原載《珠江三角洲地區國土規劃(1996年～2010年)》 1995年1月　P19~26

　　土地資源是社會經濟發展的基礎，是最重要的自然資源。珠江三角洲土地總面積達471613平方公里，占全省土地面積的265％，本地區土地可墾率高，農業用地較為充裕，而且區位優勢突出，開發潛力較大，但是，本地區又是全省經濟最發達的地區，人口眾多，城鎮稠密，土地用途多樣，用地也較為緊張。積極開拓後備土地資源，協調好用地結構，加強土地利用規劃和管理，充分、合理和高效地利用好土地，是本地區土地利用的關鍵所在。

　　一、土地資源、利用狀況和存在的主要問題

　　1.土地資源

　　根據土地資源調查，本地區土地面積及土地分類如表-l，另外，沿海還有灘塗(潮間帶)面積102萬畝。

　　本地區1992年人口平均密度為459人/平方公里，人均占地僅326畝，比全省人均414畝低27％。以平地計，包括陸地水域在內，人增僅126畝，其中有農用地和非農建設用地。1992年人均佔有耕地058畝，略高於全省人均056畝的水平。

　　2.土地利用狀況及存在問題

　　根據統計資料，1992年全地區已利用土地共626814萬畝，占土地總面積的8861％，詳見表-2。

　　表-1　　　　　　　　珠江三角洲土地分類面積表                    單位：萬畝

　　土地分類　灘塗*　平地　崗臺地　丘陵地　山地　合計

　　面積　102　272376　85336　252602　97107　707423

　　所占比重(%)　　3850　1206　3571　1373　100

　　*灘塗未作陸地面積計算，下同。

　　土地利用存在的主要問題是：

　　(1)耕地被大量非農建設佔用而迅速減少，人地矛盾日趨突出。

　　從1980年～1992年全地區共減少耕地30274萬畝，平均每年減少耕地2523萬畝，其中，僅1992年一年便減少耕地8305萬畝，這還未包括部分市未上報的減少耕地面積數，實際上全地區這一年減少耕地面積超過100萬畝，人均耕地從062畝急減為056畝。

　　表-2　　　　　　1992年珠江三角洲土地利用現狀表             單位：萬畝

　　用地類別　面積　所占比例(%)　用地類別　面積　所占比例(%)

　　土地總面積　707423　100　居地點與獨立

　　工礦用地　50698　717

　　耕地　126433　1787　交通用地　12016　170

　　園地　32598　461

　　　陸地水域

　　其中:養殖面積　70037

　　16880　990

　　林地　308536　4361　已利用地合計　626314　8861

　　草地　26496　376　未利用地　80609　1139

　　注：耕地、園地面積為統計數，其他用地面積為概查數。

　　(2)非農建設用地規劃規模嚴重失控，不符實際。

　　自1992年以來，“縣市化”和開發區熱席捲珠江三角洲地區，各市縣都爭先恐後的要建成大城市，因而任意擴大城市規劃面積。初步統計，全地區城市建設用地已超過6000平方公里，開發區面積將近1000平方公里，還計劃建設30多個高爾夫球場和大批人工遊樂景區，估計建設用地占地近1萬平方公里，嚴重脫離實際，增加用地矛盾。

　　(3)環境污染日趨嚴重，尤其是鄉鎮企業遍地開花，“三廢”污染難以管理，使土地環境質量逐年下降，農業生產環境受破壞，地力衰退。

　　(4)耕地丟荒和粗放經營現象較為普遍，浪費土地資源。

　　(5)林業發展未盡人意，生態環境容量尚低。80年代以來，林業取得長足進展，大部分縣市造林均已達標，但林地多以針葉林、按樹林為主，且多幼年林，林相又較稀疏，生態效益不高。

