義務教育資源的合理配置是實現教育均衡發展的關鍵環節，關係到我省社會的公平、和諧和穩定，也關係到教育質量的提高以及未來的人力資源質量、創新競争力和可持續發展。爲此，省政府參事黄樹森、陳傳譽、周克元、高凌飈在室(館)主要負責同志的帶領下，先後到中山市、陽江市和廣州增城市進行了調研。調研組實地考察了中山市雍景園小學、三鄉光後中心小學、南朗雲衢中學、中山紀念中學、石岐竹園小學，陽江市江城區實驗小學、江城第一小學、崗列中心小學、第四中學，廣州增城市增城實驗小學、增城中學、長嶺麥韵芳小學、正果中學等12所學校。這些學校既有位於城區的學校，也有位於農村的學校；有條件好的省一級學校，也有一般學校和位於農村的規模很小的學校（如只有300學生的增城長嶺麥韵芳小學）。調研組分别在這三個市舉行了調研會，參加調研的有這些市分管教育工作的副市長、縣財政、教育局的負責人，代表本市不同經濟發展水平的鎮教育辦負責人，代表條件好、中、差的三類不同學校負責人。調研得到有關市主要領導的高度重視，中山市委陳書記和陽江市委林書記都親自會見調研組並就調研問題發表意見。下面將調研瞭解到的情况以及調研組的看法匯報如下：

　　一、現狀和問題

　　在調研所到的三個地方，義務教育都取得了扎實而可喜的發展，教育資源配置不均衡的現象正在逐步得到克服。

　　中山市早在2005年就成爲教育强市，2007年全市24個鎮區全部成爲省級教育强鎮區。該市在抓義務教育工作的過程中注意做到“四個到位”、創新“五個機制”、實施“五大工程”。2003-2010年全市投入資金25.8億，新征土地4139畝，規劃調整學校316所，已完成調整277所，建築面積超過146.7萬平方米。新建學校多數位於鄉鎮，土地資源較豐富，有濃厚的傳統文化積澱，鄉鎮的經濟實力雄厚，加上鄉鎮黨政領導的高度重視，對學校改造工程的投入相當積極到位。調整後學校的規模大、校舍標準高、設施齊全，硬件完全不比城區學校差，有的甚至超過城區學校。此外該市在引導民辦學校的規範化，提高各類學校的信息化水平，培養大批優秀的農村教師等方面，均取得可喜的成就。

　　陽江市位於粤西、經濟欠發達，在財政相對比較困難的情况下，該市采取經費優先、師資優先、待遇優先等“三個優先”的手段，促進教育資源均衡配置。政府對教育的投入逐年增加，妥善解决了農村教師“代轉公”的問題，逐漸實現教師工資福利待遇“兩相當”，城鎮的學校大部分達到規範化的標準要求，

　　各類學校的内涵質量得到較大的提高，教師隊伍的整體素質有了較大的改觀。

　　增城市於2007年成爲教育强市。幾年來，教育經費投入逐年增加并且向農村和山區傾斜，先後投入50多億元調整了農村小學的布局，大大改善了農村小學的辦學條件。對不在城區工作的教師發放津貼，使他們的收入高於城區教師，穩定了農村教師隊伍，吸引了一批人才。增城市給因學校調整而離校較遠的農村學生發放交通和午餐補貼，解除了3萬3千多學生家庭的後顧之憂。

　　盡管各地在義務教育資源均衡配置上都取得了很大成績，但是由於歷史上積累的欠賬過多，在實現義務教育資源均衡配置的問題上還存在許多問題，主要有三方面：

　　一是學校的硬件設施，包括校舍、場地和各種設備的配置不均衡。隨着“調整學校布局、優化教育資源配置”的政策逐步落實，不管是城市還是農村，學校的硬件設施得到了很大的改善，然而在不同地區，發展非常不均匀。比如在陽江市，地方財政本來就困難，加上在普九和其他種種原因造成的教育負債高達7億元，進一步增加投入的困難很大。相當一部分山區學校剛完成危房改造，再進行布局調整難度很大。此外，山區居民住地分散，要集中辦學就必須辦寄宿學校，不僅需要較大的資金投入和人員配置，對年齡小的小學生來説，管理、生活都有較多的問題。目前陽江全市還有200人以下小學520所，占全市小學總數的68%，其中更有222所100人以下的學校。要推進這些學校的硬件設施建設非常困難。由於無法全面均衡地建設好所有學校，該市實際上還是集中力量辦好部分基礎好的學校，資源配置不均衡的情况依然十分突出。其實，不管是在經濟發達的珠三角，還是欠發達的東西兩翼，由於在相當長的一段時間内都是集中資源辦優質學校，已經在學校之間造成了巨大的資源不平衡，現在如果不向原來薄弱的學校傾斜，他們將永遠無法趕上原來資優的學校。

