一、引言：和平協議的分析過程
　　
　　要講和平協議前必定要先予以定義，那我的和平協議是什麼概念，今天將就整個和平協議做一個完整的鋪陳。

　　接到這個題目之時，我就在想如何去介紹這個和平協議，拉斯威爾的一本書，叫做”Politics Who gets what when how”政治是什麼概念呢？誰得到什麼？在什麼時候？在怎麼樣得到？因此在今日我來介紹和平協議，在原本四個W外再加兩個W，所以我在引言中將和平協議整個分析過程六角化，作爲我此次分析的一個過程。

　　首先，最重要的就是我現在談的和平協議是什麼？(What)也就是説，如果我把和平協議這個議題當成是一個公共政策來與各位分享的話，對於學習公共政策、政治、社會科學的人，經常在面對議題、設定議題、設計方案、蒐集意見、搆造模型，來試驗我們選出來方案的可行性，然後做一些評估，對這些評估的結果做一些解釋，這樣一個分析的過程。那我今天同樣借重公共政策這樣的一個概念來推出一個和平協議的概念。

　　二、問題緣起

　　當我們談到和平協議的時候，我們就會面對問題從哪裏來？我把問題的緣起推回去，分成中長期及比較近的。

　　(一) 中長期

　　兩岸之間出現所謂“和平協議”，“和平協定”或“和平條約”等等，最早出現這樣一個概念大概是在李登輝在競選1996年第一次總統直選之前所提出來的。1996年的2月23日，選前不到一個月，李登輝在一次新春聯誼會的記者會上，有記者問他，如果你當選，兩岸關係是最重要的，那要什麼樣的兩岸關係？李登輝借由回答記者的時候，他提出要以江八點、李六項作爲兩岸和平安定的橋樑。其中，最重要的是“和平協定”，“和平協定”是緩和兩岸關係的優先問題，假如沒有“和平協定”何來“三通”？在這個前後，當時的陸委會主委張京育先生，他所發表的專題演講或是報告當中，幾次都提到，在平等、相互尊重的基礎上，必須在適當的時機，積極的推動“和平協議”的談判與簽署，但在其他地方他也提過“和平協定”。

　　可見在1996年那個時候，“和平協議”以及“和平協定”是混著用的，這是我們當時在文獻上看到最早的資料。

　　1999年到2000年之間，連戰競選第二屆的直選總統，在他競選過程當中也以簽訂兩岸和平協定作爲他在兩岸關係方面最爲主要的政見，他提到，唯有“和平協定”，才能夠反映兩岸關係全面正常化的事實，才是兩岸關係長期穩定發展的基礎。他用的也是“和平協定”一詞。

　　當時在民進黨方面，與連戰競選的陳水扁在競選指揮中心則在《跨世紀中國政策白皮書》中主張，必須積極的推動和中國進行全面性的對話和協商，雙方可就簽訂和平協定的可行性進行長期的對話。我們就可以觀察到在1999年民進黨也提到應該要簽“和平協定”。

　　2000年的1月30日，陳水扁則是自已發表了“亞太和平新世紀，兩岸歡喜看未來”的文件，在這文件當中，他提出了七項主張，其中第四項他提到，在和平解決跟平等對待的前提下，兩岸可就簽訂“和平條約”的事宜進行磋商。我們可以發現到在這裏他所提到的是“和平條約”，而非在競選中心所提到的“和平協定”，我很在意這個名詞上的不同。

　　2005年4月29日，連戰在前往大陸的行程當中與胡錦濤共同發表了“兩岸和平發展共同意願書”，在五項共識中的第二項就是，“促進終止敵對狀態，達成和平協議”。2006年馬英九繼任國民黨黨主席後，將這五項願景納入國民黨的政綱。

　　以上是我們以中長期以觀的分析，以下我們談到近期的問題緣起。

　　(二) 近期

　　2011年10月17日，在大家沒有預警的情況下，馬英九在主持他“黃金十年”國家願景的記者會時提到，只要符合國家的需要、民意的支持、國會監督這三個原則，政府未來10年將審酌推動兩岸簽署和平協議並循序推動兩岸互設辦事處。由於隔天各大報均以頭條報導，引起了社會大眾相當大的關注。

　　當時民進黨的發言人陳其邁隨即在第一時間回應表示，和平協議是一種政治協商的範圍，未來的黃金十年是要爲兩岸政治協商設定一個時間表嗎？是要進入國統綱領的第三階段協商統一了嗎？人民並沒有給予馬總統如此大的權力可以實行政治協商推動兩岸統一，你怎麼可以突然宣佈要推動？進一步提出疑問，兩岸現在是什麼關係，你用什麼身份與對方簽訂署和平協議，難道臺灣是要以內戰團體的身份還是地方武裝團體與對岸署和平協議？

