6月9日，我們到省農業廳對我省農村土地承包經營權流轉的情况進行調研，9月16日～18日，又到韶關市和清遠市對農村土地承包經營權流轉的情况進行調研。通過到現場參觀、聽取情况介紹和與有關部門領導和負責人員座談，瞭解我省和韶關市、清遠市農村土地承包經營權流轉情况，成效和經驗，存在問題等。現將有關情况匯報如下：

　　一、我省土地承包經營權流轉情况

　　（一）我省土地承包經營權基本情况

　　早在1998年，我省大部分地區就啓動了第二輪土地承包工作。至2008年底，全省已完成二輪土地承包的村組數爲22萬個，占99.3％；落實家庭承包經營權的耕地面積2807萬畝，占95.5％；1042萬户簽訂土地承包合同，占93.3％；已發放土地承包經營權证的户數爲1060萬户，占94.9％。全省預留機動地面積爲32萬畝，占耕地總面積的1.09％。在推行土地股份合作制的珠三角地區，在發放的股權证中，也明確農户享有與土地承包期30年剩餘期限等同的收益分配權。

　　（二）我省土地承包經營權流轉情况

　　目前，全省土地承包經營權流轉面積524萬畝，占落實家庭承包經營權的耕地面積的18.69％。在全省土地承包經營權流轉面積中，廣州等珠三角9市占58.5％；粤東4市占14.2％；粤西4市占16.2％；梅州、河源、清遠、韶關4市占11.1％。在土地流轉面積中，農户自發流轉的面積占39％，經農户同意並通過集體統一流轉的面積占61％。土地流轉涉及農户229萬户，占家庭承包户的20.52％。我省土地承包經營權流轉采取的主要形式是出租、入股、轉包、轉讓和互换。其中出租和入股占全省土地流轉面積的72.2％。

　　（三）我省土地承包經營權流轉的主要成效

　　1.加速農村勞動力轉移，使農民收入持續增長

　　農村土地承包經營權流轉使一部分不願從事種植業生産的農民，從事非農産業的農民逐步讓出土地承包經營權，從土地的束縛中解放出來，轉移到二、三産業。一方面，專業户通過規模經營，取得較高的經營效益。另一方面，出租土地承包經營權的農户，一般每畝每年可得到500～800元的收入，有的高達1000多元。

　　2.促進農業結構調整，發展特色農業産業

　　農村土地承包經營權流轉促進了農業結構調整，特别是促進了特色農業發展，强化了農村經濟的市場導向。如湛江市通過土地流轉，以市場爲導向，加快了農業産業結構調整，發展市場農業、效益農業，形成了全國最大的蔗糖、北運菜、菠蘿、劍麻、對蝦、桉樹、紅橙等生産基地，打造了具有鮮明地方特色的木漿造紙、蔗糖、對蝦等産業鏈，發展了2000多家農産品加工企業，年産值達210多億元，加快了農業産業昇級，提高了農産品附加值。

　　3.推動農業土地適度規模經營

　　土地流轉促進了土地的適度規模經營，提高了土地的利用率和産出率。土地流轉使農村部分土地向種地能手適度集中，實現了土地分散經營向集約經營的過渡，進一步推動了農業生産的規模經營。土地適度規模經營後，土地承包方紛紛加大對土地的資金投入，同時通過平整土地、機耕路建設、完善排灌水渠設施，實行先進的經營管理方式和耕作技術，提高科技含量，大大提高了土地利用率和産出率。

　　4.有利於生産要素的優化配置

　　土地流轉可以更好地促進生産要素的優化配置，促進農業資源開發。一些工商資本和社會閒散資金紛紛進入農業生産領域，參與農業開發，有效促進了土地、資金、技術、勞動力等生産要素向種養殖大户、農業企業聚集，優化資源配置。土地規模經營也催生出一大批新型種養專業大户和農業龍頭企業，輻射帶動周邊農村、農民的發展，促進農業開發。

　　二、存在問題

　　（一）部分領導和基層幹部對土地承包經營權流轉政策理解不深入，對其意義認識不足，對土地承包經營權流轉工作重視不够。缺乏主動引導和强化服務的意識，導致個别地方對土地流轉聽之任之，放任自流，農户自發流轉的較多，政府組織引導流轉的較少。

　　（二）土地流轉行爲不規範。一是土地流轉程序不够規範。部分農户在轉讓承包地時，没有經過發包方同意就將土地轉讓給第三方。二是土地流轉的手續不健全。相當多的農户都是通過私下口頭協議流轉土地的，没有簽訂書面合同，雙方利益難以受到法律保護。有的雖然簽訂了書面合同，但合同不規範，條款不清晰，存在糾紛隱患。如在一份出租土地承包經營權30年，面積300多畝，每畝每年租金200元的合同中，没有關於租金定期增加的條款。這是很不合理的，并且租金明顯偏低。

　　（三）土地流轉市場不健全。目前，我省大部分地區尚未形成規範的土地流轉市場和土地流轉信息系統。土地流轉的供求信息不能及時有效的溝通。土地流轉管理服務機構不健全，不能有效地引導服務和監管。

