原載《熱帶地理》　1996第16卷第4期　P350-356

　　原載《廣州可持續發展文集》　1997年6月　P51-57

　　社會經濟可持續發展的基礎是土地資源的可持續利用，其關鍵是耕地的可持續利用和保持自然環境生態平衡，因此，保護好耕地，保證農業的持續發展是其核心。廣州市現有土地面積達73843平方公里，占全省的47％，卻養活約98％的人口。城鎮無限擴張，環境污染日益嚴重，對土地資源的可持續利用已構成嚴重威脅、所以加強土地資源的保護，以保證其可持續利用，已是十分迫切的任務。

　　一、土地利用結構及其變化趨勢

　　根據土地詳查監測資料，1993年全市土地利用狀況及土地利用結構如表1所示：

　　表1　　　　　1993年廣州市土地利用結構表                 單位：萬公頃　％

　　項目　合計　耕地　園地　林地　牧草　居民點

　　工礦用地　交通

　　用地　水域　未利

　　用地

　　面積

　　(萬公頃)　7384　1798　785　2837　004　846　086　828　200

　　結構(%)　100　2435　1063　3842　005　1146　117　1121　271

　　全市非農建設用地達932萬公頃，農業用地2587萬公頃，分別占土地總面積的1263％和3502％。在農業用地中，耕地1798萬公頃，人均043畝。按統計局統計面積為1380萬公頃，人均僅033畝。根據《廣州市土地利用總體規劃》，到2010年全市用地結構將有較大變化(見表2)，非農建設用地將達1265萬公頃、農業用地為2476萬公頃，各占土地總面積的1686％和3299％。其中耕地1561萬公頃，人均030畝，按統計面積為1142萬公頃，人均022畝。林業用地也將從1993年的2837萬公頃，減少剩2722萬公頃。如果按土地利用總體規劃實施結構，到規劃期末，全市包括林業用地在內，人均大農業用地仍達099畝，加上陸地水域，全市環境容量仍達相當水平，但人均耕地佔有量則明顯偏小，同時，由於土地管理上仍存在許多問題，令土地資源的可持續利用存在不少隱患。

　　表2　　　　　　　2010年廣州市土地利用規劃表            單位：萬公頃　％

　　項目　合計　耕地　園地　林地　牧草　居民點

　　工礦用地　交通

　　用地　水域　未利

　　用地

　　面積

　　(萬公頃)　7505　1561　908　2722　007　1110　155　972　070

　　結構(%)　100　2008　1210　3627　009　1479　207　1295　093

　　二、土地利用存在問題和隱患

　　由於體制、法制及管理方面的問題，本市土地利用隱患主要是：

　　(一)耕地迅速銳減，威脅農業的發展和生存

　　根據統計資料，1957年本市共有耕地32460萬畝，到1994年只有20137萬畝，其間僅37年全市共減少耕地12323萬畝，減幅達38％，平均每年減少333萬畝，相當於10年減少1個中等縣(市)的耕地。尤其是從1991年至1994年3年間全市共減少耕4145萬畝，減幅達171％，減少的耕地比花都市所有耕地總和還多578萬畝。雖然減少的耕地部分為農業結構調整，但非農建設用地仍占大部分，並且有相當數量耕地是征而不用，在白白浪費。若按前37年耕地減少平均數計、全市60年後便沒有多少耕地了。若按接近3年減少耕地數計，剩下的耕地再過15年便會用完了。同時，由於人口的增加，全市人均耕地己從1952年的24畝，到1994年只有030畝，即只有1952年人均耕地的125％。耕地的銳減，嚴重削弱農業賴以存在和發展的基礎，這不僅影響本市城鄉人民農副產品供應，也將使自然生態環境淨化能力降低，生態環境全面惡化。

