一、問題的提出

　　隨着改革開放的深入，我國社會和經濟結構發生了深刻的變化，當前正處於經濟和社會轉型期，各類矛盾凸顯，群發、突發事件時有發生。那麽，如何發揮作爲政府和企業之外的承擔社會管理和公共服務的社會組織在構建和諧社會中的作用，增强和完善社會自我治理和調節的能力，便具有積極的時代意義。

　　黨的十七大提出我國經濟、政治、文化、社會全面發展，主張經濟建設與社會建設並重，其中社會建設是弱項。爲此加强社會建設，便成爲當今的一項重要工作。社會建設的核心是具備組織功能和集成功能的社會組織建設，社會組織建設是促進社會建設的根本途徑。

　　推動社會組織的健康順利發展，必須轉變計劃經濟體制的思維模式，改變全能政府包辦一切的觀念，對原有的舊制度進行創新，突破一切不合理的制約因素，如舊的管理體制機制、官辦化的控制、職能定位、一地一業一會、發展環境等，制定與發展相適應的新政策、新法規、新制度，把社會組織組織起來、調動起來、充分發揮他們的職能作用，實現經濟社會和諧、健康、快速發展。

　　二、我省社會組織發展的現狀

　　近年來，我省社會組織建設取得了巨大的發展。截至2009年底，全省經各級民政部門登記的社會組織已達26521個，其中社會團體12300個、基金會166個、民辦非企業單位14055個。全省性的社會組織1395個，發展極爲迅速。

　　在質量方面通過有效的引導和培育，我省的社會組織得到了長足發展，在我省經濟社會生活中，發揮了重要作用。按照民政部的部署，從2009年6月開始，已對20家全省性行業協會進行評估，其中被評爲最高級别的5A協會有10家，4A協會有10家。總計至今已評估186家，其中廣州、深圳146家，預計今年完成可達200家，成績頗佳。主要原因有：

　　1.領導高度重視

　　省委、省政府、省人大頒發了一系列的决定、條例、意見、辦法、規定，汪洋書記、黄華華省長、肖志恒副省長對社會組織建設均有重要指示和批示。國家民政部與廣東省政府和深圳市政府簽署了包含有社會組織建設方面的民政工作改革發展協議，並給予廣東省和深圳市的社會組織建設工作高度評價。我省行業協會改革被評爲“2008年全國社會組織十件大事”之一，深圳市2010年1月申報的“社會組織登記管理體制改革”榮獲第五届“中國地方政府創新奬”。大大地推動了我省社會組織建設的健康快速發展。

　　2.主管部門的積極探索

　　我省民間組織管理局收集了大量的國際國内經驗，深刻地研究我省的現狀，提出了發展思路和應該突破的部位，積極争取領導的支持，在實踐過程中發現問題、研究問題，貫徹監管與扶植並重的原則，創新了許多好的做法。降低了門檻、解除了許多限制、變業務主管單位爲指導單位、實行“五自四無”、開展了承接政府職能轉移和購買服務，實施監管、服務與扶植並舉的方針等。盡職盡責地發揮了樞紐作用。

　　3.社會組織的迫切需要和主動配合

　　社會組織有强烈的發展需要，積極地向主管單位反映問題與需求，主動貫徹省委、省人大，省政府的政策要求，積極探索新的工作方式、新的工作方法，積極參與評估、承接政府職能轉移、購買服務，貫徹爲會員服務的方針，積極反映會員的需求，爲會員單位排擾解難，加强自律，協調關係，凝聚力量，取得了明顯成效。

　　三、我省社會組織發展和建設中存在的問題

　　由於我省社會組織發展形勢緊迫，改革創新的幅度較大，要配合的部門較多，出現了許多不均衡、不完善的問題，概括起來有：

　　（一）少數部門觀念轉變不到位

　　有些弱勢行業的管理服務工作仍然掌握在政府手中，仍然存有不放心、不放手、不放權的現象。

　　（二）政府職能轉變和購買服務進展緩慢

　　政府部門向社會組織委托職能和購買服務提出的項目較少，尚存有不情願不放心的現象。目前全省還有85%行業協會未能承擔政府轉移的職能，91%的行業協會未得到購買服務，且轉移和購買不規範。

