廣東自2003年推行建設金融强省戰略以來，金融得到快速發展。目前，存、貸款總量均居全國之首。但省内城鄉金融差距却呈擴大態勢，其落差遠超出經濟，“二元金融”矛盾突出，直接制約着縣域經濟和經濟發展方式轉變。着力發展縣域金融，省和各地方政府應積極發揮主導作用。

　　一、廣東城鄉金融發展差距拉大

　　（一）全省金融總量和結構分佈失衡

　　廣東金融總量雖大，但分佈失衡，城鄉差距大。2009年末，全省中外資金融機構本外幣存款和貸款餘額分别爲69691.46億元和44510.22億元（人民幣，下同），而縣域存、貸款餘額爲6300.74億元和2333.06億元，占比爲9.041%和5.24%，比縣域經濟占全省比重差10個百分點以上。在結構方面，縣域金融幾乎没有信託、委托及有價证劵等新品種，業務單一。在廣州幾百家上市公司中，直接涉及農業龍頭企業的僅4家，累計直接融資8.17億元。

　　（二）金融機構網點和金融服務短缺

　　截至2009年末，廣東縣域金融機構網點4675個，比上年末减少142個，占全省比重35.1%；每萬人擁有網點數0.89個，低於全省1.57個的水平；金融從業人員47801人，比上年末减少105人，占全省比重24.3%，每萬人擁有金融從業人員8.76人，低於全省23.07人的水平；據省金融辦掌握的數據，全省大約有23個鄉（鎮）處於金融網點空白狀况，而個别地方鄉（鎮）網點實行“擇日開業”，實際處於半真空狀况。ATM、POS機數量與人口比例的需求也不相匹配。

　　（三）縣域經濟資金“短缺”和“溢出”現象并存

　　廣東農村經濟發展滯後的重要原因之一是資金不足，投入乏力。但調研中我們又發現，縣域金融存貸比大大低於全省水平，資金反而逆向流到了城市。2009年末，全省金融機構餘額存貸款比爲64.4%，而縣域僅37.02%，低於全省27.40個百分點。全省農業貸款餘額占各項貸款餘額的1.3%，縣域人均貸款餘額4510元，明顯低於全省人均33087元水平，這與國家倡導的“工業反哺農業”、“城市支持農村”的理念完全相悖。

　　（四）農信社産權制度改革和新運行機制形成仍然滯後

　　廣東自己與自己比，農信社改革有突破。2009年成立了3家農村商業銀行，加上原有的深圳農商行，目前擁有4家頗具規模的農商行，占全省農信社、農商行總數的4%，還有幾家正在籌建中。但其改革進度和新運行機制形成仍然落後於全國許多省市，直接制約農村金融的發展。下表是2009年末全國農信社組建農村銀行的狀况，供參考。

　　（表格1）

　　（五）高利貸等非法金融活動比較嚴重

　　由於廣東鄉（鎮）金融機構和金融服務缺失，廣東農村居民存款難，貸款更難，加上廣東毗鄰港澳地區，一些非法民間金融趁虚而入，究竟有多少資金在民間游盪，很難有一個確切統計。通過媒體報導可見一斑，深圳市公安局2010年5月中旬摧毁26家地下錢莊，涉嫌127億元非法資金，粤東情况也比較嚴重。據中國人民銀行估計，每年非正規金融總量約占全國GDP的7%，珠三角和沿海鄉（鎮）是地下錢莊最活躍的地區之一。如果説温州的遊資主要炒房、炒股的話，廣東遊資則主要炒匯和涉賭。

　　二、廣東“二元金融”形成的原因及影響

　　（一）“二元經濟”和“二元金融”是發展中國家工業化、城市化進程中不可逾越的階段性特徵

　　當今世界，發展中國家以一種快速增長的方式實現工業化和城市化，中國改革開放以來，經濟持續兩位數躍昇，珠三角這樣的沿海地區已成了“世界工廠”、“製造業基地”，財富快速增長。大量農村勞動力向城市轉移的同時，原來一家一户的小農經濟更難維持，農村經濟發展相對减速，城鄉“二元經濟”結構差距拉大。珠三角九市GDP總量占了全省的80%，而金融與經濟相比，具有更大的流動性和聚集性，差距效應放大。珠三角的金融總量占到全省的90%以上，這種不平衡性在全國都很典型。