　　二、後備土地資源開發潛力

　　根據土地利用詳查統計，1992年珠江三角洲土地利用率為8861％，未利用地面積80609萬畝，占土地總面積的1139％。在未利用地中，除去田坎和碎部土地5164萬畝，裸地、露岩和山脊陡崖等難利用地9372萬畝。全三角洲後備土地資源，共為29797萬畝(見表-3)。除沿海灘塗外，表中-5類荒地共19597萬畝，但除個別開發程度較低、面積較大的海島荒地較多外，多為零星，分散的荒地，開發、利用較難。三角洲主要後備地土資源為灘塗(102萬畝)資源。

　　表-3　　　　　　珠江三角洲後備土地資源情況表    單位：萬畝

　　一、荒地類　1.荒山坡地　2.荒地　3.荒灘地　4.荒水面　5.海島荒地　6.灘塗　合計

　　面積　8507　4095　2888　1006　3101　10200　29797

　　(1)荒山坡地

　　本地區荒山坡地面積共1658萬畝，其中難利用地面積8073萬畝，可利用地8507萬畝。可利用荒山坡地中宜墾植地約10萬畝左右，可以開闢為耕地，其餘75萬余畝適宜林業利用，少量坡地可以造林、種果，實行林、果結合綜合利用。

　　(2)荒地

　　全地區尚有荒地4095萬畝，為低窪積水地、崗地和沿海沙荒地，部分經改造可作為農田，或作園地利用，但分佈零散，除惠州市東江下游尚有較大片分佈外，多為零星分佈，較難開發利用。

　　(3)荒灘地

　　河心洲或河流沿岸灘地，共288萬多畝，分佈零星分散，土質較差，且有部分尚未穩定，近期能利用面積約8萬多畝，可開發成農用地，發展糧食、蠶桑或水果生產利用。

　　(4)荒水面

　　即可進行養殖利用而未利用的水域，面積共1008萬畝，其中，除少量為池塘外，大部分為水庫和山塘，只要加強管理，開發利用潛力較大。

　　(5)荒島

　　珠江三角洲沿海陸地面積大於500平方米的海島344個，陸地面積共7858萬畝，較大的島嶼有上川島、下川島、橫琴島、高欄島、淇澳島、大芒島、擔杆島和萬山島等。目前只有22個島嶼有常住人口居住，大部分島嶼仍為荒島，荒島和已利用島嶼荒地面積達310l萬畝。其中未有人居住的荒島面積82l萬畝，有人居住島嶼荒地2280萬畝。二洲島、北尖島、直灣島、小萬山島、白瀝島、隘洲島、蜘蛛島、大芒島等島及其他大部分島嶼都適宜居住，可以開發利用，面積較大的島嶼可以作為開發海洋的基地。

　　(6)沿海灘塗

　　珠江三角洲沿海岸線長達1059公里，灘塗面積102萬畝，其中未利用灘塗達887l萬畝，主要分佈于珠江口西岸的珠海、江門、廣州、中山等市沿海。灘塗大都連片集中分佈，土質肥沃，淡水來源充足，適宜性廣，圍墾可利用率高，是本地區最主要的後備土地資源，也是本省可墾面積最大的後備土地資源，近期可圍墾面積達65萬畝。在伶仃洋西部、磨刀門、雞啼門、黃茅海、廣海灣和鎮海灣等墾區連片分佈，不但可以圍墾造田，部分還可以作沿海城鎮、工業區、港口碼頭及旅遊等用地。未圍墾的灘塗則可進行海水養殖利用。此外，本地區沿海還有水深2米以內的淺海147萬畝，2～5米水深的淺海278萬畝。這些淺海中部分可以進行網箱養殖等利用。同時，由於海積沉積作用，本地區灘塗面積仍在擴大，將來仍有一定的土地可供開發。

　　三、土地需求趨勢、用地規劃方針和目標

　　1.用地需求趨勢

　　預計，本地區到2000年人口將達2462萬，外來暫住人口將達600萬，總人口為3062萬。2010年本地區人口將達2863萬，外來暫住人口降至300萬。總人口為3163萬。城市化水平將分別達60％和70％。2000年全地區國內生產總值將達3380億元，2010年可達12500億元，並基本實現現代化。根據人口和社會經濟發展要求，各種用地需求的趨勢首先是城市、鄉鎮、工業以及交通等建設用地將大量增加，從而部分農業用地(包括耕地、園地、林地等)將被佔用，使農業發展受限制。