　　10月19日，民進黨蔡英文意識到“和平協議”這個議題的重要性，在民進黨中央黨部召開記者會提出聲明，馬總統身爲國家領道人，拿國家的安全開玩笑、做賭注，貿然的拋出和平協議這個議題，將使臺灣人民面臨四個危險，第一犧牲臺灣主權，第二改變臺海現狀，第三危及民主價值，第四破壞了戰略的縱深。

　　這個指控相當嚴重，當時鬧得沸沸揚颺，府方意識到其嚴重性，府方發言人開記者會回應，馬總統在發表和平協議的談話之時，已有説過必須是在三個前提下才會簽訂和平協議。馬英九在隔天開記者會反駁蔡英文對他四個危險説的指控時表示，這四個危險根本不可能發生，用當初中共與西藏簽訂和平協定來比喻兩岸簽訂和平協議是不倫不類的，是自我矮化。自己想推動簽訂和平協議的目的是在於鞏固不統、不獨、不武的現狀，是要鞏固兩岸的永續和平。

　　蔡英文旋即在之後表示要邀請馬英九召開“雙英會”，意欲共同促成公投在未來一周內啓動公投法的修法，把兩岸政治協商納入公投的法律機制裏面。民進黨的版本，要求政府如果未來要推動談判，必須要事先公投，經過人民同意纔可以派代表出去談判，而且協商出來的結論必須要交由公民復決。民進黨認爲現在的公投叫做“鳥籠公投法”。

　　10月24日，馬英九就提出了洽簽兩岸和平協議的十大保证，即“一個架構、兩個前提、三個原則、四個確保”。總之，馬總統的意思是和平協議的簽訂不是必要的。

　　這就是和平協議這個議題的由來。

　　三、從What看兩岸和平協議

　　從以上這樣一個過程看來，包括協定、協議、條約至少有三個不同的概念，在法律上的意義是不是一樣，是務必要釐清的。

　　臺大國際法教授認爲，所謂和平協議是屬於政府與叛亂團體之間所締結的聲明，它的目的是要終止國家的合法政府與叛亂團體之間，或是幾個不同政治團體間的武裝衝突，假如要避免臺海兩岸是被定位成中國內戰的延續，事實上兩岸應該簽訂的是“和平條約”。這個論點就是民進黨一個基本的主張，蔡英文的競選文宣中也是持類似的看法，她認爲，和平協議是屬於一個國家的內部事務，沒有國際法的約束力，因此如果貿然地與中國簽署和平協議，形同宣告臺灣與中國之間的問題純屬內部事務，那麼國際組織或是第三國將沒有辦法介入，美國等國家就沒辦法繼續提供臺灣軍售，特别是中華人民共和國是聯合國承認之中國唯一合法政府，如果在“一中架構”下簽署和平協議將使中華民國的主權地位完全喪失。

　　在藍緑之間對於和平協議在概念上有什麼不一樣？

　　呂秀蓮提倡“九六共識”，臺灣在1996年總統直選後已經把整個國家的定位改變了，告别過去時代。

　　1958年的《告臺灣同胞書》當中提到，一個中國的説法不是大陸單方面説的，是雙方均承認一個中國的説法。是故在那時代國共的確是一個內戰的狀態，但是內戰從1958年打到當時，對北京而言兩岸最好還是停留在一個內戰的狀態，但問題在於從李登輝在1991年4月30日宣告終止動員戡亂，臺灣方面已經承認北京是一個有效統治中國大陸合法的政權，一個政治實體。在這情況下，假如兩邊要結束這個敵對狀態，臺北當局認爲己方已主動宣告終止動員戡亂，再來應該是要由對方隨之宣佈終止雙方的敵對狀態，這就是兩岸在定位上一個很大的爭議，所以才會有學者表示，有沒有必要再簽這個和平協議呢？