　　(二)失控的城鎮規劃，令耕地有被吞沒的隱憂

　　由於法制尚未健全，土地管理體制尚未理順，近年來，城鎮規劃嚴重失控，城鎮範圍任意擴大，使全市耕地有被吞沒的隱憂。長期以來，城鎮規劃並不受重視，佈局淩亂，但發展也不快。80年代以後由於改革開放，城鎮迅速發展，城鎮規劃也逐步被重視。自90年代起，由於“撤縣設市”，特別是提出“追龍”的口號後，出現了搞“開發區熱”和“房地產熱”。有的縣改縣級市後又急於升格為地級市，於是誘發某些領導幹部的“圈地熱”，一些規劃部門和某些城市規劃專家則為了自身或單位利益而推波助瀾，掀起了一股“建大城(都)市熱”，從地、縣以至鄉鎮都提出要建大城市，建國際大城市，城鎮規劃或規劃修編紛紛上馬，任意擴大城鎮規模，嚴重失控。根據已有資料，廣州市到2010年城區規劃範圍要達555平方公里，花都新華鎮達128平方公里，番禺市橋鎮180平方公里，從化街口鎮64平方公里，增城荔城鎮118平方公里，其控制區為250平方公里，上述一市和四個中心城鎮規劃用地共1177平方公里，可居住1500萬城鎮人口。同時，不少鄉鎮建設規劃規模也成天文數字：增城新塘鎮規劃範圍為43公里、永和鎮3635平方公里、仙村鎮17平方公里、石灘鎮293方公里、派潭鎮20平方公里、中新鎮14平方公里。番禺一些鄉鎮規劃用地規模更加可觀。估計，全市一市區、四中心城鎮和72個建制鎮規劃建設用地將超過2000平方公里，加上農村居民點、工礦企業和交通建設用地，全市非農建設規劃用地面積約3500平方公里(525萬畝)，比1993年增加2568平方公里(3582萬畝)，約需佔用耕地215萬畝；比1994年全市耕地面積還多14萬畝。城鎮規劃用地的失控己成為吞食耕地的“地老虎”。

　　(三)環境污染日趨嚴重，也是土地資源的可持續利用構成致命威脅

　　由於城鎮和工業的發展，生活和工業“三廢”排放不斷增加，造成土壤、水環境和大氣污染日趨嚴重。據測定，1995年本市大氣中二氧化硫含量為0057mg／m3，己達標準的局限，是全省最高值。氫氧化物含量達0124mg/m3，己超過規定標準，每年酸雨率達70％；由於水質嚴重遭污染，珠江廣州河段水質差，已不能飲用。尤其是由於鄉鎮工業遍地分佈，大量農田直接受“三廢”污染。另一方面，由於傳統農用有機肥的施用越來越少，而化肥、農藥的大量施用，同時，大量採用農用薄膜和飼養業上則採用大量的飼料添加劑，也使土地受污染。這也是土地資源可持續利用的較大隱患。

　　(四)林業發展未盡人意，生態效益不高

　　本市林業用地面積達3665萬公頃，占全市土地面積的496％。1993年有林地面積達2837萬公頃，但是，在現有林地中主要樹種為馬尾松、濕地松、按樹、木麻黃和臺灣相思等，山區多為松、杉和竹林，原亞熱帶季雨林闊葉林面積不多，並且大多林地為疏林或中、幼齡林、林木稀疏，生態效益不高。作為市區最重要綠地、被譽為“市肺”的白雲山風景區，也以針葉林為主，而且其間有中央、省、市、部隊單位、企業以及農村，前期由於無法理順管理上的問題，大量違章建築、採石場和各種工程施工等任意破壞林木，使林地日益減少。目前已實施《廣州市白雲山風景名勝區保護條例》，並設立了專門管理機構，林地也在進行林類的改造，然而，依法管林和管理機構的正常運轉仍任重而道遠，尤其應避免管理機構演變成企業的現行體制的弊端發生，並且能依法治林，才能使其管理走上正軌。

　　(五)野生生物資源日益減少，也影響土地的可持續利用

　　由於本市森林生態作用仍然不大，仍缺乏對野生動植物資源，特別是對野生動物資源的良好蔽護作用，土地的大面積環境污染和濫捕亂殺野生動物的現象難以制止，使野生生物資源日趨減少，尤其是一些有益生物瀕臨衰亡，破壞了生態平衡。這也有礙土地資源的可持續利用。

　　三、保證土地資源可持續利用的對策和措施

　　根據廣州市建設成現代化國際大城市和全市實現現代化的進程，同時，由於人口的增加，本市土地利用將更加多樣複雜，人地矛盾和環境問題將更加突出，為保證土地資源的永續利用和社會經濟的持續發展，保護耕地、保護好自然環境，搞好生態環境建設是其關鍵，為此，必須採取下列對策和措施：

