原載《熱帶地理》  2002年第22卷第3期，P253-256

　　【摘　要】耕地是保證社會經濟發展最重要的自然資源。由於耕地必須具備特殊的自然條件，因而決定其數量的有限性，在人多地少的我國，保護好耕地尤為重要。目前我國耕地安全存在嚴重危機，必須採取有效措施使之得到切實保護，以保證我國社會經濟的順利發展。

　　【關鍵詞】耕地；土地利用總體規劃；安全危機；土地管理法；保護機制；基本國策

　　中圖分類號：F3211; F323211　文獻標識碼：A   文章編號：1001-5221(2002)03-0253-04

　　耕地資源是社會賴以生存和發展的重要基礎。我國人口眾多，耕地有限，為保證社會經濟的持續發展，保護好耕地以保證其可持續利用更顯重要。1997年頒佈的《土地管理法》以及前後十餘年耗資巨大編制和修編的土地利用總體規劃(以下簡稱“規劃”)，目的就在於加強對土地的法制管理，保護好耕地資源。然而，由於當前我國法權關係、財政體制、土地管理機制等尚未理順，規劃的編制缺乏科學性和黨風上存在的問題等，造成我國的土地管理至今仍未能走上正軌，耕地仍未能得到有效保護，而且情勢十分嚴峻。經濟全球化的趨勢，特別是我國加入世貿組織之後，在商品大流通的前提下，真的“有錢就有糧”嗎?我國糧食生產和耕地安全可以高枕無憂了嗎?答案是否定的。根據國情和世界形勢，只有高度重視我國的耕地和糧食安全，切實保護好耕地，鞏固國民經濟基礎，才能保護我國經濟的順利發展。

　　一、我國耕地資源問題形勢十分嚴峻

　　（一）耕地數量非常有限

　　作為可耕地要求有一定的土壤、水分和氣候條件，這就決定了其數量的有限性。雖然我國國土面積占世界有人居住陸地面積的717％，但是可耕地數量並不多。據國家統計局資料，1995年全國耕地面積為949333×104hm2，占國土面積的989％，占世界耕地面積的69％。1996年國土資源部公佈土地詳查數，全國耕地面積約為13×108hm2，占國土面積的1301％，比統計數多出37％，即多351334×104hm2。據此，我國耕地似乎一片光明。但是，上述兩組數字都是不實的。根據作者10多年從事土地規劃的體會，後者因技術問題、航片判讀不確、計算誤差以及粗製濫造等而大大偏離實際。由於耕地是農村最敏感的問題，實施承包責任制後對耕地是“厘土必爭”，因此大多數地區耕地統計數是比較準確的，只有少數新墾地上報不實，但誤差不超過5％。因此，估計1995年前後，我國耕地面積為1×108hm2左右，與統計數相近而遠非詳查數，即約占全球耕地總面積的7％，人均佔有耕地7667m2，僅為世界人均佔有耕地的29％，數量非常有限，而且仍在銳減。

　　同時，我國耕地還存在土地質量低的問題。據統計，現有耕地中有水源和灌溉設施的僅占40％。

　　（二）耕地後備資源潛力極小

　　根據土地詳查和“規劃”報稱，我國未利用地面積達2599333×104hm2〔2〕，其中，難利用地1873333×104hm2，也就是說，仍有7260×104hm2的後備土地資源。可以斷言，這完全是誇大了的數字。解放以來，由於我國人口的急增，同時80％以上的人口住在農村，經過50年代初“土改”後的農業大開墾，“大躍進”後60年代初的開墾度荒，尤其是70年代“農業學大寨”大開荒等，我國的可耕地基本上都開發完了。目前僅有的後備耕地大體有5類：一是零星分佈的邊角地，二是部分洪泛濕地，三是沿海灘塗，四是部分海島荒地，五是棄耕地(即使在人均只有2分多地的廣東潮汕地區也有棄耕地)。土地後備資源總面積約26667×104hm2，其中，沿海灘塗是最大面積的後備耕地資源，面積約6667×104hm2以上，而且每年都在增加。但是，與此同時，我國的耕地由於水土流失，風沙侵蝕和各種自然災害等，每年也都在減少，消長相抵，餘量不多。土地詳查和“規劃”報告中的後備土地資源，絕大多數分佈在我國西部，特別是西北部地區，是缺乏耕作條件的土地，基本上應是生態環境保護或環境建設用地。

