改革開放三十年以來，珠江三角洲地區充分發揮“試驗田”的作用，現已成爲全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區；是我國外向度最高的經濟區域和對外開放的重要窗口；經濟總量先後超過亞洲“四小龍”的新加坡、香港和臺灣地區；奠定了建立世界製造業基地的雄厚基礎，成爲推動我國經濟社會發展的强大引擎；人口和經濟要素高度聚集，城鎮化水平快速提高，形成了一批富有時代氣息、又具嶺南特色的現代化城市，成爲我國三大城鎮密集地區之一；城鄉居民收入水平大幅度提高，覆蓋城鄉惠及全民的社會保障事業初具規模。這些雄厚的物質基礎、經濟實力，增加了珠江三角洲地區的競争力，爲珠江三角洲地區加快發展提供了有利條件和廣闊的空間。現在，珠江三角洲地區已站在一個新的更高的歷史起點上，處在經濟結構轉型的發展方式轉變的關鍵時期，進步和發展既面臨嚴峻挑戰，也孕育着大機遇，實現《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》（以下簡稱“綱要”），到2020年在珠三角地區將建成比較完整、保障有力的社會保障體系，即覆蓋城鄉惠及全民的社會保障網是完全必要和切實可行的。爲實現這一宏偉目標、浩大的社會保障系統工程，本文分析建議如下：

　　一、“他山之石，可以攻玉”

　　社會保障成爲一種社會制度，已有百餘年的歷史。社會保障的思想在我國源遠流長，孔子主張實施“仁政”的社會要做到“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾皆有所養。”現代意義的社會保障制度始建於英國，1601年以英國的《濟貧法》爲標誌。19世紀初英國又公佈了新的《濟貧法》。社會保障制度得到快速發展是德國，在“社會改革”的旗幟下，德國通過了一系列的法律、法規、規章、制度，形成了較爲完善的社會保障法律體系。第二次世界大戰以後，西方各國的社會保障事業普遍受到重視，迅速發展起來。

　　社會保障是市場經濟體制的一個重要組成部分，是保障社會穩定和經濟發展的必要手段，也是政府發揮其保证社會公平、服務社會和職能的手段。現代發達國家建成“福利社會”，一些發展中國家也先後直起猛追，社會保障事業備受關注。1952年國際勞工組織制定並通過了《社會保障最低標準公約》和國際社會保障組織更起到了積極、促進作用。

　　以國家爲主體的“福利社會”保障制度，是以高税收爲基礎、對社會成員實行普通高水平的社會保障，原則上本國全體居民和外國留居者均可以享受醫療保險，由國家醫療機構免費供應醫藥和治療；對所有老年人實行普遍保險；實行多種失業保險。這種保障制度帶來的弊端是社會福利標準越來越高，超過了國家財政預算時，出現巨額赤字。高福利、高補助的社會保障助長了“自願失業”的傾向，這很不利於生産和經濟發展。許多國家開始反思，先後又進行了新一輪的改革。這種彎路我們不可能走，什麽“高福利”想都不用去想它。英國是率先實行個人用勞動争取福利政策，很多國開源節流、想方設法增加社會保險收入，减少社會保障支出。現在這些發達國家普遍受到的最大挑戰是人口老齡化問題，老齡化的醫療、養老保險支出日益增加，社會保障基金無力平衡，現在工作着的一代人税率負擔不斷增長，使他們感到不公平、壓力大，對社會保障失去信心，激發了新的社會問題出現。據美國經濟發展委員會測算，到2018年，美國的社會保障金入不敷出。可見，社會保障是不能靠不斷提高税率和降低受益作爲保证條件，而要進行結構性調整和政策改革。

　　在國際社會保障組織1996年25届年會上，許多有識之士已經認識到社會保障事業在世界許多發達國家和地區出現的一些嚴重問題，並看到處在十字路上的“第二次改革”的困難。首先，是許多以往的社會保障政策的重新優化和考慮，例如，社會保障是隨着經濟增長而自然得到解决的觀點受到質疑，實踐是不可行的。另外，目前在世界範圍内備受關注的問題，一是社會保障資金籌集方式出現多元化發展趨勢，從政府靠征收工資税獨家承擔式改爲國家、社會、雇主及雇員共同承擔，這樣必然會涉入到利益格局調整問題，甚至釀成敏感的社會問題。另有一些學者主張用私人化的方式解决，即將全部或大部分工資税轉入職工私人退休計劃中，這有可能會使更多的職工個人帳户存款用於投資，用其收益提供保障。高收入者有了保障，而絶大多中、低收入者表示反對。政府只好對低收入者提供必要的救助，這並不能减少公共開支。私人投資還面臨通貨膨賬以及商業破産等等多種風險，所以説，私人投資不僅達不到投資提供保障的預期目的，對青年一代來説是不公平的。這是個世界性難題，所以又提出了采用私人和公共混合式的辦法來解决問題。社會保障體系深層問題和理論研究在我國改革進程中取得很大進展和成績，同時我國的社會保障制度建立、健全工作已經取得不少經驗，現在還在構建起適當、有效、公平合理的社會保障體系，而珠江三角洲承擔的是完善和先行任務。