　　二是學校的常規運作經費不均衡。現在從表面上看，義務教育階段的公用經費都是按統一標準發放，但是許多農村的學校因學生人數少，攤到的經費就非常少，如陽西縣的生均公用經費爲小學每人每學期175元，初中275元。一位農村小學校長反映，他們學校規模爲200人左右，每學期的公用經費總共不足3萬5千，要應付報紙訂閲費、水電費、校舍維修、教學耗材、安全保衛、會議出差等等各種日常開支，根本就没辦法。每學期要超支3千多元。

　　三是學校的師資條件，包括教師的待遇、學習進修機會、發展提高前景和晋昇機會的不均衡。教育資源配置不均匀的最大問題更在於軟資源配置的不均衡，在於師資力量的不均衡。農村和山區教師的待遇低，如陽江市教師月平均工資的情况爲：市屬學校4474元，江城區1699元，陽春市爲2180元，陽東縣1838元，陽西縣2135元，海陵區1690元，高新區1556元。縣區學校教師收入還不到市屬學校的一半，農村教師的工資更低於平均水平，多數僅僅略高於1000元，比飯店的服務員的實際收入還低。加上外出培訓學習的機會少，提職晋昇的機會也少，留不住人。現有農村教師年齡大，學歷低，相當一部分缺乏朝氣和事業心。隨着農村青壯年勞力外出務工，適齡兒童逐漸减少，農村學校出現較爲嚴重的教師超編現象，更没法補充新教師。陽江市反映已經有6年没有招用新的小學教師，不久將來可能造成農村教師的斷檔。現有的一些措施，如城裏的優秀教師下鄉支教，新入職教師先到農村工作若干年等等，都没能從根本上解决問題。廣州增城市采取了比較積極的對策，對在農村工作的教師進行補貼，使他們的收入比在城區工作的還要高，部分解决了教師安心農村工作的問題。但教師進修、晋昇機會等等，依然無法和城區的學校比較。陽江市地方財政收入有限，要這樣做就有很大困難。

　　二、幾點建議

　　合理配置教育資源，最基本的是校舍場所和設備器材等硬件設施的合理配置，最重要的是師資隊伍建設等軟件資源的配置，經費的合理分配則是實現硬件設施和軟件資源的合理配置的保障。在廣東不同的地區，存在的問題是不同的。在經濟發達的地區，硬件設施的配置已經初步達到基本上的均衡，主要的問題是如何實現師資隊伍等軟件配置的均衡合理。在經濟欠發達地區，硬件設施的合理均衡配置還没有實現，師資隊伍建設則存在更多更大的問題。通過調研，我們提出幾點建議以供參考：

　　（一）强化山區與農村的師資隊伍建設

　　第一，推廣增城市的做法，由省財政撥出專款對到農村、山區工作的教師進行補貼，使得他們的收入高於在城區工作的教師。

　　第二，給山區和農村的教師更多進修機會。山區和農村的教師，平常和外界交流接觸的機會不多，知識老化現象嚴重，《國家中長期教育發展規劃綱要》已經規定要讓中小學教師每隔3－5年就有機會脱産進修一段時間。廣東省應盡快提出落實國家規劃的措施。對於山區和農村的教師，進修期間的費用，包括進修的費用以及請人代課的費用都由政府額外撥款加以解决。

　　第三，國家爲加强山區和農村的教師培養工作，已經出臺對貧困地區就讀師範專業的學生以適當照顧，要求他們畢業後回本地工作的政策。廣東省能否也出臺類似的政策？

　　第四，教師的編制。我國的師生比（即1名教師平均負責多少名學生）遠遠低於發達國家，廣東省規定的師生比在全國又是處於最低的行列，這樣的編制水平只能與低水平的教育發展要求相適應，在今天就很不適應。在山區，農村居民分散、學校規模小，教師總量超編而專業化不足的情况就更爲嚴重。時代發展了，社會對現在的教育要求和期望大爲提高，應該考慮修訂教師編制的規定。分開不同地區和不同的情况，編制新的師生比例要求。

　　第五關於職稱提昇。我省中小學教師職稱評定中有些條件，特别是其中發表論文的一項對山區和農村的教師特别不利。中小學教師應該以搞好教學爲主，能發表論文固然是好事，值得鼓勵，但不能成爲職稱評定的硬條件，或者至少應該有其他等效的替代條件，使大批没有條件在刊物上發表文章而確實教學有方的老師得到晋昇的機會。教師的職稱評定也不能搞全省統一要求，對山區和農村的教師，應適當降低門檻，讓他們看到希望和可能，以激勵在山區和農村工作的教師的上進心。