　　(一)科學地編制好土地利用總體規劃，並保證規劃的法律權威，成為依法管地的有力武器。

　　土地利用總體規劃是協調各部門用地，重點是協調農業用地與非農建設用地，建立合理用地結構，做到依法管地和按計劃用地的重大決策性規劃，可以說是區域用地的“憲法”。本市1992年起已先後編制了市、縣級市、區和鄉鎮各級土地利用總體規劃，為依法管地和計劃用地提供依據。但是，由於本市尚未進行全面土地類型調查，土地資源仍不十分清楚，使土地利用總體規劃依據不足。同時，近年來，由於受浮誇風、“建大城市熱”和“開發區、房地產熱”的影響，以及由於城鎮規劃先于土地利用總體規劃、受城鎮規劃的弊端的干擾，此外，還有部分規劃人員素質低等原因，使土地利用總體規劃仍然存在不少問題。為切實管理好土地，各級政府應十分重視土地利用總體規劃工作。目前針對土地利用總體規劃中存在的問題，逐項臻別，在條件成熟的基礎上，完善各級土地利用總體規劃，並通過一定的法律程序，確定土地利用總體規劃的法律權威，以保證其得到實施，使土地管理真正走上法制管理的軌道，真正達到科學用地、依法管地和計劃用地的目的。

　　(二)端正黨風，嚴肅法紀，克服城鎮規劃弊端，切實保護好耕地。

　　自古至今到以後和永遠都是“民以食為天”，“食”主要靠農業，進行農業生產則要有耕地。我國人口眾多，耕地有限、為了10多億人口的吃飯問題，耕地比黃金更珍貴。廣州市不僅是一座擁有300多萬人口的城市，又是擁有全省1/24土地、具有一定農業腹地和250萬農業人口的行政區域，如果不保護好耕地，不盡可能發展農業生產，農副食品供應和生態環境將成問題，將是對人民、對國家的犯罪。根據省委和省政府的決定，1994年本市已劃定了基本農田保護區，保護面積19748萬畝。根據市土地利用總體規劃的最低要求，到2010年本市仍應保存耕地22740萬畝(詳查監測數)。但是目前保護耕地中存在的嚴重問題是：有的城鎮周圍的高產穩產農田仍被作“留有餘地”待徵用；因為依法管地仍未全面落實，更缺乏監督機制，政府行為，特別是一些鄉鎮和村政任意徵用耕地的現象仍不斷發生；尤其嚴重的是嚴重脫離實際的城(市)鎮規劃成了“合法”佔用耕地搞房地產，發農民財的“地老虎”，這已成為對土地可持續利用的最大威脅。

　　針對當前時弊，應嚴肅法紀，端正黨風，依法對各級各地城(市)鎮規劃進行審核，並整編，徹底根除妨礙耕地保護的憂患。

　　為此，還應正確理解城市化進程，並採取措施建立合理行政體系。

　　進入90年代初，我們提出提早實現現代化，又提出城市化，或稱城鄉一體化。但是，有些人，特別是一些領導幹部對城市化片面理解地為就是要把農村都變成城市。“撤縣設市”和“追龍”的號召又成了對片面城市化的誤導。由於黨內不正之風的驅動，一些人為了升官發財，大搞房地產，不但急切要求把“縣”改名為“市”，而且要成為“地級市”，還要把他管轄的地區建成“大城市”，甚至“國際大城市”。要錢嗎？“圈地開發房地產，築巢引風，港幣美金就會如潮水湧來”。一些地管縣成了“代管市”，實際上成了“割據的諸侯”、任意規劃擴大城鎮區域，這些“代管市”，誰也管不了，“我要劃多少地就要多少地”。國家所有土地制、集體所有土地製成了權力佔有土地制。這是土地無法統一管理和耕地難以保護的癥結。

　　為解決這一問題，就必須正確理解什麼是城市化?

　　城市化是現代化的特徵之一，其硬件上的特徵是：(1)地域人口以城鎮非農業人口為主；(2)農業高度商品化和生產高效化；(3)區域經濟城鎮第二、三產業為主，但農村腹地不但應有發達的現代化農業，而且應具有極高的生態效應，與城(市)鎮形成生態一經濟的良性循環。城市化的實現關鍵是農業和農村的現代化，然而，城市化實現以後農村仍然是農村，只是勞動方式、生產率、勞動收益、社會福利和生活條件等方面的城鄉差別縮少以至消失而已。城市化要靠社會經濟和科技文化的發展去實現，這與“撒縣設市”換了招牌稱“市”根本是兩回事。對城市化的曲解和“撤縣設市”形成“縣市化”引發的弊端，已造成土地管理的混亂，嚴重威脅耕地的保護。解決問題的辦法是報請省和國務院，糾正“縣市化”的弊端，並採取措施理順行政體系。對於廣州市來說，應全省率先撤消縣級市稱謂，恢復縣增設區，並恢復地、縣管理體制，不要再“代管”而成無法管的“市”，但一些縣域內商貿發達的縣城或圩鎮則可以稱市。這樣就可一順百順．逐步理順土地管理關係，並著手進行城(市)鎮規劃的修編，力求合理科學地規劃好城鎮用地。

