近期，爲瞭解我省新型農村合作醫療制度的實施情况及存在的主要問題，我先後到省衛生廳以及樂昌市、雲浮市雲城區、新興縣等地的新農合相關職能管理部門和多家鄉鎮衛生院進行了實地調研。現將調研情况作如下匯報：

　　一、當前我省實施新農合的基本現狀

　　新農合是當前農村中受益面最廣、實施效果最明顯的民生工程。我省從2002年開始在全省農村分階段逐步推行並實施了新型農村合作醫療制度，到2010年9月止，全省鄉鎮、行政村覆蓋率均達到100%，參合人口達到3883.2萬人（不包括已與城鎮居民醫保合併，新農合管理職能劃歸社保部門的珠海、佛山、東莞、中山、惠州、湛江市），參合率爲99.2%，在9年時間裏，取得了巨大的成就，基本實現了農村居民人人享有新農合保障的目標，從而成爲最近幾年裏農村工作中成效最顯著、農民最歡迎的制度。不僅如此，該項政策實施所産生的制度效益並不僅限於農民，也在很大程度上使基層政府威信得到提高，基層衛生院焕發新活力，可謂是“政府得民心、農民得實惠、醫院得發展”的民生、民心工程。

　　（一）新農合資金籌集和使用狀况良好，資金使用高效優質

　　新型農村合作醫療制度面對的是全省5000多萬的農民兄弟姐妹，需要覆蓋的人群多、問題復雜、政策性强，同時，需要籌措的資金量也大。爲盡可能减輕農民負擔，政府各級財政每年都加大了財政投入。統計數據顯示，從2002年到2010年，全省新農合共籌集資金267.0億元，其中，中央、省以及地方財政籌集191.1億元，占71.6%；農民繳費（包括集體補助部分）72.3億元，占27.1%；其他收入3.6億元，占1.3%。農民只承擔全部資金的四分之一稍强，有效地减輕了農民的負擔。

　　新農合資金得到充分運用。在從2002年到2010年9月，全省新農合補償金額達211.5億元，其中，住院補償1095.6萬人次，金額195.7億元，門診補助5058.6萬人次，補償金額8.9億元，其他補償金6.9億元。如果考慮到在2010年剩下的三個月支付的補償金的話，則在從2002年到2010年的9年時間裏，新農合的補償金支付率爲92%左右。這表明，新農合資金使用基本上得到高效運用，對於有效緩解廣大農民看病難、看病貴等問題起到了重要的作用。

　　（二）參合農民家庭負擔明顯减輕，因病致貧返貧致殘大幅下降

　　2002年開始實施的新農合，最初參合農民住院費用補償比例爲30%，補償封頂綫爲500—1000元，而到了2010年，在鄉鎮衛生院、縣級醫院以及縣外醫院住院費用補償比例已經分别提昇到70%、60%和45%以上，住院補償封頂綫提昇到6萬元以上，并且將原來只是大病統籌住院才補償的政策，擴大和完善到門診也有一定的補償；同時，對五保户實行零起付綫、住院補償比例提高10個百分點政策；新生嬰幼兒免繳費，隨母享受當年新農合保障待遇等。上述政策設計科學、實效、針對性强，在很大程度上改變了過去農民小病扛、大病熬的局面，而且還具有極其顯著的反貧困效應。有研究表明，在實施新農合政策後，我省的貧困發生率至少减少了30%以上，因病致殘發生率至少减少40%以上。

　　（三）新農合提高了基層黨委和政府的威信，挽救了大量鄉鎮基層衛生院

　　新農合推行的顯著效果在農民中起到了最直接、最富宣傳力的效應，提高和改善了基層黨委和政府在群衆中的威信，增强了廣大農民對黨和政府的信任。同時，由於新農合獨有的安全、便利、高效、及時和惠民等特點和優越性，極大地激活和釋放了農民的醫療需求，使定點醫療機構，特别是處於基層的鄉鎮衛生院的工作量快速增長。這不僅在很大程度上遏制了鄉鎮衛生院人才流失嚴重等問題，而且讓不少衛生院有所積累，增添了新設備，改善了醫護環境。可以説，新農合的優良制度效應不僅覆蓋於農民，也廣泛的散佈於全社會，安定了民心，穩定了社會。

　　（四）新農合的即時結算和支付體系，明顯優於其他醫療保障體制

　　新農合與城鎮居民醫療保障制度相比而言，新農合能够實現農民在出院之時就及時進行自費部分和統籌補償部分的分割結算，能有效避免和化解由於農民墊付統籌補償部分費用而導致的醫療需求的强力壓制。效果明顯，反映出乎意料的優良。

　　二、當前新農合存在的主要問題

　　（一）在所謂“城鄉統籌”的名義下，出現衝擊現行新農合管理體制現象

　　自2002年以來，我省新農合的主管部門主要是當地衛生部門，運行高效穩定，可持續性强，每年資金略有結餘，預計到2010年底我省農合資金結餘約20餘億元。這種狀况既能使資金有效利用，同時也能有效防範資金的穿底風險。但最近幾年，在珠江三角洲大部分地區和部分東西兩翼及粤北山區出現了將新農合管理職能移轉社保部門，並將其與城鎮居民醫保合併的趨勢。我們認爲，這種在統籌城鄉名義下的“改革”舉措需要極其謹慎。畢竟城鄉差距不是短期裏能得到根本性改變的，將兩者合併實際上是“弱弱聯合”，最終結果可能是“雙輸”。城鄉醫保的合併應該是城鄉差距消失的結果，而不是相反，不應成爲城鄉統籌的藉口。