　　（四）部分市、縣、鎮没有設立專門的土地流轉服務機構和管理機構。不能有效地引導服務土地流轉工作，不能有效地對土地流轉進行全程管理和監督。

　　（五）糧食安全問題突出。從韶關市和清遠市瞭解到，土地流轉後經營種植的大多是花卉、蔬菜、甘蔗等經濟作物，種植糧食作物面積不斷减少。這主要是在目前情况下，種植糧食作物産值較低，效益較差。

　　（六）我省尚未出臺土地承包經營權流轉的配套政策和措施，來協調政府各部門的關係，指導土地流轉工作正常有序進行。

　　三、幾點建議

　　（一）建議省政府盡快出臺《廣東省農村土地承包經營權流轉意見》，指導全省的農村土地承包經營權流轉工作。農村土地承包經營權流轉工作是一項綜合性的系統工程，由農業部門牽頭，國土資源、工商、税務等有關部門參與“意見”的制定，以利於“意見”制定後的貫徹實行。如在“意見”中明確允許經營者可按一定的面積比例建臨時生産設施，解决上面提到的存在問題。

　　（二）加强農村土地承包經營權流轉的管理和服務。①市、縣、鎮成立專門的土地流轉服務機構和管理機構。爲農村土地流轉提供信息發佈、合同簽訂、合同鑒证、政策諮詢、價格指導、糾紛協調等服務。②建立標準規範的土地流轉市場和信息平臺。市和縣建立土地流轉信息網，鎮級信息可在縣級信息網發佈。省農業廳已於去年啓動了清新縣三坑鎮、高要市白土鎮和雲安縣南盛鎮三個農村土地承包經營權流轉市場試點。韶關市計劃在曲江區建立農村土地承包經營權流轉市場試點。在總結試點工作經驗的基礎上逐步向全省推廣。

　　（三）設立農村土地承包經營權流轉專項扶持資金。主要用於鼓勵農村土地流轉，培育發展農業龍頭企業、農民專業合作社和種養大户等。同時支持建立土地流轉市場和土地流轉信息網。

　　（四）在農村土地承包經營權流轉中應確保糧食安全。①落實執行國家有關農田保護的各項政策和法律法規，確保農田面積穩定。在農村土地承包經營權流轉過程中應特别注意不得改變耕地用途。②政策和資金扶持糧食生産。扶持農業經濟專業合作社和種糧大户種植優質、特色糧食作物品種，提高種糧效益。在政策上給予優惠，在項目上給予優先。並逐步適當提高糧食收購價格，促使原來種糧的土地流轉後依然種植糧食作物而非其他作物，確保糧食安全。

　　（五）扶持培育本土農業龍頭企業和發展以農副産品爲原料的加工業。①扶持和培育本土人才成立農業經濟專業合作社，通過土地流轉，帶領農户致富。農户把土地出租流轉給外來企業，農户只有租金收入或到企業打工的收入，并且租金比較低和没增長或增長幅度很小。農户把土地承包經營權入股到農業經濟專業合作社，不僅可以有在合作社工作的收入，還可以有土地承包經營權入股分紅的收入。土地承包經營權入股分紅的收入有可以是很高的，不斷增長的。②發展以農副産品爲原料的加工業，可以促進農産品增值，增加農民收入；可以避免發展製造業帶來的環境污染。

　　（六）加强農業基礎設施建設和農業科技成果推廣，提高流轉土地價值。韶關市的偏遠山區由於交通、水利設施以及田塊地力和田塊面積等條件差，土地流轉率最低。只有加强農業基礎設施建設和農田基本建設，積極推廣農業科技新成果，提供土地産出率，才有利於土地流轉。

　　（七）建立健全農村社會保障機制和加强農村勞動力就業培訓，爲農村土地承包經營權流轉創造條件。有了健全的農村社會保障機制，農民的生活得到保障，没有後顧之憂，農民才願意把土地流轉出去。只有加强農村勞動力就業培訓，農村勞動力向第二、第三産業轉移，才能騰出更多的農村土地資源進行流轉。

　　（八）積極穩妥推進土地承包經營權流轉，促進現代農業産業化發展。土地承包經營權流轉的進程是與當地的經濟發展密切相關的。珠三角地區經濟比較發達，土地承包經營權流轉比率高，粤東、粤西和粤北經濟欠發達，土地承包經營權流轉比率較低。各級政府要充分認識土地承包經營權流轉的意義，重視土地承包經營權流轉的工作。通過政策、項目、資金等扶持措施，成立專門的土地流轉服務機構和管理機構以及建立標準規範的土地流轉市場和信息平臺等服務措施，推進土地承包經營權流轉。

　　調研組人員：

　　領隊:王智瓊　廣東省人民政府參事　省衛生廳原副廳長

　　組員：周浩華　廣東省人民政府參事　華南理工大學教授

　　周漢欽　廣東省人民政府參事　省農科院研究員

　　樑鐮鑾　廣東省人民政府參事　華南理工大學教授

　　孔令人　廣東省人民政府參事　第十一届全國人大代表

　　莫羡春　廣東省政府參事室參事業務處處長

　　工作人員:胡志敏　廣東省政府參事室參事業務處主任科員

　　執筆人:周漢欽

　　（廣東省人民政府參事室科技組）
　　2009年12月8日