　　幾十年來，過度墾殖已受到大自然的報復，如今不得不退耕還林、還草和還水，這是非常深刻的教訓。在珠江三角洲地區，不少“市”還在無限制地佔用耕地，雖然採取“易地開發”作為“占一補一”的措施，但是不少易地開發地實際上也是不宜開發的。這種不正常的情況也將會受自然的懲罰報復的。

　　（三）耕地銳減，人口劇增，人地關係日趨緊張

　　根據統計資料，1952年到1995年全國耕地面積從11120×104hm2減少至949333×104hm2，僅43年間淨減耕地162667×104hm2，平均每年減少3783×104hm2。在此期間，估計通過開墾新增耕地133333×10hm2，故實際上平均每年減少耕地應超過6667×104hm2。根據國土資源部統計資料，1996年至2001年5年間全國又減少耕地24234×104hm2，平均每年減少4847×104hm2。自90年代以來，因新開墾耕地不多，故耕地減少速度明顯加快。

　　耕地的銳減在我國東部沿海地區更加明顯。以廣東省為例，1980年全省耕地面積為27507×104hm2〔3〕，到1995年僅剩23173×104hm2，15年間共減少4334×104hm2，平均每年減少289×104hm2，即減少一個中等縣市的耕地。

　　與此同時，人口卻在劇增。我國(大陸)人口已從1952年的585億增加到1995年的1211億，43年間增加了107倍。人均耕地從1952年的19001m2減少到1995年的8000m2，即僅為原來的42％。廣東省更甚，全省人口從1952年的291045萬增加到2000年達86420萬，48年增加197倍，耕地面積則從1952年的29648×104hm2減少到2000年的22526×104hm2，人均耕地從1020m2減少為260m2，即為原來的1/4。在粵東潮汕地區人均只有147m2耕地，僅相當於建一棟本地式房子的用地。

　　二、《土地管理法》和土地利用總體規劃對耕地保護孱弱無力

　　為合理利用和有效保護土地資源，特別是為保護好耕地資源。80至90年代中央先後兩次頒佈了《土地管理法》和［1997］11號文件，非常有針對性地提出了切實保護耕地的條款，並從90年代開始，前後花了十餘年時間編制和修編土地利用總體規劃為保護耕地提供了法律依據。為此，花費了大量金錢，人力和物力，如廣東某地級市(縣域)為編制規劃就花了約300多萬元人民幣，卻起不了有效保護耕地的作用。這是什麼原因呢?

　　（一）土地規劃滯後，城市規劃“喧賓奪主”干擾土地規劃

　　由於我國城市規劃的編制先於土地規劃，而且城市規劃編制有一套較完整的法規和專門的規劃隊伍，其審批部門規格也較高，並有一定程序，於是造成了“城市規劃規格高於土地規劃”的印象，各級政府又熱衷於建設“大城市”，所以城市規劃身價百倍，使土地規劃難以有效地約束作為部門規劃的城市規劃。在廣東省省會城市廣州，竟然規定土地規劃要由城規部門審批，出現整體規劃要服從局部規劃的怪事，這也與有關領導對法規、文件精神理解偏頗有關，出現這種現象並非個別。正是受到這種城市規劃先人為主的干擾，使土地規劃難以對城市(鎮)用地實行有效的控制，這是使規劃失去嚴肅性的原因之一。

　　（二）從隨意編制到“千編一律”，使規劃喪失真實性和科學性

　　90年代初編制土地規劃之時，由於長期受計劃當兒戲的影響，並因政治運動頻繁、政區多變等原因，使各種規劃、計劃往往成為廢紙，後來又因受“一切向錢看”的影響，而規劃無錢可掙，規劃的編制就不受重視。但是在“追趕亞洲四小龍”口號下和“縣市化”熱潮中掀起了“大城市熱”、“辦開發區熱”，規劃雖受重視但又出現長官意志，不顧實際大規模擴大建設用地，嚴重干擾了規劃；［1997］11號文件下達之後，有的地方又出現弄虛作假編造土地變更數，把大片大片農田劃為城鎮或工業的“建成區”，使土地利用數據失實。新《土地管理法》頒佈之後，強調修編規劃一律用土地詳查數據，並且自上而下按上級土地數逐級分攤數據。可是大家都明白，土地詳查數據經過多年的真假變更，基本上已完全失真，而且“規劃”中還強調要求到210年耕地要有增無減，以保持耕地動態平衡。大家心裏也明白這是根本無法實現的，於是都按“下級服從上級”模式，從省區(市)往下直到鄉鎮村，依樣畫葫蘆，使規劃完全喪失真實性和科學性，也就沒有了權威性。

