1993年黨的十四届三中全會《建立社會主義市場經濟體制若干問題的决定》指出：“建立多層次的社會保障體系，對於深化企業改革，保持社會穩定，順利建設社會主義市場經濟體制具有重大的意義”。以後在黨的十五大政治報告和本月召開的九届人大會議政府工作報告中，又重申：一定要在深化企業改革的同時，加速建立包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累的社會保障體系。并且在國務院政府改革架構中，設立了勞動和社會保障部，具體運作建立和管理全國的社會保障體系。這就充分説明，開放改革到今天，建立適應市場經濟的社會保障制度已經是刻不容緩的事情了。

　　一、社會保障是市場經濟的載體

　　1.社會保障是市場經濟的支柱

　　我們可以從社會保障的産生和發展看得清楚。市場經濟萌芽於封建社會，形成和發展在資本主義時代。而市場經濟又是工業化的産物。大家知道，社會保障制度是建立在人權的基礎上的，即是基於人的基本生存權利之上的，是時代的産物。18世紀60年代始，歐美的英、法、德、美等國家先後發生和完成工業革命，大批分散的農民離開農村涌入城市，集中在作坊、工廠做工，成爲一無所有的無産者。而城市的工廠企業在資源配置、産品銷售和價格形成的過程中，優勝劣汰，出現一系列社會問題，諸如失業、疾病、傷殘、年老喪失勞動能力，等等。這些社會問題困擾着資本主義工業化的進程和社會的安定。在這種情况下，資産階級政府開始介入。1883-1889年，德國首相卑斯麥（Bismark）率先以法規形式，先後頒佈了工傷、疾病、老年三項社會保障制度，430萬人受到保障，使德國的工業和市場經濟得到發展，社會獲得相對穩定。這説明政府這種旨在用“公平”的社會保障手段解决了失業、工傷、疾病、社會動盪的社會問題。從而在客觀上起到了維係市場經濟有序運作的效果。這種市場經濟運作的效率在社會保障的公平作用下得以充分發揮，就是“效率與公平”的有機結合。實踐證明瞭社會保障是市場經濟内涵不可缺少的一個組成部分。於是，西方資本主義國家紛紛傚仿德國卑斯麥政府的做法，建立和發展社會保障，以獲得市場經濟的發展和社會的安定。據統計，目前全世界有165個國家建立了社會保障制度。

　　2.社會保障是市場經濟運行的穩定機制

　　我們可以從社會保障挽救了現代資本主義危機得到説明。大家知道，1929年，世界性的經濟危機衝擊整個資本主義世界。後起之秀的美國更受到極大的振盪。居民的銀行存款一夜之間變成泡影，失業工人、老年人和勞工三股力量匯聚一起，向美國政府呼吁保障基本人權（生存權），引起了政府的震驚和關注。1933年，總統羅斯福倡議，國會通過聯邦緊急救濟方案，撥款5億美元補助各州進行失業和勞動救濟。但仍然不足以解决問題。成千上萬的美國失業工人和退休老工人組織起來示威遊行，要求政府實施生活保障，並要求政府承擔責任。羅斯福爲了緩解突出的失業、老年人的社會問題，於1935年正式頒佈了《社會保障法》。從此，第一次出現“社會保障”（soeial security）這個名詞。當時，美國社會保障法的基本内容包括：

　　第一，失業保障：規定勞動者因企業停産或被迫解雇，可以領取由雇主和雇員共同負擔的按規定付給的失業救濟金；

　　第二，老年保障：規定凡年滿65歲的就業者實行退休制度。凡在就業期間向税收部門交納過一定期限的養老金者，可以領取退休金；

　　第三，各種津貼保障：規定凡因老年失去親人扶養、雙目失明或失業所造成的收人損失，由政府給予一定規定的生活津貼〔1〕。

　　美國自從頒佈了社會保障法案後，基本上解决了經濟危機帶來的失業、老年人等社會問題，對美國的市場經濟起到穩定和促進作用。所以現在有人認爲，美國社會保障法案的實施，標誌着現代社會保障制度的真正建立。此後，經過歷届總統的修改和補充，形成了勞動、失業、病疾、生育、教育、住房、老年、死亡……等大小300多個項目在内的社會保障體系，成爲一個社會安全網，將全國90％以上的勞動就業者都吸收在這張安全保障網内，成爲西方福利國家的代表而加以傚仿，並在各國實施。這樣一來，使西方國家自工業革命以來100多年的市場經濟得以繼續發展和保持社會的穩定，使資本主義制度直到今天仍然“垂而不死”，仍有相當的活力。這就説明，社會保障是資本主義市場經濟運行的必要穩定機制。

