞動力滯留在農村。針對這種情况，我們應有針對性地開設專業和培訓項目，重點是職業道德、職業技能、就業和創業能力的培養，真正爲實現農村新增勞動力轉移提供服務平臺。

　　培養新型農村組織是農村改革的客觀要求，當前我國農户的組織化水平低，而且很不穩定，許多經濟組織缺乏必要的資金支持和組織章程，宗旨不明、管理失效、活力不足。分散的土地佔有與非專業化的自足型的生産方式以及由此形成的封閉、停滯的生活方式是建立新型農村組織的最大障礙，加上人才的缺乏，認識上的原因，不得不依附某些正式組織才能擴大自己生存的空間。

　　當前，實施新型農村組織建設需要注意幾個問題：一是政府要對新型農村組織（如農户聯合與合作的專業合作社、專業協會等）提供財政、金融、税收和商品流通等方面的經濟支持，降低組織成立和運行的成本。二是注意保護獨立性。農民經濟組織的基本性質是農户自願合作的機構，一旦喪失了獨立地位和自主决策能力，合作組織的性質必然异化，它的生命力也就喪失了。三是要注意因地制宜，多樣化發展，防止一刀切。因爲各地區市場化的水平不同，過分强調統一標準只會使組織的運行效率和對農户的吸引力下降。四是“村委會”與農民經濟組織不能合二爲一。“村委會”行使的是社會職能，而農民專業合作組織是一種經濟組織，應以利潤最大化爲目標，讓經濟歸經濟、社會歸社會。五是要注意建立與政府的良好關係。新的組織在遵守黨和政府法律的基礎上，也在一定程度上代表黨和政府的利益，黨和政府需要新的組織來更好地貫徹黨在農村的經濟政策以代替效率低下的組織結構。六是注意完善組織的内部治理結構，最重要的應强調自願、民主管理與成員經濟參與原則。

　　（六）努力實現城鄉公共服務均等化

　　當前，城鄉公共服務供給的嚴重失衡，農村居民難以獲得完善的公共服務，已成爲阻礙城鄉統籌發展的嚴重障礙。爲了改變這種狀况，各級政府部門應該制定出相應計劃，使農村居民在人均教育經費、衛生經費、最低生活保障水平等方面達到城市居民的水平。

　　　（吴厚德）
　　2009年6月5日