　　（三）主管機構不健全力量嚴重不足

　　面對社會組織的重要作用和快速發展趨勢，我省的地市、縣（區）級管理機構不健全，人力不足，還有49個縣（區）没有專門機構，42個縣（區）没有專職人員，全省專職工作人員僅有262名，省民間組織管理局編制僅爲33人，深圳市編制28名，而北京市編制爲140名，上海市爲86名。經費尚爲不足，全省社會組織管理專項經費僅爲693萬元。僅東莞配備了執法車輛。

　　（四）社會組織自身發展水平不均衡

　　有的社會組織發展會員覆蓋率不高、代表性不强、權威性不足、公信力不高，有的協會領導機構、辦事機構不健全，工作人員辦事能力不够，缺乏專業化、職業化、高素質的管理團隊。有的反映會員需求不充分，缺乏凝聚行業共識、規範行業行爲、促進行業發展的能力。

　　（五）扶持社會組織發展的措施不健全

　　在社會組織專職工作人員入户、檔案管理、工資福利、職稱評定等方面没有明確、具體政策；税收優惠很少，有些對會員繳納會費還要收税；多數社會組織存在經費不足等，這些都需要給予政策上的支持。

　　（六）業務指導單位職責不清

　　在改革中把社會組織的業務主管單位改爲業務指導後，没有發揮向被指導的社會組織提出建議、發布信息、制訂導向性政策以及業務性的監督管理和指導作用，一律推向登記管理部門。

　　（七）財政支持力度不够

　　支付社會組織專項管理經費嚴重不足，建立培訓機構、孵化基地的財政支持不積極，購買服務、奬勵資金嚴重不足，對國際上通行的資助方面難於取得共識。

　　三、幾點建議

　　以省委、省政府主要領導多次重要指示爲指針，以民政部與省政府簽署的民政工作改革發展協議中有關社會組織建設内容要求爲方向，以我省近來頒佈的一系列决定、條例、意見、辦法、規定爲基礎，朝着社會組織民間化設立、規範化管理、職業化隊伍、專業化服務方向發展。爲此建議如下：

　　（一）健全强化社會組織管理機構

　　1.修改名稱：將民間組織管理機構改爲社會組織管理機構。

　　2.全省各市、縣（區）普設機構：凡省内各地市、縣（區）未設社會組織管理機構，一律限期增設，以推動社會組織普及發展。

　　3.提高行政級别增强協調能力：鑒於社會組織在經濟社會中的重要作用以及需與政府各職能部門協調的工作性質，必須提高其行政級别，建議省級提高到正廳級，市、縣（區）級提高到市縣（區）内的正局級。

　　4.增加編制：對社會組織管理機構編制要規範化，建議：（1）標準編制，省級不少於50人，副省級市不少於40人，地級市不少於30人，縣（區）級的機構不少於5人。（2）實際需要編制，要以實際工作量的多少來確定，可否考慮每50個社會組織配備1名，另外考慮社會組織的規模大小作爲係數，若以100個繳納會費的會員爲標準組織，則係數A爲：

　　A=實際繳納會費的會員總數/（社會組織總數×100）

　　若社會組織總數爲100，實際繳納會費的會員總數爲5000，則A爲0.5；若繳納會費的會員總數爲15000，則A爲1.5。其中多少個社會組織配備一名編制以及多少個繳納會費的會員爲標準組織，均可以研究進行修改。實際需要編制S爲：

　　S=實際社會組織總數/50×A

　　管理機構編制的確定應以實際需要編制爲依據，當實際需要編制少於標準編制時，以標準編制爲準。也可以實際需要編制與標準編制平均值作爲定編依據。

　　（二）加大政府職能轉變進程

　　爲了迅速向大部制實質性轉變，每個部門要依據汪洋書記的指示精神，貫徹社會組織能管的政府不要去管，社會組織做不了的才由政府做。社會組織能做的事即使一時做不好，也要扶植，由他們去做，這是方向。要像審批制度改革一樣，大力推進。