　　大家對於和平協議是什麼已經有這麼大的爭議，但我們發現現在又有所謂廣義的和平協議這樣一個概念，也就是説和平協議有廣義和狹義兩個概念。

　　狹義的和平協議就如同我們一般所看到的條文，廣義的和平協議又是什麼？這就是馬英九總統的概念。

　　馬總統在2011年2月8日國民黨中常會上提出，兩岸的海基海協兩會已簽署了16項協議，這些協議都是廣義的和平協議，目的都是爲了累積兩岸的和平。

　　2月27日，海基會董事長江丙坤進一步引申，馬總統提出廣義的和平協議，其實陸客自由行、陸資來臺都屬於和平協議。

　　到底和平協議是什麼？這牽涉到一個最大的藍圖是説兩岸和平協議，如果你不接受一個中國的原則，或者更彈性是説：大陸跟臺灣同屬一個中國這樣一個原則的時候，你談不下去了，絶對會反彈，老共決不接受；所以和平協議該是什麼？以這內容來談，我們到今天沒有辦法找出一個臺灣共識出來，這就是難的地方，所以從What這個角度來看，和平協議就是空心菜，這就是臺灣共識，雖然很多民意支持，兩岸該有和平協議，但是當大家希望有和平協議，希望知道和平協議是什麼的時候，沒有人去進一步追問，需要一點的時間去揣摩，更多的時間去討論，所以施明德講：“和平協議學者談談很好，但真的要簽都談不到的，你不要自找麻煩”，施明德在11月出“常識”這本書的時候，提到這個概念。

　　四、從Why看兩岸和平協議

　　那爲什麼要講和平協議？Why？我舉李登輝的説法，因爲要維持臺海的安定，兩岸和平，符合亞太地區的利益，也符合兩岸之間民眾的需要，是應該要有和平協議的；連戰就説：“簽訂兩岸和平協議，不僅爲全體中國人爭取了在二十一世紀快速發展的機會，也爲亞太地區創造和平與穩定”，各位注意到這兩位國家重量級的政治人物都强調，和平協議不要局限於兩岸，和平協議還有更大的功能，是整個亞太地區的穩定；也就是大家時常强調的，是一個整個區域安全的一個概念，胡錦濤説：“我們都有責任，兩岸人民都有責任終結兩岸人民敵對的歷史，竭力避免骨肉同胞兵戎相見，要讓子孫後代在和平的環境中攜手創造美好的生活”；馬總統説：“之所以要簽署和平協議，第一要鞏固不統、不獨、不武的現狀，第二把不武的現狀制度化；如果不簽署和平協議就沒有制度化”，馬總統現在喜歡强調制度化，第三要謀求兩岸長期和平和穩定，第四我試問總統我不能不考慮下一代的幸福，要爲臺灣長久的和平作準備，所以蔡英文批評他：“你身爲總統，你怎麼可以拿臺灣的前途做賭注呢？太冒險了”，馬總統回應是：“正因爲我是總統，所以我必須爲下一代人去作考慮，我必須要建構臺灣長久的和平。”看這場辨論，公説公有理、婆説婆有理，這就需要我們即時判斷，所以在座的各位進入哪種領域是各位自行的判斷，對我來説，我完全尊重。

　　美國智庫有作過一些討論，像葛萊因、美軍太平洋總司法院經常坐陣，從他們角度都認爲；“假如有和平協議，這是有助於改善兩岸關係。”那美國主流意見我們可以參考，我爲什麼提醒這一點，兩岸協議牽涉不只只有兩岸人民，是牽涉整個區域的安全，那這個牽涉到美國的因素是很重要的，所以美國人的態度很重要，甚至有人懷疑選舉的過程中虎頭蛇尾的，是不是老美搞鬼，但至少在表面上，美國智庫認爲：“這是有助於改善兩岸關係的，可樂見其成。”這是他們的觀點，底下由時間點來看。

　　五、從When看兩岸和平協議

　　When?到底馬總統提出來時是配合十年政綱，是黃金十年來提到，可是未來這十年，我不能不去考量啊？但是並沒有一定的時間表，前提是，到底什麼時候來簽？重要的是這些條件有沒有成熟？這些前提有沒有被滿足？剛剛所講的十項保证，十項保证裏面一個架構（憲法的架構），然後兩個前提，三個原則，四個圈投，特别是公投，公投假如沒有過，當然就分不開了，所以什麼時候是最適當的時候，第一公投要先過、第二兩岸要有高度共識，要互信，沒有互信，假如人民搞公投老共打過來怎麼辦？並不是十年內可完成，這是剛剛他所講的，後來他做了一個修正，他説在十月二十八號他接受中天頻道的專訪，他提出來目前兩岸簽署的條件並不成熟，大陸是絶不會承諾，但事實上我很公平的講，胡錦濤的對臺政策跟江澤民的對臺政策，這兩者有很不一樣的地方，他辭去軍委主席的時候，在2004年9月，寫了一封信給人民解放軍，信中强調：“絶不能放棄使用武力，這是一個政治原則的問題。”但在2007年十七大，胡錦濤做政治報告，在最後包括“胡六點”，從未再提絶不放棄武力，但在大陸是不可能承諾馬總統自己講的，所以未來四年推動的可能性幾乎沒有，那什麼時候可以簽，王建仲在中國時報裏面講：“兩岸之間目前已到非面對這個議題不可嗎？有這個急迫性嗎？有這個危險性嗎？不簽會如何？如果像馬總統講的，條件也不成熟，那能脫就脫，急什麼急？爲什麼你在選舉過程中把這個議題掏出來？你自信有餘，但磨練不足。”