　　然而，由於人口的增加和人民生活水平的提高，社會對糧食及其他農副產品的需求將大量的增加，而且要求品種多樣，質量高，因而需要更多耕地發展農業生產，使建設用地與農業用地矛盾更加突出。以丘陵地為主的林業用地也將部分為建設而被佔用。

　　2．用地規劃方針和目標

　　在未來20～30年內，珠江三角洲將繼續發展成為我國以至世界上經濟增長最快的地區之一，為解決用地的尖銳矛盾，必須以可持續發展的理論為導向，保證社會經濟和生態相協調，堅決貫徹“一要吃飯，二要建設”，還要保護好環境的方針，合理安排用地。特別要強調：劃定基本農田保護區，並以法律、行政、經濟等手段切實保護好基本農田，以保證農業生產發展的基礎；在非農建設用地方面，優先安排重大基礎設施用地，保證城鄉和工礦的合理用地。與此同時，要積極開發後備土地資源，充分挖掘土地潛力。還要充分利用區內的山地丘陵，發展林業，提高生態環境質量。土地利用的主要目標是：

　　(1)積極開發後備土地資源，充分挖掘土地利用潛力

　　首先是開發好“四荒地”、沿海灘塗、海島和海洋，同時充分綠化荒山，爭取到規劃末期能增加利用地250萬畝，其中，將增加農業用地200萬畝，部分土地可用于建設。

　　其次，加強對“四低地”的改造和擴大冬種面積，提高耕地復種指數。“四低地”的改造，重點是中產田的改造和低產園、低產水面的改造，提高種、養土地的單產，促進農業的發展。

　　第三，對於建設用地，應處理好已平整而未開發利用的待建地和挖掘已利用地的潛力。

　　1992年以來，珠江三角洲被平整的土地，包括未完善手續征地等占土地約150多萬畝，其中佔用耕地約100萬畝。實際上已利用土地不足50％。對這些土地應進行全面清理，部分被廢耕地應盡可能複墾，部分土地盡可能安排急用項目以便開發，對違法占地應嚴肅處理，以警效尤。

　　第四，逐步挖掘已利用建設用地的潛力。1992年全地區居民點建設用地面積達41065萬畝，人均佔用土地126平方米。其中，城鎮用地11184萬畝，鄉村用地29881萬畝，城鎮人口和鄉村人口人均占地分別為90平方米和150平方米。由於目前城鎮樓房層次尚少，容積率偏低，只要充分利用地面和地下空間，適當增加樓房層次，即可成倍地提高建設用地容積率，並可騰出更多的地面用於綠化，提高自然環境容量和質量。

　　農村建設用地則大多以平房為主，並且有許多舊宅基棄置不用，開發潛力較大，應嚴格限制徵用農田，獎勵複用舊宅基，並提倡多建樓房，以提高土地利用率，並且在搞好建設規劃的基礎上，逐步建成現代化的農村。

　　(2)基礎先行，優先安排基礎建設用地

　　交通、能源、通訊、供水和水利等為基礎設施，是保證土地充分開發利用和經濟發展的重要條件，應優先安排用地，並且應有超前意識，高標準規劃建設。

　　目前本地區交通較為發達，但仍存在不少薄弱環節，尤其是周圍丘陵、山區和沿海地區交通仍較落後，在加強中心地區交通建設的同時，應注意這些地區交通的均衡發展。

　　預計2010年交通用地面積將達20298萬畝，比1992年增加6892％，主要是新增鐵路、高速公路、機場和港口碼頭用地，大部分國道和省道也將改造成一、二級公路。農村道路也將有較大改善，故占地較多。能源、通訊和水利、供水建設也應安排好用地。

