原載《熱帶地理》2000年　第20卷　第1期　P8-11

　　【摘　要】社會經濟可持續發展的基礎在於土地資源的可持續利用，其關鍵是保護好農業用地資源。科學地編制土地利用總體規劃並切實實施規劃是保護好土地資源，以保證其可持續利用的重要措施。然而，近年來在土地利用總體規劃的編制中存在各種問題和弊端，既影響規劃的實施，也不利於土地資源的保護，必須認真採取措施加以克服。

　　【關鍵詞】土地利用總體規劃；問題和弊端；科學性；土地資源；可持續利用

　　中圖分類號：F323211　文獻標識碼：A　文章編號：1001-5221(2000)01-0008-04

　　土地利用總體規劃(以下簡稱“土地規劃”或“規劃”)是在一定時期內對區域土地資源的開發利用和保護進行全面、科學的安排，目的在於實行計劃用地、合理用地和依法管地，以保證土地資源的可持續利用。90年代以來，我國各地全面展開了土地規劃的編制，使土地利用和管理步入法規的軌道。但是在一些地區的規劃編制中存在各種問題，出現許多弊端，使規劃偏離科學性，因而缺乏權威性，使規劃難以實施，從而未能達到合理用地和保護土地資源的目的。只有採取措施加以克服，科學地編制規劃，樹立規劃的權威，並保證其實施，才能達到編制規劃的目的。

　　一、近年編制土地規劃存在的問題和弊端

　　（一）應付了事和嚴重“長官意志”使規劃喪失科學性

　　科學性是土地規劃的靈魂。規劃具有科學性，才具有權威性，才能有效地實施。作為國家重要法律的《土地管理法》以專門的章節對編制土地規劃作了明確的規定，使土地規劃的編制有了法律的依據和明確的方向。我國向來以計劃經濟稱著，有些地方便根據“歷史的經驗”，即連年不斷的政治運動和政區的頻繁變更，尤其是80年代後推行的“撤縣設市”所造成的行政區劃不斷變更，使許多社會經濟計劃、規劃(政治運動計劃除外)形同兒戲，只是“紙上畫畫，牆上掛掛”，從未認真執行，因而對土地規劃喪失了信心。另一方面，自實行市場經濟以來，政府職能未能理順以及地方財政包乾的弊端使一些部門“向錢看”十分嚴重，認為編制規劃不但不能掙錢，反而要花錢，又束縛賣地行為，於是對土地規劃不重視，以求應付。編制規劃中雖然規定(從省到地方)要有一名副職領導掛名當規劃領導小組長，但是，凡召開規劃會議能派個秘書到會參加就算是“領導十分重視了”，從而使一些地方對待規劃也以應付了事。

　　但是，在“追趕亞洲四小龍”的口號下，引發的“撤縣設市”的“縣市化”熱、房地產熱和辦開發區熱之後，各級政府把圈佔耕地出賣作為“新的經濟增長點”。因而各地都要擴大建設用地，各級領導要親自確定建設用地規模，使非農建設用地規模嚴重脫離實際。根據1994年的資料統計，原以“魚米之鄉”稱著於全國的珠江三角洲各市到2010年城市(鎮)規劃建成區面積超過1×104km2，工業開發區面積達1500km2，還有40多個高爾夫球場和一大批人工旅遊景區，非農建設用地總量超過15×104km2，占全區土地總面積的36％，占全區平地面積的78％。若按這些建設用地規劃實施，全地區幾乎所有耕地都會被佔用。1998年實施新的《土地管理法》之後，雖然一再強調嚴格控制城市規模，但由於“長官意志”的干擾，全區城市規模控制指標一直不能落實。上述兩方面的影響，使土地規劃喪失其科學性。