　　1.組織檢查政府轉移職能的落實情况。每個部門要按照行業管理與協調職能、社會管理與服務性職能、技術服務與市場監督等3類、17項職能的轉變要求，詳細列出改革前與改革後的具體職能項目以及目前還應削减的職能項目，經發展改革部門、法制辦、編委按照相關文件規定進行審查，由政府批準，嚴格實施。消除弱勢行業管理服務不放權和該轉不轉的現象。

　　2.嚴格審查承接政府轉移職能的資質，資質都不够的，擇優選用，要采取培訓方式提高承接能力，轉出職能的政府部門要負責指導和監督，使各項職能轉移落到實處。要使絶大多數社會組織均能承接政府職能轉移。

　　3.建立相關的標準、程序規範，並落實承接轉移的經費按標準支付。

　　（三）完善購買服務

　　1.購買服務項目的確定，要明確哪些服務必須向社會組織購買，每個項目的質量要求，檢驗的標準及方法，按驗收評估合格、良好、優秀分質論價。財政保证支付。

　　2.按項目的要求確定承接資質，不同項目應有不同的資質要求。在具備資質條件的社會組織中舉行招投標；對一些簡單項目可向從未承接過購買服務的弱勢協會傾斜。給予機會，加强指導，借機培育，使承接面不斷擴大。

　　3.一切運作均要公開透明，便於監督。

　　（四）社會組織的培育

　　對社會組織的培育要有導向、培訓、輔助、達標、支持等内容。

　　1.導向：管理部門對社會組織的發展方向、職能、財務、内部管理、工作方式、工作方法不斷提示和引導，發現典型並及時推廣先進經驗。導向要包括强制性要求、指導性建議、鼓勵性的方向三個組成部分。目前采用評估方式是導向的重要載體，要不斷修訂評估標準，以適應不斷發展的需要，同時亦可糾正不合理、不公正的部分（國家有評估的指導標準，這個標準應結合地方實際修訂完善），要吸收社會組織參與修訂，一方面發揮引導的作用，一方面使之科學，並取得大家認可。開展參評創建活動，在活動中提高水平。

　　2.培訓：要對社會組織的專職從業人員及兼職主要領導進行定期的專業培訓。培訓内容是必備知識和近期國内外社會組織發展動態，要精心設置課程，制訂先進教材、選好師資。在培訓過程中開展雙向討論。

　　積極開展孵化基地建設，建議社會組織達到1000個以上的地區均要考慮建立社會組織孵化基地。

　　3.輔助：對於弱勢社會組織開展有針對性輔導、診斷，協助提高社會組織的管理水平和工作成效。

　　4.達標：對於社會組織的要求要有强制性標準，必須達標，作爲準入條件和限令整改的依據，在整改過程中要多加指導，促其達標。

　　5.支持：從政策上支持社會組織存在與發展的必要需求；從工作上支持社會組織開展活動，理順社會組織和相關部門的協作關係，參加他們的大型活動，解决他們工作上的困難，爲他們排憂解難。

　　（五）加强監管

　　主要對社會組織自身建設、職能作用的發揮、違法違紀的做法進行監管。

　　1.建立社會組織執法隊伍，經常深入社會組織瞭解情况，接受監督舉報，組織力量收集證據，對違法、違紀的組織進行懲處，對不稱職、不健全的社會組織發出整改書，强行整改。

　　2.業務指導單位要盡職盡責，對專業性較强的社會組織，必須明確業務指導單位，各政府部門無權拒絶接受，形成法定責任。業務指導單位的職責是政策方向的指導與監督，要引導社會組織按本行業的政策行事，要發布信息、引導方向，監督他們違反政策的行爲。指導與監督要以政策、法規爲依據，不要靠權力、地位無原則的瞎指揮和亂指責。

　　3.規範各職能部門的監管，各職能部門從各自分管的業務範圍内去依法監管，並要貫徹監管與扶植相結合的方針。

　　（六）完善社會組織政策法規體系

　　目前我省出臺了許多政策法規，有决定、條例、辦法、意見、規定等，形成了政策法規的體系框架，但有的不盡完善、細緻，有的尚缺依據。需完善和補充的部分有如下幾個方面。

　　1.建立政府向社會組織轉移職能和購買服務的單項制度。首先要明確政府與社會組織的職能劃分，依此建立單項明確的相關制度，如轉移職能的3類17項如何落實，不照辦的如何檢查發現、如何處置，還有没有可以增加的内容應研究。另外轉移的程序不細。購買服務同樣存在類似問題。這兩項工作需支付經費的標準、經費來源和支付方式，保证落實，保证兑現。

