黄華華省長在廣東省本届人大三次全會的《政府工作報告》中，指出要提高政府的立法質量問題，可見這個問題的重要。本人經過分析、探討，提出以下建議。

　　一、更新觀念，使立法進程與時代發展同步

　　（一）更新觀念是立法理念，亦即立法指導思想問題

　　政府制定政策有很强的時代氣息和歷史印記，所以立法理念要不斷更新，使其與社會進步、經濟發展同步，起到保駕護航的作用。廣東經過三十年的改革開放，取得的成績已爲世人矚目，依法治省工作也走在全國的前列。地方立法從無到有，自成體系，發展得很快，難免有些問題和缺漏，所以不斷更新觀念，及時修正是必不可少的。現在廣東處在全球經濟一體化的大環境中，客觀上對立法工作提出了更高的要求。與發達國家相比，他們用了二百多年的時間才走到今天這一步。我們現在是與他們站在同一的發展軌道上，遇到的問題比他們更多，解决問題任務更繁重，立法問題面臨着前所未有的挑戰。説實在的，我們立法起步才經歷三十年，還處在“初級階段”，在現代經濟大潮中，在競争的時候是不能不考慮這些的。雖然立法可以借鑒和學習，但觀念、指導思想是主觀性的，要更新、提練。要樹立與時代同步、科學發展的立法理念。

　　（二）要牢牢把握從實際出發的理念

　　廣東同樣面臨就業難、醫療貴、教育貴、住房貴和社會保障制度不健全等問題。黨中央提出了貫徹落實科學發展觀和建設社會主義和諧社會的大政方針，這無疑是解决問題的良藥和根本所在。但是怎樣貫徹、執行好黨中央和國家政策，這答案只有一個：從實際出發，實事求是，堅定不移地貫徹中央一系列方針政策，通過地方制定政策和法律、法令，辦好廣東的事情。

　　（三）要講究立法的科學性，運用好“平衡”原則

　　公平、公正是立法工作永恒主題和最基本的原則，任何時候都不能偏差和帶有傾向性。政府制定經濟政策和社會政策，好比兩個車輪，共同保证社會的健康運行和發展。在政府的全部工作中二者起着相互協調、互爲補充的作用。但是，有很長一段時間，比較注重致力於以物質爲核心的經濟增長，認爲只要物質財富增長起來，發展過程中的一些經濟問題會“自然解决”。在觀念上過分追求經濟數量的增長，而忽略了經濟增長的質量，忽視了社會發展，忽視了社會問題。“重經濟、輕社會”的後果是經濟目標優先於社會目標，在政策上偏向經濟政策一方，甚至使社會政策淪爲經濟政策的附庸。違反了立法的科學、平衡理念。正如社會和經濟學家所言：“没有經濟的發展就不可能有社會的進步；但是，反過來講，没有社會政策的發展也不可能有經濟的繁榮”。

　　（四）立法要有社會關係理念

　　社會政策的核心是解决社會關係問題，社會關係是個變數。當社會政策被忽視時，社會關係中的諸多方面就出問題，社會矛盾增加。社會政策及其社會保障制度可减緩和避免一些問題的發展或激化。社會是由人組成的，家庭是社會的細胞。有人就有社會地位、經濟利益、文化需求和政治參與等等。人們最關心自己是處在社會的哪個階層，關心自己的生活質量，關心自己是否在主流社會生活之中，是否被排斥，一句話憲法給予的公民地位是否得以實現。没有這些何談凝聚力和向心力，何談和諧社會。民生問題，如果政府能解决而不積極、立即加以解决，將失去民心，公信度就會下降。失望的人是没有進取心和創造力的，何談可持續發展。搞好社會關係問題，要有“新社會關係”理念，要關注新社會關係要素的發展，變化情况，立法有重點和針對性，去解决這些問題。例如“農民工”涌入城市後，在就業和生存發展，融入市民社會所遇到的種種問題和政策壁壘。

　　二、自立創所，加快立法進程

　　自立創新主要是立法内容和制度創新。社會政策是以公平、公正爲理念，以解决社會問題，保障社會成員的基本權利、改善社會環境、增進社會整體福利爲目標，以國家立法和行政干預爲主要途徑而制定和實施的一系列行爲準則。社會保障制度是社會政策中數量最多、涉及社會關係等諸多方面。發達國家的社會保障制度已有200多年的歷史，它已經爲社會搆築起了“安全網”，建有完整的體系，分爲四大類二十多項。我國的社會保障制度建立起步晚，有近三十年的進程，在快速發展中還有許多缺欠和問題，處在“初級階段”，所以在此提出不能一步到位，就要自主創新，加快步伐，在内容和制度上求發展。首先將狹義上的“社會福利”和社會救助和教育資源平均使用原則相結合，針對失業和“農民工”就業問題，建立新的社會就業培訓制度；在資金來源上改變政府單一支付爲社會力量和企業多方投入制度；改革現行税制，鼓勵社會辦學和投資醫療衛生事業；改革户籍管理，建立平等居住制度等。

　　自主創新要處理好法制的公平與效率的關係，要與國情和地方社會、經濟發展水平相適應；要與基本國策和基本法銜接，要使公民的基本權利和義務融入其中。當前要創新建制解决對“農民工”排斥問題。農民工入城帶來的一系列問題都是新的社會關係要素，都是當前自主創新、加快立法步伐首要解决的。對“農民工”排斥就是不平等，有排斥就不可能穩定，用立法制度解决了這個問題就是創新，就是對社會政策的完善。社會制度完善程度是社會公平的標誌，是社會和諧的要求，是政府執政能力的體現，更是取得公衆理解、支持的基礎和源泉。

　　三、提高立法質量，加快立法步伐

　　提高立法質量的第一個問題是把關。立法是國家行爲，立法有程序和技術兩個層面的問題，程序是法定的，要嚴格依法進行，立法技術經驗靠積累。第二個問題是立法的民主問題。立法是政府的責任，但民衆有知情權、參與權和監督權。立法内容應包括社會關係各要素相關問題。各種社會階層，團體利益和矛盾的解决，直接關係到各方面人的切身利益，所以備受社會關注。第三是立法的形式，本人主張重民主的内容不搞形式和花架子。協商、辯論、論证都可以，徵求意見要多渠道，要廣泛徵求意見。誰都不是立法的權威，誰都不能説了算，聽取意見越廣泛，反映社會關係問題面越廣，方法越貼近實際。

　　四、提高立法質量與更新觀念，自立創新是相輔相成，互相促進

　　觀念决定立法的指導思想，自立創新保证立法的内容和基本原則；緊緊把握質量和立法技術關、保证充分的民主參與龢民主監督制定出的政策和法律、法令，在維護社會各階層、公民的基本權力和解决社會生活中的諸多矛盾時，才能充分發揮作用。

　　綜上，概括而言：政府的立法工作，首先要樹立科學、公平公正、發展的立法理念；要根據國情和廣東的社會實際出發，跟上時代前進的步伐；當前是生産方式轉型時期，立法工作在經濟政策和社會政策兩個方面要齊頭並進，不能輕管失控，造成新的社會問題和矛盾，緊緊抓住社會關係這個大課題，自主創新、加快步伐，使廣東的立法工作又好又快、健康發展。

　　2010年3月19日

　　（毛宇峨：廣東省人民政府參事）