　　此外，造成規劃難以實施還有如下原因：(1)法和權的關係未理順。不少地方仍然是權大於法，領導權力，特別是第一把手的權力不受任何約束，可隨便要地，什麼規劃都不在話下。(2)財政體制上地方財政包乾造成的弊端。各級政府為了有錢辦事，都把農民的土地當成財富，把佔用和出賣土地作為“經濟增長點”。(3)土地管理、監督機制不健全。作為土地管理和監督部門的國土局只是政府一個部門，“作為兒子又怎樣能管得了老子呢?”(4)黨風不正和幹部腐敗問題並未根本改變過來。不少部門和幹部個人都希望從爭占和出賣土地取得部門或個人的利益，由此造成有法不依，有法難依的局面，不少地方雖然規劃報告數字不會變，但圖斑卻隨意可變，耕地也不斷在減少。1996-2001年全國就減少24234×104hm2耕地，即5年間就少了一個廣東省或江西省的耕地。廣東省耕地減少勢頭更快，自編制土地規劃以來，深圳市減少了80％的耕地，中山和東莞兩市各減少近50％。

　　到21世紀初，全國大部分地區的土地規劃雖然算是完成了，但因存在上述問題，而起不了有效保護耕地的作用。2001年以來，廣東的實施“建設佔用耕地占一補一”的易地開發措施，實際上是使有錢的地區能“合法”占地，政府部門及貧困地區則乘機占點便宜，皆大歡喜，但所謂新增耕地不少為不實成分，可以說，土地規劃幾乎成了白編。

　　三、耕地保護是關係國家存亡的重要國策

　　改革開放以來，我國經濟飛躍發展，國民經濟總產值(GDP)以每年8％以上增長，我國已由緊缺經濟過度到溫飽至小康生活水平，於是有些人，特別是一些經濟學家和領導幹部，或者是好了傷疤忘了痛，或是吃飽了不知道饑餓時的難受，更不懂興農立國的道理。他們認為“有錢就有糧”，“香港不種糧，照樣吃靚米”。“種糧虧本，不種糧才能富裕”，總之認為糧食生產不重要了，耕地也不重要了，似乎只要有了城市和工商業，有了金錢就有了現代化，就有了一切。這些看法根本是錯誤的，如果作為決策，將是亡國的策略。

　　（一）耕地在我國國民經濟中有特殊的地位

　　俗語道，民以食為天，而糧食則是最主要的食物。經濟再發達，黃金、美元不能充饑，電視機、電腦更不能食用；技術再進步，也不能把它們化為食物，還是需要糧食才能維持生命，社會才能發展，而生產糧食又需要有耕地。目前，我國大陸有1266億人口，以每人每年需300kg糧食計，共需要糧食380X108t，以每公頃耕地年可產糧5250kg計，則要佔用7240×104m2耕地，若一半耕地每年可生產兩造糧食，也需要佔用4760×104hm2耕地。如果每年人均需糧400kg，需要用於生產糧食的耕地就更多。我國糧食產量和糧食消費量均占世界的22％左右，如果不生產足夠糧食，將會造成世界糧食供應的恐慌，甚至造成世界的饑慌。這就是所謂農業是我國國民經濟基礎的道理。

　　（二）保護好耕地是我國的基本國策和戰略基礎

　　自從蘇聯解體之後，我國已成為美國稱霸世界的最大障礙，也就成為其眼中釘，千方百計阻撓我國發展成世界強國。儘管和平和發展是世界的主流，但是戰爭的危險隨處存在，尤其是美國“911事件”之後，乘機出兵進駐中亞和南亞，基本完成了對我國的包圍圈。“樹欲靜而風不止”，帝國主義滅我之心從不泯滅。因此我國應該加緊發展經濟、科技和文化教育，加強國防建設，增強綜合國力，隨時嚴陣以待。面對嚴峻的國際形勢，對於人民生活必需的糧食，是重要的戰略物資，對糧食安全應保持高度戒備，而其根本就是保證耕地的安全，應作長遠的打算，直到我國建成世界一流強國始終都不能掉以輕心。