　　（二）土地規劃滯後，城市規劃“喧賓奪主”的干擾

　　首先，我國在城市規劃編制上也存在著嚴重的弊端。由於城市規劃部門是以城市規劃建成區面積計算規劃費用的，城市規模越大，規劃經費越多，利之所惑致使規劃部門既從自身利益出發，又一味迎合一些政府領導熱衷建設大城市，甚至要建成“國際化大都市”的意圖，而任意擴大城市規劃規模。另一方面，我國的土地規劃的編制滯後於城市規劃，城市規劃不但編制較早，而且有一套較完整的規定，審批機關規格也較高(例如廣州市的城市規劃要國務院審批，地區級城市規劃原只由省人民政府審批)，而原土地規劃規程規定，土地規劃只由上一級人民政府批准，於是城市規劃部門說城市規劃“大於”土地規劃，要土地規劃服從城市規劃，這就使土地規劃的編制受干擾。

　　（三）“撤縣設市”的“縣市化”曲解了城市化，也干擾了土地規劃

　　80年代後期我國實行“撤縣設市”，至90年代初期在“追趕亞洲四小龍”的口號下，形成“縣市化”熱潮，許多縣紛紛以弄虛作假手段，創造條件申報撤縣設市。廣東的東莞縣、中山縣由於財政收入多，且被升格為地級市，並因人口多而被稱為大城市，全“市”人口均稱為城市人口，因而“縣市化”又被曲解為即是城市化。廣東省某縣改市後市長就說：“一縣之長走田基，一市之長走馬路。”於是，都要把原縣城範圍作為城市，建成街道和公園。大規模進行“城市規劃”，幾乎都要把大片農田變成城市的街道。中山縣改成中山市之後，城鎮面積要擴大到400km2，大量農田被徵用，1991-1997年全“市”即減少耕地286×104hm2。東莞縣改市後，城區規劃面積要達到250km2，加上鎮區和管理區，據說全“市”規劃建設用地面積超過全市土地總面積，1991-1997年的6年間共減少耕地14640hm2。其他各地也大同小異。

　　在撤縣改市實現城市化的誤導下，各市還要建設大港口，有的市甚至要建機場，市區內要建大廣場(有的縣市甚至要規劃建設超過天安門廣場的大廣場)。公路建設更要超前，路面起碼6車道到8車道，估計到公元3000年以後可能也不落後。據統計，廣東省沿海各市在建和規劃建設的港口就有30多個。其中，深圳市規劃建設的“深圳港”港區總長達445km，斷續分佈在長達150km的海岸線上，幾乎佔據大部分海岸線。同時，目前在珠江三角洲現已有廣州、深圳、珠海、香港、澳門以及佛山、惠陽等機場，但不少市仍要求建設新機場。有些太過於“超前”的基礎設施實際是排場設施，又以合法的名義肆無忌憚地要佔用大量耕地和水域，嚴重干擾了土地規劃，但是並未引起注意。

　　（四）上有政策，下有對策，瞞天過海改數據

　　1997年中共中央、國務院［1997］11號文下達，特別是新《土地管理法》的頒佈，無疑使編制土地規劃中對控制建設用地規模和耕地保護起了積極的作用。

　　但是自90年代以來，不少地方政府已把圈地、賣地作為“新的經濟增長點”，作為地方財政和個人的主要財源。近年來的經濟不景氣，更使賣地作財政收入的地位提高。一些地方為能圈佔更多土地，在貫徹“中央11號文”時，即聞風而動，趕緊把大片城郊耕地劃人“已征地”範圍，並“補辦”了征地手續，只把辦證日期“提前”即成。在貫徹新的《土地管理法》修編土地規劃時，原規定土地利用現狀以1996年為基準年，有的地方為了使改變了的土地利用數據成為事實，要求以1997年土地利用變更數為基準數，實際上1997年土地利用數據中已把大面積的農田改作水域統計，或作為城鎮建設已征地，甚至作為城鎮建成區，使之成為“既成事實”，從而保留了大量的“存量土地”可作長期批用。