　　（二）上世紀90年代中期以來，全國金融格局的調整，擴大了“二元金融”差距

　　上世紀80年代到90年代前期，我國金融業的自由度得到空前釋放，“工行下鄉”、“農行進城”、“建行下海”、“中行回國”，金融機構網點遍地開花、無序競争。90年代中期，國内金融風險凸顯，國有商業銀行展開了“農村大撤退”戰略，許多商業銀行連縣級分支機構都撤併了，鄉（鎮）地區就剩下勢單力薄的農信社和郵政儲蓄來堅守。無力承擔起支持“三農”的重任，反而陷入“一農支三農”、“弱勢群體”救助“弱勢群體”的怪圈，“二元金融”差距更加拉大。

　　（三）農村金融風險大，風險分擔和退出機制缺乏

　　農村金融直接面對農業易受自然灾害影響的風險；農村徵信體系落後、信用環境不佳、逃廢債的風險；貸款分散、規模小、缺乏扺押物、經營成本高、非法金融衝擊等風險。2009年末，廣東縣域農信社四級口徑不良貸款率爲13.66%。2009年9月末，全省涉農不良貸款率爲11.5%，其中農林牧漁業高達20.6%，而廣東的農業保險無論是規模還是結構都遠遠不能適應客觀需求。2008年全省農業保費收入僅占全國的1.5%，與GDP及金融總量占全國比重形成明顯的反差。2009年1-9月廣東農業保費收入爲0.75億元，僅能爲農業生産提供30億元風險保障。農村金融創新滯後也制約着風險的分散和轉移。

　　（四）面向“三農”的小型金融機構政策支持乏力

　　面對農村經濟和金融的困境，近年來，國家對村鎮銀行，小額貸款公司、擔保公司、資金互助合作組織等小型金融機構準入政策有所放寬，審批權限也有所下移，但總的來説，具體政策還不够落實，運作中碰到的現實問題也未能及時解决，這些機構生存發展仍十分艱辛，風險也在隱形積累。比如，村鎮銀行準入門檻仍然較高，現行規定是至少有1家境内銀行業金融機構作爲發起人，且持股比例不低於20%，使發起人銀行不得不在收益風險間謹慎權衡。又如，小額貸款公司在性質上不被認定爲金融機構，從而不能享受相關的優惠融資及税收待遇，只能依靠自有資金和較高利率吸收社會存款，而對“三農”的貸款，經營成本高，盈利空間小，風險責任大。此外，到目前爲止，廣東還没有普遍設立起像日本、南韓、臺灣的農業協同組合（農協）那樣有效引導農村生産、生活、金融的組織形式和運行機制。

　　三、縮小城鄉“二元金融”差距的對策建議

　　（一）加快縣域經濟發展，爲縣域金融打好堅實基礎

　　從辯證角度看，經濟是金融的基礎，金融又對經濟起着積極的反作用，發展和壯大縣域金融根基在經濟。縣域經濟除發展生態環保農業、旅遊業外，還應注重現代化、集約化經營，創規模經濟效益；營造工業、特别是製造業發展的優質環境，有效承接珠三角産業轉移；省政府有關部門會同專家盡快制定生態資源價格和補償機制，惠及縣域經濟。以縣域經濟爲主體的粤東、粤西、粤北的GDP在目前占全省20%的基礎上，争取在“十二五”期間上昇到25-30%，初步建成社會主義新農村。