　　二、完善覆蓋城鄉惠及全民的社會保障網

　　《綱要》提出完善覆蓋城鄉惠及全民的社會保障網是一項宏大的系統工程，是總結改革開放以來我國的社會保障事業發展成果的前提下，更快更好地建立、健全全國的社會保障事業，造福珠江三角洲地區惠及全民的社會保障幸福網的重大舉措。因爲《綱要》規劃的社會保障網是由國家和社會依法提供的、用以化解社會成員所面臨的無保障風險的手段，它最基本的目的是保障每個社會成員的基本生活水平，具有很强的社會公平性。它以政府爲主導，由政府給予必要的財政支持，通過社會組織和力量來實現。最主要的是需要個人自我保障的支付和補充，鼓勵社會成員通過自我儲蓄、購買商業保險，實行家庭養老等等加强自我保障能力來實現。

　　《綱要》規劃的社會保障網是一個三維結構系統工程。它包括四個層次：社會救濟、社會服務、社會保險、商業保險。四種支持力量，既國家、社會、單位和個人。四個方面有：失業、養老、醫療和意外事故等。這四個層次、四種支持力量和四個方面的内容組成相互支撑、相互作用、協調發展混合式社會保障體系。其中，資金籌集關係到其它方方面面，關係到整個系統工程的運轉有效，運行有序，是基礎、是保障。

　　許多發達國家建立健全社會保障體系經歷百餘年、幾次改革，才有了今天的水平。我們經歷了三十年改革發展過程，我們所遇到的即面對既有世界共同性的問題，又要解决自身人多、底子薄等等問題，所以我們不可能一步到位。《綱要》規劃提出的是地區性的，但具有全局戰略意義。《綱要》規劃的珠三角地區具體指，以廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、江門市、東莞市、中山市、惠州市和肇慶市爲主體，輻射環珠江三角洲區域，並將與港澳密切合作的相關内容納入整個區域。就範圍而言，這個工程浩大可見。它涵蓋了多種社會保障制度體系、多個地區。既然是區域規劃，區域内的互相協作、互相配合、協調一致才能發展。

　　三、《綱要》統領，順理成章

　　社會保障是一部健全的法律制度，又是在一定範圍内的社會、經濟、文化發展的集中反映。現代絶大多數國家均以制定《社會保障法》爲目標，政府視立法任務的完成而大功告成，可見法制化是社會保障體系的標誌和載體。我們國家的社會保障事業始於50年代，直到1985年才正式在第七個五年計劃中提出法制意義的“社會保障”概念。90年代提出社會保障制度改革的總方針和原則是：“努力推進社會保險制度，要以改革和建立養老保險和待業保險制度爲重點……按照國家、集體和個人共同合理負擔的原則，在城鎮各類職工中逐步建立養老保險，擴大待業保險的範圍，完善待業保險辦法，實行多層次的社會保險，同時努力改革醫療保險和工傷保險制度……”黨的十五大提出“建立社會保險體系，實行社會統籌和個人帳户相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障”，“逐步增加公共設施和社會福利設施，提高教育和醫療保健水平。實行保障城鎮困難居民的基本生活的政策”。1999年温總理提出“三條保障綫”，使下崗、失業和城鎮居民的最低生活保障在全國範圍内做實。在我國憲法和憲法修正案中多處明確規定了公民在社會保障方面的基本權利和義務。黨中央、國務院多次多項政策出臺、全國人大多次立法的基礎上，《綱要》總體發展目標是，到2012年，率先建成全面小康社會，到2020年，率先基本實現現代化，實現全社會更高水平的社會保障。更高水平是指建立完善覆蓋城鄉惠及全民的社會保障網。具體是，建立健全養老保險制度，擴大城鎮基本養老保險範圍，逐步做實基本養老保險個人帳户，實現養老省級統籌，盡快實現養老保險關係無障礙轉移；建立健全統籌城鄉、保障基本醫療、滿足多層次需要的醫療保障體系，實現全民醫保；深化失業保險制度改革，建立國家級工傷康復基地；逐步建立覆蓋城鄉退休人員的社會化管理服務體系；完善社會救助體系，加强社會福利、優撫安置和救灾應急保障機制；建立健全社會保障待遇調整機制。這當然應該是比較完善、保障有力的社會保障體系。《綱要》的規劃就是系統化、規範化的法制體系，在《綱要》統領下，依法治理，珠江三角洲地區的社會保障事業惠及全地區民衆的同時，必將會對全國的社保事業起到先行示範作用。

 　　（毛宇峨）
　　2009年3月3日