　　造成這種上面有政策，下面有對策的問題，關鍵在於地方政府要錢需要賣地。國土部門雖然是土地管理機關，但與地方政府的關係就好像父子關係一樣，難以對土地管理起到真正的監督作用。地級市和縣級市上下之間則由於縣市只由地市代管而已，上、下級也難以對土地管理實施有效監督，造成保護土地的政策難以落實，也使規劃難以科學編制。

　　（五）從上而下一刀切的機械規定迫使編制土地規劃難以做到科學性

　　中共中央、國務院［1997］11號文件和新《土地管理法》對修編土地規劃規定了嚴格控制非農建設用地規模，切實保護耕地的措施和保持耕地總量動態平衡等基本原則，尤其是對佔用耕地提出占補平衡和劃定基本農田保護區等規定，使土地規劃有章可循，方向明確。

　　但是，由於體制上的問題，也由於土地規劃領導部門的問題，從全國到省(區)、地(市)、縣(鎮)一律採用一刀切的機械規定，不管各地土地資源條件、社會發展需求和後備土地資源的實際情況，一律要求做到“耕地總量動態平衡”，缺乏後備土地資源的地方佔用多少耕地要補回多少耕地，有後備耕地資源的地市，又不必增加耕地。一刀切的機械規定的確使規劃的編制無所適從。筆者參與省級規劃到鄉鎮規劃而深有體會，這些規定對省(區)和地市級來說，從用地數字上進行耕地平衡並不難，編制的土地規劃圖則是中、小比例尺圖，只是示意性的，成圖問題也不大。但是編制縣(市)和鄉鎮規劃就非常困難了，耕地占補平衡在有的縣和鄉鎮是無法做到的，城市地區更根本不可能做到，於是使規劃的編制成了數字遊戲。作為一個科技工作者，如果不是被迫為了掙錢解決工資之急，實在不願意出賣良心為人作假。這也許是當今中國科技界的悲哀。

　　（六）土地規劃人員混雜，規劃質量參差不齊

　　編制土地規劃涉及用地的方方面面，需要有廣泛知識的科技人才。但由於編制規劃工作量大，而往往又要求在數月內完成規劃(實際上又是一拖幾年才完成)編制任務，就只能臨急組織規劃隊伍，參加人員複雜，除部分為科研單位科研人員外，還有大專院校師生，也有國土部門機關幹部和社會人員。一些國土部門因編制規劃有錢掙而自己幹，有的地方沒有經費則自己頂著幹，不少規劃人員缺乏規劃專業知識，只好依樣畫葫蘆，造成規劃質量參差不齊。新《土地管理法》出臺之後，又出現一刀切的機械規劃方法，尤其是強調下級規劃服從上級規劃，實際上變成上級定數據，下級依數字填充，“依葫蘆畫瓢”，使規劃質量難以恭維，有人戲稱之為偽科學，並不為過。

　　二、土地規劃編制應當遵循的原則

　　編制土地規劃應根據區域土地資源條件和社會經濟發展需求，以保證土地資源的可持續利用和社會經濟發展與環境質量相協調為原則，對土地開發利用和保護進行全面、科學的安排，達到計劃用地、依法管地，建立合理的土地利用結構為目的，它是區域社會經濟發展各種規劃中的基礎性規劃。

　　土地規劃作為依法管地的依據，必須具有科學性才有靈魂，才具有法律的權威性。為此，編制土地規劃應遵循下列原則。

　　（一）依法編制規劃的原則

　　土地既是自然資源，又是自然環境，還涉及水體、森林、草地、野生動、植物資源等。因此，土地規劃的編制應與上述各種資源和環境保護的法律相一致，符合有關法律法規。如有相悖，應進行協調。

　　（二）切實保護農業自然資源的原則

　　土地資源是人類生存和社會發展的基礎，而農業自然資源，含耕地、園地、林地、草地和水域等都是基礎性資源，既是第一性物質生產的基地，又是自然環境自然淨化力的載體，保護好農業自然資源，是保證社會經濟可持續發展的關鍵。因此，在編制土地規劃中，應把保護好農業自然資源作為重要原則得到體現。