　　2.建立備案登記、法人登記和公益法人登記的三級準入制度。對哪些社會組織只需登記，哪些必須審批，哪些從嚴審批，嚴字如何掌握作出規定。對三類不同性質的社會組織分别賦予不同的責任和權利。建議對非法人團體從設立人數、註册資金、活動場地等方面降低門檻，直接備案登記；對具有法人資格的社會組織按現有標準進行審批；對公益性法人資格的社會組織，還要增加依法實行嚴格的公益法人認证，進行審批，批準後要進入公益服務政府采購名録。

　　3.建立財政對社會組織的支付政策。財政是社會組織存在與發展的重要經費支持。必須與政府轉移職能、購買服務無縫對接，必須對社會組織管理經費，包括日常管理經費、奬勵和國際上通行的資助，訂出明確的標準，保证足額及時支付。

　　4.制定社會組織税收政策。應本着非盈利組織不收税的原則對待社會組織税收問題，對社會組織收取會費和活動贊助應予免税，社會組織對政府進行的購買服務和接受的經費支付與奬勵也應免税，社會組織對社會進行的有償服務不收營業税，只收所得税並建議按五折收繳。

　　5.制定社會組織專職從業人員的權益、福利保证政策。對社會組織專職從業人員的入户、檔案管理、工資福利、職稱評定、權益保護制定明確的標準和保障政策。

　　6.制定社會組織的政治安排與參政議政政策。社會組織是政府與企業三大法人之一，而且在推動經濟社會發展方面具有獨特的重要作用，必須要做爲一個方面、一個界别在黨代表、人大代表、政協委員的安排上佔有一定的席位。要建立暢通的渠道，制訂相應的標準與規範，並在評選勞動模範、榮譽市民方面有所反映。

　　在參政議政方面，社會組織承擔着政府與企業的中介職能，必須向政府反映成員的共同需求。因此社會組織有權利、有義務向政府反映意見和建議。爲此必須建立制度保证，有特定渠道向政府反映，政府必須以對待人大建議、政協提案一樣要有收文統計、分頭研究辦理，一一給予答復。

　　（七）可立即着手進行的工作

　　1.大力推廣深圳經驗。深圳市社會組織建設起步較早，人員來自四面八方，與國際聯繫較多，社會組織數量較大，創新成果衆多，取得成效明顯，2010還以“社會組織登記管理體制改革”獲得第五届中國地方政府創新奬。建議全省召開以推廣深圳經驗爲核心的“社會組織建設經驗交流會”，匯集大家的智慧、交流先進經驗，促進社會組織建設的健康快速發展。

　　2.理順社會組織與事業單位關係。明確社會組織與事業單位的分工，只要能由社會組織去做一律交由社會組織去做，有些事業單位能合併到社會組織去的，要盡可能地合併到社會組織之中。

　　3.開展社區社會組織建設。社會組織是自律、自治的優良載體，是開展社會服務有效形式。社區是社會的基層單位，面對千家萬户，目前雖有街道辦、居委會等政府機構，但缺乏調動社會力量開展自律性、自治性的組織行爲。社區當前除了日常需要的衆多公共服務外，對於差异性的需求日益增多，如何滿足以人爲本所需要的個性、細緻需求，如心理、生理障礙，文化、愛好的多樣，孤寡老人的關心，遵紀守法的要求，均需以自律、自治、自我服務方式來實現。建議挑選一些條件較好的社區開展以社區組織形式的社區管理體制改革試點，政府要有意識地推動、支持，特别是經費上的援助。社區的社會組織要與已有的社區服務中心和志願者服務站對接，共同發揮作用，推進“大社會、小政府”格局發展。

　　調研組人員：

　　領　隊：餘慶安　廣東省人民政府參事室（文史館）副主任（副館長）

　　成　員：周長瑚　廣東省人民政府參事

　　        陳少湘　廣東省人民政府參事

　　        古華民　廣東省人民政府參事

　　        阮紀正　廣東省人民政府參事

　　（廣東省人民政府參事室政策理論組）