　　我們不贊成城鄉醫保合併的實证調研依據還在於，目前城鎮居民醫保個人繳費較高，保障水平相對較低，城鎮居民參保意願不强。在新農合剛剛在農村站穩脚跟，贏得廣大農民信賴情况下，倉促將兩者合併，將新農合納入所謂社保部門管理，總體上是弊大於利。最終結果可能是，不僅未能將城鎮居民醫保的窘迫處境改善出來，相反還極大可能將新農合拖下水去。我們在樂昌市人民醫院的調研中發現，城鎮居民醫保的報銷比例低於新農合報銷比例，在2008年至今的時段裏，前者比後者要低高達15個百分點左右的平均水平；并且我們還發現，無論是人均醫療費用還是人均報銷費用的絶對數，新農合都比城鎮居民的要高。這充分説明，新農合顯著刺激起了廣大農民的醫療消費需求。强行將兩者合併，最後可能是得不償失。（見下表）

　　（表格：樂昌市人民醫院城鎮居民醫保與新農合醫療費用及報銷情况對比表）

　　（二）新農合效果明顯，但繳費水平繼續提高所導致基層的財政投入壓力越來越大

　　2009年我省的市縣級財政對新農合的基本補助標準是每人25元，這對於較爲富裕的珠江三角洲來説不算什麽，但對其他較爲貧困的地區來説壓力較大。個别地方政府甚至要靠借款來完成配套補助資金。根據規定，2010年我省各個市縣財政的補助標準需要達到每人36元，較爲貧困的地方政府反映困難較大。據揭陽市反映，根據2010年的標準，新農合配套資金將占全市財政收入的6.5%，市縣財政負擔較大。

　　（三）許多地方的新農合經辦機構人員編制未落實，工作經費捉襟見肘

　　目前大多數縣新農合經辦機構編制標準是，每10-15萬人配備6個編制，每增加10萬人增加一個編制，新增編制封頂12個。這與實際工作需要相差較遠，帶來的局面往往是，每個鄉鎮只有一名編制經辦人員，要面對至少3、4萬人的服務對象，工作量過大。雖然省編辦曾經針對新農合編制下發了有關文件加强經辦機構建設，但目前除韶關、梅州、河源的部分縣市落實了編制外，其他地區均未落實，導致管理隊伍不穩定，管理人員嚴重短缺。

　　同時，新農合的工作經費也嚴重不足。根據規定，每一名新農合參保人員，財政撥付一元工作經費，但這遠遠不够應付目前實際工作開展的需要。新農合强調資金的即時結算和支付，以减少農民因墊付款項負擔而有病不去就醫的窘境，以及從加强信息化管理確保資金運行安全需要出發，因此，需要購置電腦以及相關網絡使用等辦公設施。而這些開支對於一些貧困地區來説，是一筆不小的費用，一些基層難以負擔。

　　三、對策及建議

　　（一）穩定現行新農合的管理體制，在進一步穩定、完善和提高的基礎上謀求新農合的創新發展

　　雖然廣東是一個較發達和較富裕的省份，但貧富差距和城鄉差距依然很大。在城鄉差距没有得到根本性扭轉之前，全省大多數地區（除了城市化程度極高的部分珠三角地區）宜保持現行衛生部門作爲新農合主管部門的管理體制，特别是在一些欠發達地區，還必須進一步加强衛生部門的此項職能。這不僅有利於剛剛建立且廣受農民歡迎的該項制度的穩定，而且也有利於監管的及時性，保障資金運轉的高效、安全。

　　（二）區别對待欠發達和富裕地區的財政投入比例

　　目前中央以及省、市、縣對新農合都有不同比例的財政投入，但由於各個地方財力不同，在一些欠發達地區的市縣，特别是縣級財政投入方面，已經感到力不從心。建議争取更多的中央投入，同時加大省級財政對欠發達地區的投入，根據欠發達地區財力大小以及參保農民數量多少的實際情况，分三個檔次進行投入。

　　（三）進一步完善和落實新農合經辦機構人員和工作經費

　　新農合能否得到進一步的完善和提高有賴於穩定且高素質的工作人員隊伍。建議各級政府提高經辦人員數量，對於一些關鍵崗位和重要部門的人員給予編制上的優先傾斜。建議每三萬參保人員配備二至三名工作人員，其中至少一名編制工作人員。同時，建議將工作經費從每一名參保人員撥付一元工作經費，提高到每一名參保人員撥付三元工作經費的標準。

　　（四）加强和完善資金監管體制

　　雖然目前新農合由於封閉運行而出現資金漏洞的情况較少，但監管工作仍然重大，我們仍需防範於未然。建議省人大或省政府對新農合相關監管問題做專題調研，從省級層面制定相應的地方法規和政策，從立法上給予監管的制度性完善。

　　（五）加强信息化平臺建設，進一步完善和提高監管、支付和結算體系的安全性和及時性

　　建議各級地方政府加大新農合的財政投入，加强各級信息平臺軟件、硬件建設，全面在各級新農合管理部門、經辦機構、定點醫療機構建立電腦網絡聯接，把網上在綫審核結算、實時監控和信息匯總整合爲一體，切實提高結算安全性和方便廣大農民。

　　2010年12月28日

　　（劉家琛：廣東省人民政府參事）