　　四、健全土地保護機制，切實保護耕地資源

　　應吸取以往的經驗教訓，採取有效的措施，完善管理和保護機制，對耕地實施有效的保護。

　　（一）加強保護耕地基本國策教育的力度

　　耕地保護應與計劃生育、發展文化科技和環境建設等作為基本國策，加大宣傳教育力度，特別應將其列入各級黨政重要的議事日程，作為各級黨校的課程，加強對幹部的教育和對群眾的宣傳，使之成為全黨、全民的共識。

　　（二）科學編制規劃，並堅決實施規劃

　　土地規劃是合理用地，依法管地的依據，也是切實保護耕地資源的依據。為維持規劃的權威，編制規劃一定要實事求是，因地制宜，使之具有科學性。因此，應依據科學的原則，排除“地方保護”和“長官意見”的干擾，採取本級政府不參與的規定，在上級政府領導下逐級編制的措施。同時，要嚴肅和真實，數據要準確，圖件要清楚，並把原則性和靈活性結合起來，不能依樣畫葫蘆而編制成“千編一律”的空文。

　　此外，還應保持規劃的穩定性，因而應保持政區的穩定和規劃的可行性。為了保證規劃的質量和水平，應培養一批有專業水平的規劃人才，並實行資格認證制和規劃專業單位等級制，不能濫竽充數，以拉夫式的手段拼湊業餘班子來搞嚴肅的規劃工作。

　　（三）完善土地管理機制和監督機制

　　土地管理和監督應真正納入法制軌道，以實施有效的管理。為此，必須糾正目前“政府賣地、國土部門管地”的主次顛倒的管理格式，或者國土部門既經營土地買賣，又執法管理土地的怪胎體制，應成立類似工商管理的土地管理部門，專門管地，同時還應有相應獨立的監督部門，實施監理土地管理的職責。唯有如此，才能達到有效管地的目的。買賣土地應是商業行為，法定可以買賣的土地應在嚴格按規劃使用的前提下，納入商業經營範疇，以杜絕滋生腐敗的土壤。

　　（四）理順財政體制，克服以地生財的弊端

　　我國目前實行的“地方財政包乾”雖然有促進地方財政增收的效果。但是，它要求各級政府自己找錢花，不僅造成各地方望地生財，亂占耕地出賣，還產生對濫造假貨、走私販私、工業污染環境的地方保護主義，成為產生腐敗的溫床，必須糾正。應建立以省區為單位負責的財政體制，省區以下統一收支，以克服地方財政包乾產生的弊端。

　　（五）嚴格執法，克服黨內不正之風

　　應嚴格執行《土地管理法》和《刑法》中有關土地保護的條款，嚴肅國法黨紀，嚴防把法律當兒戲，有法不依，犯法不究或乘人犯法罰款作為經濟收入等不正之風，使土地管理真正走上法律管理的軌道。只有這樣，耕地保護才有希望。

　　參考文獻：

　　〔1〕國家統計局．中國統計年鑒(1997)［R］．北京：中國統計出版社。19973-400

　　〔2〕中科院綜考會．中國自然資源手冊(1990)［M］．北京：科學出版社．199034-48

　　〔3〕廣東省統計局．廣東統計年鑒(2001)［R］．北京：中國統計出版社。2001113-400

　　MORE ON THE QUESTION ABOUT PROTECTION OF

　　CULTIVATED  LAND IN CHINA

　　CHEN Chaohui

　　(Guangzhou Institute of Geography, Guangzhou 510070, China)

　　Abstract: The cultivated land resource is the important base for existence and development of the society. this is even more important in China as she has a large population, and little cultivated land. The aim of The law of land management and the overall planning of land use is to strengthen the land management in legal system and to protect cultivated land resource. However, at present land management still has not developed along the right track, and cultivated land has not been effectively managed. The situation is very critical, as a lot of problems such as the irregular relation between law and power, the imperfection of finance system and the mechanism of land management, and the defect of land use plan, etc.still exist It is necessary to solve those problems for protecting cultivated land and strengthening the base of national economy.

　　Key words: Cultivated land; The overall planning of land exploitation; Safe crisis; The law of land management; Protective mechanism; The basic policy of state.

　　注：本文為2002年11月在南京師範大學召開的“中國自然資源學會土地資源熱點學術研討會”的報告稿。