　　(3)在科學規劃的基礎上，保證城鄉和工礦建設用地

　　城鄉建設用地和工業用地是人口和社會發展的必須用地，應以“需要、可能和節約用地”為原則安排供給。針對當前珠江三角洲不少市在城鎮建設用地規劃上的貪大浮誇風，應嚴格根據城鎮體系規劃確定的城鎮(市)規模，考慮土地資源供應的可能性，參照國家規定的人均用地標準合理供應用地。不合標準的應限期修編，嚴格控制城市規模。工業用地不但要考慮工業發展規模，還應以少佔用農田，不污染農業生產環境和便於治理環境污染為前提，選擇合適地點供應用地。

　　預計，到2010年全地區城鄉居民點和獨立工礦用地總面積達81340萬畝，占土地總面積的1139％，比1992年增加6044％。其中，城鎮用地將有較大幅度增加，達32235萬畝。獨立工礦和特殊專用地也有大面積增加，分別達162萬畝和53萬畝左右。農村居民點則由於農村人口向城鎮轉移，用地增加不多，應控制在260萬畝左右，有少量鄉村將發展成為小市鎮，可適當增加用地。

　　(4)切實保護好農田，保證農業發展的基礎

　　在嚴格控制非農建設用地的前提下，應根據有關法規，採取行政、法律和經濟等手段，切實保護好農田，並從科學技術上提高土地利用水平，努力發展優質、高產和高效的“三高農業”，充分發揮耕地生產潛力，使因建設遭致耕地的減少得以補償。

　　根據目前耕地數量，未來20年內建設用地佔用耕地預測和後備耕地資源開拓的可能，到2010年全地區規劃耕地保存面積為1104萬畝，其中，1060萬畝劃定為農田保護區。應依照國務院和省有關法規，對農田保護區加以嚴格的保護。

　　珠江三角洲是全省經濟最發達的地區，也是農業生產條件最好的地區。為適應本區社會經濟發展的需求和發揮自然資源的優勢。本區耕地利用應以發展糧、油、蔬菜、水果、花卉以及其他名、優、特產為主(見第五章農業部分)。規劃760萬畝糧田，95萬畝蔬菜生產基地，並且包括坡地、園地在內，安排455萬畝園地。

　　以耕地為基地的農業生產，不但是國民經濟重要的組成部分，還有難以估量的生態作用，是自然環境最主要的淨化器，必須把它作為自然生態環境建設的主要一環予以重視。在未來城市化的進程中，應把農業綠地作為城區綠化環境的一部分，納入城市發展規劃。尤其是城郊蔬菜基地和果園應作為城市的保護區，切實加以保護，一方面可保護居民的“菜籃子”，另一方面，可以保護自然環境，有的還可建設成旅遊地。

　　3．保護和大力發展生態林，提高自然環境容量

　　象珠江三角洲這樣人口眾多，城鎮密集，工業發達的地區，在保護耕地，發展農業的同時，還應盡可能保護好林業用地，大力發展生態林業。由於建設的需要，以丘陵山地為主的林業用地會減少部分，但不應任意佔用，而且除部分山區外，大部分地區的林用地應發展以生態林為主的林業，並加強和全面綠化城鄉和平原，使丘陵山地林地的減少能在平原和城鄉綠化中得到補充，並從提高森林質量中，提高森林生態效益，增加環境容量。

　　預計，未來20年內林業用地將有所減少，但由於現有山坡草地的綠化，2010年全地區有林地面積將增加到314955萬畝，森林覆蓋率達445％以上。

　　四、加強土地管理的主要措施

　　面對珠江三角洲土地利用的尖銳矛盾，除開源、節流充分利用好土地資源外，還必須加強土地利用管理，使本地區成為全省以土地管理來保證社會、經濟、生態環境協調發展的榜樣。主要措施是：

　　表-4　　　　　　　2010年珠江三角洲用地規劃表    　單位：萬畝

　　用地類別　面積　所占比例(%)　用地類別　面積　所占比例(%)