　　（二）采取靈活措施，繼續調整學校布局

　　近年來調整學校布局，合併規模過小的學校，對提高農村地區學校硬件設施水平、合理配置教育資源有好的作用，但也存在不少問題需要加以解决，才能有進一步的發展。其一是山區和農村相對地廣人稀，即便是對一些小的村校進行撤銷和合併，也不可能像平原地區那樣集中。到底山區和農村的學校布局要怎麽樣才合理，需要認真加以調研，不能采取和城區、珠三角一樣的辦法。其二，布局調整問題多的是經濟相對不發達的市、縣。目前省裏有一部分資金補助，但采取釣魚式的策略，即當地配套多少，省裏根據情况補助多少。結果越是窮的地方越没有可能投入配套，越是没法得到省裏的資金。教育和經濟不是一回事，搞經濟能够比較快地見到回報，教育的回報則要十幾年、幾十年之後才能見到，而且没有顯性的經濟效益。不能采用經濟刺激的手段來鼓勵市、縣辦教育的積極性，而需要采取諸如列入地方政府考核指標的方式來進行鞭策。對於經濟發展落後的市、縣，省政府應加大支持的力度，不要附帶諸如當地配套多少這類條件，對需要補助的地方切實進行補助，才能在全省範圍内逐步縮小義務教育資源配置差距，逐步實現資源配置的相對均衡。

　　（三）切實加大對山區和農村的教育投入

　　盡管各地都在加大對山區和農村的教育投入，但是由於歷史上的遺留問題和其他原因，目前對山區和農村教育投入依然嚴重不足。我國目前的分税制度使得地方的財力十分有限，特别是經濟欠發達的縣，基本上都是喫飯財政，要增加對教育的投入很困難。應要求中央在教育方面加大返納的力度，同時加大全省統籌的力度。對貧困地區的教育補助撥款，不宜采用“釣魚式”的補助辦法而應是無條件的。應該把對山區和農村的教育扶持當作和“雙轉移”一樣重要的工作，無條件地增加對山區和農村的教育投入，改變長期以來教育投入不足的情况，全面補回曆史上的欠賬，才能真正改變山區和農村教育落後的面貌。

　　（四）適當調整捐資辦學政策，開拓教育資金來源

　　目前對捐資辦學，一刀切不允許和學位掛鈎。在經濟欠發達的地區，不和學位掛鈎，捐資人失去動力，失去一個可觀和實在的經費來源。捐資和學位掛鈎，會帶來一些負面的社會影響，但就是不這樣做，這些負面影響照樣存在。問題不在是否捐資，而在如何合理分配所得到的資源。如果對捐資得到的資金加以嚴格管理，大部分（比如80%）用於農村和山區的學校，對教育的積極作用遠大於負面影響。是否可以考慮不同的地區采取不同的政策，對經濟欠發達地區，在加大政府投入的前提下，適當允許捐資辦學和學位掛鈎。

　　義務教育資源的均衡合理配置，是一個很復雜的問題。本次調研只能發現一些較爲明顯的問題，還有一些深層的問題没有暴露出來。實際上，教育資源的完全均衡配置是一種理想的追求，必須隨着社會的進步和經濟的發展逐步實現，一時難以做到完全的均衡。特别是硬件方面，没有必要超越現實可能去追求過高的標準和絶對的均衡。但是在教師隊伍建設方面則應該適度超前，花大力氣，加大對欠發達地區的扶持，不然無法迅速提高教育的質量，無法在教育的内涵上實現超越，將永遠處於落後狀態。因此，在對教育有限的財政投入的支配中，在硬件需求基本滿足的情况下，用大的比例投入到學校軟件和内涵建設上，而不是動不動就幾億、幾十個億去搞擴大占地面積、建築面積。在重視城市教育投入的同時，當前更要向農村、山區的基礎教育加大財政投入的力度，並保证專款專用。目前，我省發展的不均衡，也表現在教育方面，這已成爲制約我省發展的不利因素。改變這種情况，需要有大的决心和投入，不僅是經濟上的，還包括文化上、特别是教育上的，相信在省委、省政府的領導下，能够較快地得到改變，取得豐碩的成果。

　　調研組人員：

　　領　隊：周　義　廣東省人民政府參事室(文史館)黨組書記、主任(館長)

　　成　員：黄樹森　廣東省人民政府參事、省批評家協會名譽主席、中山大學客座教授

        　　周克元　廣東省人民政府參事、廣東醫學院院長

        　　陳傳譽　廣東省人民政府參事、廣州市原副市長

        　　高凌飈　廣東省人民政府參事、華南師範大學教授

        　　李海春　廣東省人民政府參事室參事業務處副處長

　　執筆人：高凌飈

　　2010年10月13日

　　（廣東省人民政府參事室文教組）