　　六、從Who看兩岸和平協議

　　那麼從下一個Who來看和平協議，因爲馬總統的政策一再强調：“以人民爲主，對臺灣有利”，那麼既然以人民爲主，他也説過：“臺灣前途由兩千三百萬人決定”，但大家認爲這是民進黨的説法，有一點臺灣共識的説法，既然臺灣前途要由臺灣兩千三百萬人決定，那麼這個協議要尊重兩千三百萬人決定，從務實的角度看起，但廣義來説誰來簽啊？而海基會、海協會是一種事務性的協商、而不是政治性的協商，不可以有政治性的議題，是不是將來這麼敏感的議題要談的話，就具有代表性是不是？這是個大問題。

　　七、從Where看兩岸和平協議

　　不管是誰來簽，這個不是國共內戰保留下的議題，必須讓國共兩黨去談誰接受，進一步講，誰來監督？誰來做一個見证？這是個大問題，老共在兩岸之間是非常矛盾的，北京一方面説兩岸問題是內政問題，不希望有第三國干涉，但實際上準備的奧妙，從華盛頓管過來是最快的，那是否能讓他們來監督嗎？它們是不會同意的，兩岸之間那麼高的敏感問題來簽，行嗎？那誰來保证沒有保证的東西，那不等於白簽，第七個牽涉到比較技術性的問題，各位還記得第一次的辜汪會談，是在新加坡舉行的，如果兩岸和平協議再簽，或是到澳門、香港，到第三地嗎（指澳門、香港），新加坡叫第三國。

　　八、從How看兩岸和平協議

　　下一個是How？簽了會如何？做一個評估的面項，一個是質化理論，大陸話是説定性的評估，或者是定量的評估，爲兩個不同的概念，從定性（質化）的評估來講，所謂價值分析的問題，是基本核心的價值，和平是永世的價值，但和平協議是不是永世的價值，民進黨的政治人物絶不接受這個概念，在自由時報痛批“和平不一定要有協議，有協議也未必帶來和平”以西藏爲例，這是一個價值，更嚴重的問題是要不要有協議，那誰來做決定呢？這是困擾馬政府很久的一個問題，由一小撮人做決定，有沒有徵詢各部會的意見？有沒有徵詢各學者的意見？誠實作出決議，10月17日馬總統掏出議題？爲什麼會形容是震撼彈？這個決策什麼做的？就是價值分析。另外這些專家學者有沒有徵詢意見？從質化評估的角度來看，你有沒有用專家的詢問和找一些專家來質疑？從量化（定量）的角度來看，你有沒有做成本效益的分析？有沒有做出回歸分析？有沒有告訴老百姓這個協議有多大好處？毛病在哪裏？在成本效益評估下，是不是利多於弊？10月22、23日聯合報係民調中心作了調查，發現41％贊成，29％反對、29％沒有意見，沒有過半；從10月26、27日中國時報、旺旺民調結果顯示，有57％馬總統提出這個議題，缺乏討論空間，覺得不適當，適當是24％，民進黨在2月25日進行檢討報告，提到當蔡英文完成臺三線、臺九線的造勢活動，剛好遇上馬英九提出和平協議的時候，蔡英文的民調出現黃金交叉，贏過馬英九，爲什麼他們自己檢討，因爲馬英九提出兩岸和平協議的概念後，民進黨站在維護臺灣主體性的角度上，立刻加以批評“你這個是自私的做法，陷臺灣於不利”，强調臺灣的主體性，獲得民意的回饋，在這個時候北京很緊張，它知道馬英九有可能會輸掉，民進黨的自我檢討是針對和平協議的一個評估，有很多不同的評價，不容易判斷，這個評估對馬的選情有沒有幫助，做一個總結。

　　九、結語

　　在選舉期間掏出這樣的議題（和平協議），真正的意圖在哪裏？是不是有利於他的選情，從維基解密透露馬英九在2009年9月20號跟司徒文見面表示，他説“光是跟中國經濟打交道，臺灣就意見分岐了，要討論更敏感的政治議題、軍事議題言之過早，當時當務之急是簽ECFA”，可見馬英九並不樂觀，爲什麼隔兩年又提出，是因爲胡顯榮的説法，認爲藍營不相信公投，卻硬要操作公投，選舉操作太明顯，會造成反效果；中國評論新聞網有一位評論議員，寫“馬式和平協議正在變位”，他説“馬英九提出和平協議到公投決定，馬政策有如過山車”，所以這麼復雜的問題，需要審慎評估。
 
　　周繼祥(台灣大學國家發展研究所教授兼所長)