　　土地總面積　1740*　100　居民點與獨

　　立工礦用地　81340　1139

　　耕地　1104　1546　交通用地　20298　284

　　園地　455　637　陸地水域

　　其中:養殖面積　70482

　　240　987

　　林地　314955　4412　已利用地合計　646575　9040

　　草地　25　035　未利用地　68525　960

　　*規劃圍墾灘塗65萬多畝，並計入陸地面積。

　　1．認真搞好土地利用總體規劃，為土地利用管理提供科學和法律依據

　　土地利用總體規劃是依法管理土地的基本依據，因此，應具有科學性，才能確立其法律地位，才具有權威性。該項規劃工作已全面展開，但目前存在的問題是：有些地方不重視規劃工作，認為無用或認為是束縛土地開發，或不按實際，任意規定用地指標。不少市任意擴大城市範圍，都要建成國際大都市，以及不重視農業等，使土地規劃工作受干擾，難以進行科學規劃，這種情況在珠江三角洲地區尤其嚴重。同時，也存在有的規劃隊伍存在人員素質低，難以勝任規劃工作的情況。要認真解決上述問題，使土地利用總體規劃達到應有的要求，以保證其應有的權威。

　　2.加強土地管理立法和完善土地管理法規

　　經過10多年土地立法，目前土地管理已有一批法規，但尚未完善，有的法律也不合符科學性。城鎮用地法規應以城鎮規劃為依據，完善地產管理和有償使用土地的法規；鄉村用地則應完善農業用地和農業生產環境保護的法規，不同用地類別應建立不同管理法規體系。同時，立法應講究科學、準確。如在《暫行辦法》中“耕地”的範圍定得過寬，不利執行，更不利對耕地的保護，應儘快加以糾正。

　　3．加強土地利用監察和跟蹤管理，有效地管理好用地

　　土地利用監察除了健全機構和人員外，必須逐步採用現代化的科學的監察手段和跟蹤管理，全面地、動態地監察土地。另一方面，應該加強土地監察管理的監督工作，保證依法和有效地管理用地。

　　4．完善耕地保護法規，切實保護好耕地

　　珠江三角洲耕地的保護已刻不容緩，應在《廣東省農田保護管理條例》的基礎上制訂耕地保護法，擴大保護範圍而且應十分明確地規定耕地的恰切含義是種植短期作物的常耕地，包括水田和旱耕地，主要是指其土地類型，而不論種植任何作物。至於某些名優特產和生產基地的保護必須另列文明示。應克服當前建立農田保護區中不少地區把一切魚塘、園地等，不論其土地類型，一律稱作耕地劃入保護區，而把城鎮和交通線附近大片真正穩產高產耕地卻留作待建地的非實事求是的作法。

　　同時，應制訂農業生產環境保護法，農區應避免環境破壞和環境污染。在實現城市化和農業現代化過程中，農村中的污染工業、可能妨害農業生產環境和工業應逐步向工業區集中或向城鎮集中，以利於統一進行環境污染的處理和加強環境管理。這樣，才能使農田真正得到保護。

　　5．搞好農村土地使用制度的改革，建立適合農村土地管理的法律體系和管理制度

　　農村的土地主要是用於農業生產和建立有良好生態作用的自然生態體系。珠江三角洲正處於城鄉一體化的進程，應特別加強土地利用的管理，引導土地向這種利用方向轉化，因此，農村，尤其是農業生產地區應嚴格控制建設用地。農村住宅用地應嚴格按人定量批用，不能任意佔用或購作他用。應採取行政、法律和經濟手段限制建設佔用農田，獎勵農民利用舊宅基和非農用地建住宅。

　　6．建立正常的城鎮土地市場秩序，加強土地市場管理

　　凡城鎮土地(含開發區、度假區、別墅區等土地)應一律實行政府壟斷，以便加強宏觀控制。土地的開發應嚴格按城鎮規劃規定進行，並實行“五統一”(統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理)的管理模式，同時按規範開放房地產市場，鼓勵公平競爭，以利更好開發城鎮土地。

　　7．建立監督機制，嚴肅國家法紀，加強對土地管理機構及管理人員的監督，以利有效地實施土地管理。