　　（三）全局性與因地制宜相結合原則

　　由於土地用途的多樣性和社會發展對土地需求的多樣性，在編制規劃中既要考慮區域內各種用途土地按照社會需求作出合理安排，又要考慮區域之間互相關係，力求區域發展的協調。同時，由於地域差異的規律，各地自然資源和自然環境的不同，

　　社會經濟狀況也各異，在編制規劃時，要在考慮全局的原則性下，依照各地實際，因地制宜，靈活安排用地，決不能千“編”一律搞一刀切。中共中央、國務院文件和《土地管理法》對土地規劃編制規定的基本原則，是對省、區大區域而言，省區以下各地則應因地制宜，靈活運用。以廣東省為例，廣東山區土地可墾率低，耕地資源有限，可利用作耕地的土地都已經利用了，缺乏耕地後備資源，但林地和園地面積多。另一方面，山區社會經濟基礎薄弱，城鎮少而且規模小，城市化水平低，要加速山區脫貧和實現現代化，必須大力發展城鎮和交通等基礎設施，這樣必然佔用部分耕地，而且佔用的耕地也難以得到補充，但可以擴大園地。對於城市地區，例如廣州市作為特大城市來說，應按中央文件精神，嚴格控制城市規模。這是原則，不能討價還價。但是城市建設畢竟仍需增加一些用地，尤其基礎設施用地，也要佔用部分農業用地，而這部分佔用的耕地在市郊是無法獲得補充的。該省的汕頭、東莞、深圳、珠海和湛江等沿海地區，存在豐富的灘塗資源，而且大部分為後備農業用地資源，這些地區在編制土地規劃時不但必須要求耕地動態平衡，而且必須增加耕地，為全省達到耕地動態平衡補充新耕地。這就是因地制宜的原則。

　　（四）社會經濟發展與生態環境相協調原則

　　社會經濟的可持續發展不但要保持土地資源的持續利用，還需要保證生態環境質量。這就要求社會經濟發展與生態環境相協調，也即達到社會、經濟、生態三大效益的統一。保證生態環境質量的重大措施，在於嚴格控制非農建設用地，佈局好城鎮和工業用地，並在保護好農業生產條件和生產環境的條件下搞好生態環境建設，建立城鄉協調、經濟～生態良性循環的用地體系。

　　（五）綜合性原則

　　土地規劃涉及城鄉建設和農業、林業、牧業、漁業、工業、交通、旅遊等各業用地，既有自然環境資源問題，又有社會經濟的各種問題。因此，應以綜合的觀點，從最佳的社會效益，最好的經濟效益和生態效益考慮，安排和佈局各類用地。

　　三、科學地編制規劃，保證土地資源持續利用的對策和措施

　　為保證土地規劃的科學性、可行性，使之具有法律的權威性，達到計劃用地，依法管地，有效地保護好農業用地和自然生態環境的目的，必須採取相應對策和措施。

　　（一）在上一級政府領導下，逐級編制規劃

　　為排除“地方保護”和“長官意志”的干擾，保證規劃的編制能正常進行，首先應採取本級政府不參與的原則，在上一級政府的領導下，逐級組織編制規劃。同時，應在法律上賦予土地規劃高於部門規劃，特別應高於城市規劃的法律地位，以保證土地規劃能協調好各部門用地規劃，尤其是能起調控、指導城市規劃，保證土地規劃與部門規劃的協調。

　　（二）糾正“撤縣設市”的弊端，實行撤市複縣，理順行政隸屬關係，穩定行政區域

　　實踐證明，“撤縣設市”形成的“縣市化”造成許多弊端，它混淆了城市化的概念，造成條塊分割，諸侯割據，削弱上級政府的權威，使政令難通；同時，使政區頻繁變動，政府機構膨脹，助長黨內的不正之風，妨礙土地規劃的科學編制和實施。為糾正“縣市化”的弊端，應採取行政措施撤市複縣，從根本上理順省、地、縣的行政關係，樹立上級政府權威，使政令通暢，並保持政區界線的穩定，以保證土地規劃的科學編制和有效實施。