　　以上兩點説明，市場經濟運行實質上是市場對資源配置起基礎作用的過程，而這種配置又主要靠市場競争、市場供求和價格參數實現的。而在市場競争過程中，必然出現優勝者和被淘汰者的局面。那麽被淘汰者則需要通過社會保障制度給予基本生存條件的保障，以維係社會勞動力的再生産，以便爲市場經濟系統運作補充必要的勞動力。否則，社會就無從安定。而在不安定的社會裏，市場經濟是無法正常發展的。因此，可以説，社會保障制度是市場經濟運行的“安全網”和“减震器”。

　　今天，我國正在努力建立社會主義市場經濟。這種社會主義市場經濟同資本主義市場經濟在運行規則上基本上是相通的和相似的，兩者不會有多少差别。正如鄧小平所説：“社會主義的市場經濟方法上基本上和資本主義相似”。唯其如此，我們要建立社會主義市場經濟體制，同樣要相應的社會保障制度作爲載體。舍此，是不能建立社會主義市場經濟體制的。我們説，市場經濟呼唤社會保障，正是在這個意義上講的。

　　二、我國現在的社會保障制度與市場經濟體制不太適應

　　我國真正開宗明義搞市場經濟是從1992年春天鄧小平南巡講話開始的，6年來取得了很大的成就。但現在遇到較大的難度。其中有幾個是屬瓶頸性質的問題。第一、政企不分，政府直接管企業，干預生産過多；第二，在某種意義上來説仍然襲用計劃經濟的管理方法管理市場經濟；第三，社會保障制度不够完善，同建立在人權思想上的現代社會保障制度差距較大，不太適應市場經濟體制的需要，主要表現在以下四個方面：

　　1.社會保障的覆蓋面狹窄。

　　大家知道，我國現行的社會保障制度是計劃經濟的産物，是排斥市場經濟的。因此，社會保障的對象主要是國家機關事業單位、國有企業和城鎮大集體企業的職工和極少數的農村的優撫對象、五保户等，總人數約1.9億，包括：

　　①國家機關事業單位職工6000萬人（其中吃財政的3673萬，黨政幹部1100萬等）；

　　②國有企業職工8738萬人；

　　③城鎮大集體企業職工2100萬人；

　　④農村的優撫對象及五保户1200萬人。

　　這個數字僅僅是覆蓋了我國總人口數的17％左右。而占83％的其它社會成員尚未列入社會保障安全網内。從城鎮與農村比例看，城鎮社會保障面達到職工的91％，而農村僅覆蓋人口的2%〔2〕。整個農村保障水平僅5%。1991年以來，國家雖然作出了關於企業職工養老保險制度的改革，但主要措施仍然是適用於城鎮國有企業和大集體企業職工。農村90％以上的老年人處在社會保障體系之外。而且失業保障的規定含糊不清，國民義務教育未列入社會保障體系，全國3億多少年兒童的學前教育和中小學教育仍處於助資交費上學的階段。目前經濟發達國家均實行義務教育，香港實行九年强迫免費教育，全港大中小學生120萬人，占總人口的20％，教育經費占財政支出的16.4％。現在流向中國城市的8000萬民工更未列入社會保障網内。他們的住房、工傷、醫療、子女上學等最基本的需要得不到保证。廣東有1100多萬民工，也在社會保障網之外。深圳特區是民工最多的地方，他們爲辦特區作出了巨大的貢獻。全市現有人口358.5萬人，其中深圳常住固定人口僅103.4萬人，占全市總人口的28.8％，其餘255.1萬人均是暫住的民工，占全市總人口的71.2%。這255.1萬民工因爲没有户口，所以住房、子女上學、醫療、失業等問題均得不到社會保障。1995年，市政府曾討論並企圖解决民工問題，請了一些人口學、社會學的專家學者參加討論。會上有兩種對立意見，一是將現有難以解决住房、子女上學等問題的民工解除後讓其回農村，另招一批年青民工進廠；二是將這些民工轉爲正式户口，成爲深圳常住居民。争持不下。我和一些學者提出折衷辦法，搞黄卡、緑卡辦法，將民工分别髮卡，來深圳市打工時間最長、年齡稍大、成爲工廠骨幹的發緑卡，轉一部分人爲常住户口，按市民解决他們的保障問題；一部分民工發黄卡暫住证。這樣分批解决，既安定民工情緒，也保证了深圳經濟的穩定發展。因爲深圳有今天，是離不開民工的努力和貢獻的。如果統統把他們趕回農村是不公平的，也是不可能的。廣州市也存在這個問題，150萬多民工爲廣州建設服務，現在市委决定，分批分期逐步解决一部分民工的户口問題，讓他們也獲得社會保障。這是英明的决策。