　　另一方面，廣州要建成國際大城市也不是城市越大越好，一定的城市規模是必要的，但是主要是發揮城市的功能，使之在世界上擁有顯著地位。

　　(三)完善土地管理及監督機制，有效實施土地全面管理。

　　自從80年代中期以來，國家和省先後頒佈並實施了《土地管理法》、《森林法》、《環境保護法》等一系列有關土地管理的法規和條例，同時，從中央到地方又建立了各級土地管理機構，對土地實施了管理。然而，土地是有形的資產，又是人類最重要的自然資源，需要特殊的管理和保護，目前法律尚未完善，例如土地的統一管理，賦予土地利用總體規劃較高的法律地位，處理土地統一管理和用地部門的關係，還有土地房地產開發的界限、土地使用的轉讓、城市土地變更管理等都需完善法律措施。另一方面是實施統一的全面的土地管理機構的設立，尤其是應設立土地管理監督機制，加強土地管理的監督，才能達到有效管理好土地的目的。

　　(四)建立合理用地結構，有效、高效地利用好土地。

　　所謂合理的用地結構，就是根據當地土地資源條件和社會經濟發展對土地的需求、以生態一經濟學的理論，協調好各類用地而建立的用地結構。這種用地結構包括適當的人口負荷，合理的城鎮規模、佈局和工業生產佈局，具有較高自然淨化能力的農業生態體系(包括農、林、牧、漁和水域)的配置等，從而既能獲得較佳的經濟效益，也能取得良好的生態效益，即形成具有良性循環的城鄉生態一經濟體系。這種用地結構是在科學的土地利用總體規劃基礎，依靠應用現代科技實施土地利用而實現的。

　　(五)加強環境整治，搞好自然環境建設，提高環境容量。

　　為保證土地資源的可持續利用，除了保護耕地外，還應加強環境保護和自然環境建設。主要措施是：

　　1．搞好環境污染的整治，包括進行城鄉和工業“三廢”污染的治理。

　　不但要處理好城鎮生活垃圾、生活廢水、糞便等。對工業污染要糾正當前有些部門只罰款不治理，把環境污染變成某些環保部門財源的不正之風。鄉鎮和村辦工業應集中於工業區，尤其是污染工業要搞好佈局和“三廢”治理。

　　2．保護農業生產環境，發展生態農業。要採取措施，杜絕城鄉和工業，尤其是鄉村工業對農業生產環境的污染。同時，要發展生態農業，增施有機肥。應重視農家有機肥的收集、處理和施用，變廢為寶，減少環境污染。同時，要控制好化肥、農藥的施用和農用薄膜的使用，在農業上逐步發展無害化生產。

　　3．搞好林業建設，全面綠化，並大力發展生態林，提高林業生態效應和自然環境容量。本市除部分山區鄉鎮可發展部分用材林外，大部分地區要以生態林和風景林為主，並儘量發展成亞熱帶季雨林，為此，應對針葉林、桉樹林、木麻黃林進行改造，發展闊葉林。同時，要搞好城鄉風景林、道路、河堤、農田防護林建設，把全市林業建設成強有力的生態屏障。

　　4．建立以土地為中心的自然生態保護體系，有效保護好自然資源和自然環境。主要包括丘陵山地的亞熱帶季雨林自然保護區、森林公園保護區、水庫庫區水源林保護區、城郊自然風景保護區、農田生態保護區、水源保護區和海域海洋生物自然保護區等，並使之建設成自然保護區體系，有效地保護好自然環境和野生動、植物資源。

　　(六)積極開發後備土地資源，彌補本市耕地的不足。

　　本市主要後備土地資源是番禺沿海灘徐資源，面積達15萬多畝，大部分已達圍墾標高，要在調查、規劃基礎上逐步圍墾開發。另外，還有10余萬畝水深在一5米以淺的淺灘，也是潛在後備土地資源，也有待開發利用。

　　但是，在切實保護耕地、整治和保護好自然環境，加強自然環境建設的同時，嚴格控制人口增長，尤其是控制好大城市人口，是保證土地資源可持續利用的根本措施。