　　（三）制訂土地規劃編制規範，堅持原則性和靈活性相結合的編制方法

　　根據我國的國情，嚴格控制和節約建設用地，切實保護農業用地，特別是保護好耕地是我國的基本國策，也是編制土地規劃的重大原則。但是應充分考慮地域差異的規律，要從全局的原則性、局部的靈活性出發，重新制訂土地規劃規範，克服一刀切的編制方法，使土地規劃的編制能充分反映各地區的不同特點，具有科學性和可行性。

　　（四）組織高素質土地規劃科技隊伍，保證規劃質量

　　土地規劃的編制並不是土地利用數據的湊合。土地規劃編制必須從土地的人口承載力和自然環境容量等考慮建立農業的合理用地結構、城鄉的密切結合、城鎮的合理規模和佈局、經濟發展與環境建設的協調等問題，總之，廣泛涉及區域自然、經濟、社會和歷史的各種問題，還涉及有關的各種法律。因此，只有熟悉各專業知識的人才，才能科學地編制好規劃。近年來，編制規劃中出現的各種問題，除了體制上和黨風不正之外，有關規劃編制者和領導者根本不懂編制規劃也是其中的原因之一。為科學地編制好規劃，應組織和培訓一支高素質的規劃科技隊伍。在編制規劃工作中應以規劃專業人員為骨幹，並帶領一批從國家到地方國土部門的專業幹部協同作戰：使之熟悉區域情況和部門用地規劃，以保證將來土地規劃的實施。

　　（五）嚴肅黨紀，克服黨內不正之風，以保證實事求是編制規劃

　　黨風黨紀問題是涉及到如何正確執行中央、國務院的有關編制規劃的規定和法規法紀的問題，應嚴肅黨紀，端正黨風，堅持實事求是，不容浮誇，不准弄虛作假，既考慮全局，又要因地制宜，科學地完成土地規劃編制任務。

　　（六）完善土地管理法規，並從組織上建立有效的土地管理監督機制

　　為完善土地管理法規，應在法律上明確規定房地產開發僅限於城鎮國有土地，不容許在農村和利用農業用地進行房地產開發。同時，各級地方政府應從土地買賣中解脫出來，轉變政府職能，成為加強土地管理和保護的實施者。為此，應建立相應的土地管理監督機構，搞好對土地利用和管理的監督。

　　參考文獻：

　　〔1〕陳朝輝．珠江三角洲土地資源的可持續利用［J］．自然資源學報，1998，12 (13)：40～46．

　　〔2〕陳朝輝．論“縣市化”弊端與城市化進程［J］．熱帶地理，1994，14(4)：296～30．

　　ON OVERALL IAND USE PLANNING AND PROTECTION OF LAND RESOURCES

　　CHEN Chaohui

　　(Guangzhou institute of Geography, Guangzhou 510070,China)

　　Abstract: The sustainable use of land resources, especially of the cultivated land resources, is the base of sustainable socioeconomic development. Drawing up a scientific overall plan of land use and practice the plan in real earnest are important measoures for rational use and protection of land resources. In last 10 years, overall planning of land use has been stressed, but there are still many problems. For example, some local governments make the planning perfunctorily, the scales of cities in the plans are excessive large, the construction of cities is out of control, the names of city administrative hierarchy are confused, and the quality of some planning staff is low. That has made the planning of land use lost its truthfulness and its scientific quality. It is necessary to adhere to the principles as follows: the overall plan of land use should be drawn up in accordance with law, the natural resources of agriculture should be protected conscientiously, the socioeconomic development should be well coordinated with the ecological environment, and so on. Some measures are suggested: make land use planning at different administrative levels, keep the administrative division stable, combine principle with flexibility and suit the planning to local conditions, enhance the professional quality of the planning staff, etc.

　　Key words: Overall planning of land use; Sustainable use of land resources