　　（二）建立健全“多層次、廣覆蓋、可持續”的農村金融體系

　　近年來，中央涉及農村經濟發展的文件都離不開農村金融發展，並確立了以農信社爲主體，農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行等爲依託，其他商業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、保險公司等金融機構爲補充的“互助性、政策性、商業性”三位一體的農村金融體系，農發行是政策性銀行，金融决策權在中央，但各市縣可根據農村經濟的實際變化，提出改革意見，争取更多的政策性金融支持廣東縣域經濟發展。農業銀行、郵政儲蓄等商業銀行其决策權也不在省裏，但縣域應努力營造良好的金融生態和經營環境，使更多的商業性金融機構樂意到廣東開設網點和提供服務。

　　農信社及小額貸款公司等小型金融機構的設置和發展主導權則在省裏，建議省市金融辦聯合省市人民銀行對廣東縣域金融現狀作深入細緻的調查，並在此基礎上有的放矢作規劃，穩步推進廣東縣域金融體系建設。農信社産權制度改革，不是説産權層次越高越好。從農信社的特點和服務對象出發，“保持以縣（市）爲單位法人地位的長期穩定”是基本策略。農合行應是農信社改革的主要選擇模式，省裏應製定相關政策切實支持地方小型金融機構發展，除放寬準入外，在財政、税收方面應給予優惠，同時明確要求縣域資金應主要在本地發展經濟，存貸比3年内達到50%，5年内達到60%，鼓勵引入外來資金和資源。在2010年内實現全省所有鄉（鎮）金融機構和服務的全面覆蓋，不留空白。争取在“十二五”期間廣東縣域金融在全省金融的占比達到20%以上。

　　（三）借鑒日本、南韓、臺灣經驗，積極引導和幫助農民在自願基礎上建立起互助合作性質的農業協同組織（農協），爲農民提供生産、生活和金融服務

　　各國經驗證明，一家一户的小農經濟不適應現代市場經濟發展的需要。在日本、臺灣等地，以農民自願、成員互助、共同富裕爲原則建立的農業協同組織（農協）不僅爲成員提供代銷、代購、保險、醫療衛生、旅遊票務等生産、生活指導與服務，還提供存款、貸款、支付結算、投資理財等多元化金融服務，使農村經濟有序發展，農民收入穩步提高，甚至超過城市居民收入。農協看似簡單，其實它的組織建立、正常運作是需要一定的人文社會環境的。第一，講信用、重信息、有信心的社會氛圍；第二，有文化、懂業務、善管理的人才隊伍；第三，政府政策的支持和引導、社會和市場的認可。目前廣東農村還不具備建立全方位運作農協的條件，可選擇一些基礎比較好的村鎮建立單一業務爲主的協同組織，比如資金借貸、生産指導、市場營銷等，摸索經驗，逐漸推廣。

　　（四）拓展縣域金融業務和金融市場，形成農村金融的良性循環

　　縣域金融機構、金融業務、金融市場的短缺是制約農村金融發展的主要原因之一，爲此應在這些方面多下功夫。第一，改進和完善農村金融服務，除增設網點外，對於“電話銀行、網上銀行”等業務有序開展。第二，建立適合農村經濟金融現狀的資信評級體系、信用擔保體系。第三，積極探索農村貸款扺押和質押品的創新。第四，有計劃、有步驟地開拓農村資本市場。一方面引導農民認識和有選擇地參與有價证劵投資，擴寬增收和財富積累渠道，另一方面認真研究和制定農村土地制度和農村住房制度改革方案，使農村土地資源和房産資源有條件的進入市場流通，實現資源的優化配置和有效利用，同時又增加國家税收。比如，“城中村”改造過程中，許多農民獲得多套住房的補償，勢必遇到出租或出售問題，政府相關部門應提前制定政策，規範這部分住房進入房地産市場。第五，建立健全農業保險制度。農業是一個高風險行業，僅靠互助合作保險和商業保險是很難促進農業經濟穩定發展的，目前許多國家都建立起了以政府爲主導或主體的農業保險機構，以政府出資或補貼方式提供農業保險和再保險。廣東應探索建立以農林部門爲依託的農業保險和再保險機構，專門承擔農業風險的認定、理賠標準、保費發放等農業保險業務。

　　2010年7月16日

　　（何問陶：廣東省人民政府參事、暨南大學教授）