　　2.社會保障企業化單位化。

　　我國現有的社會保障，除了社會福利、社會優撫、社會救助是由民政部門統一負責保障外，其餘的社會保障都是由企業、事業單位保障的，形成“企業單位保障”的格局，出現“企業單位辦社會”的普遍現象。企業單位辦幼兒同、小學、中學、技校、醫院、老人院、就業、職工退休、養老等，無所不包。一個企業單位，就是一個小社會。企業的領導花不少力量管理這類事情。近幾年，開始實行社會保障基金統籌，但統籌面不到企業總數的一半，參加統籌的勞動者僅占全國人口的8％左右。這説明，我國社會保障的社會化程度仍然是很低的。

　　而社會保障企業化，極大地阻滯了市場經濟體制的建立和現代企業制度的建立，甚至影響社會的安定。因爲企業辦社會保障的直接後果是企業單位負擔過重。據統計，目前全國企業僅負擔失業、養老兩項保險統籌費爲職工工資的20％，有些地區達到30-40％〔3〕。據國家統計局統計，1992-1996年，國有企業和集體企業辦社會費用支出約占全部企業管理費用的50％左右。目前，國有企業開辦學校1.8萬多所，在校學生610萬人，療養院1.9萬個，醫院22.5萬個。企業辦這些社會事業要支出600億元。企業所負擔這大筆社會保障費均打入産品成本。這樣，企業就無法在“兼顧公平”的基礎上實現“效率優先”的市場經濟競争機制，使企業失去競争的能力，而出現虧損現象。現在國有大中型企業虧損面大，據統計，1995年末國有企業有23000家虧損（有材料説是70%，有人説是30％）。廣東的8544家虧損，總額達到196.6億元，其中國有大中型企業虧損57億元。究其原因之一，就是企業負擔社會保障費過重，企業辦社會所致。這是當前國有大中型企業深化改革、轉换經營機制和建立現代企業制度所遇到的最大難題，也是廠長感到頭痛的事。我去年去長春開會，訪問過鞍山鋼鐵集團公司的黨委書記，他説現在鞍鋼31萬職工，離退休者約11萬，上崗職工19萬左右。19萬人上崗養11萬人，工廠如負重擔，包袱沉重。我們背着這個沉重的包袱到市場去競争、去賺錢，總感到力不從心。我到廣州重型機器廠去調查，全廠5700多職工，退休者爲1500人。去年工廠利潤約200多萬元，但全年職工醫療費及幼兒院小學費支出就達400多萬元，利潤還不足支付，造成虧損，只好向國家借錢。

　　企業虧本，又直接影響國家社會保障統籌經費的收繳。據國家計委調查了四川、湖北、江西、雲南、山東、遼寧六省的養老保險費收繳情况，發現其收繳率是逐年下降的。如下表所示：

　　（表略）

　　現在，隨着國有大中型企業改革的深化，將有大批職工要下崗，這是我國市場經濟發展的一個必然歷史過程，没有這個過程．我國就不可能進入市場經濟，國有企業就不可能建成現代化企業。但大批工人下崗，必然需要更多的失業救濟保障費用，據統計，1997年全國國有企業下崗職工爲1151萬人，今年1-3月份下崗職工達350萬人，廣東預計今年下崗職工60萬人。據預測，今後3年，全國國有企業下崗職工將達到3000萬人，占全國職工總數的14％〔4〕，退休職工達到3654萬人，占職工總數的20-25％。1992-1996年企業支付退休金1243億元。有人測算，到2005年，我國國有企業退休職工將達到職工總數的46％，即兩個職工要瞻養一名退休工人。這樣，如不建立完善的社社會保障，就必然大大影響國有企業的深化改革和現代企業制度的建立。

　　3.國家投入社會保障的經費少。

　　據國家統計局統計，我國近年投入社會保障的經費約占國民生産總值的4.6-5％左右（其中投入失業保障的占1.89％），占每年國家財政支出總額的2％〔5〕。這同外國相比，相當於西方國家60年代的水平，差距很大。外國投入社會保障的經費是比較充裕的，如下表所示：

　　（表略）

　　對比之下，顯出我國投入社會保障的經費確實太少了。而且在有限的社會保障經費使用上還存在城鄉、所有制結構的巨大差别。據統計，我國城鎮的社會保障經費占全國保障總經費的98.77％。農村的社會保障經費僅占1.23％。在城鎮的社會保障經費中，國有企業又占總經費的83.8％；集體企業、事業單位僅占16.2％。這樣的社會保障經費使用顯然缺乏公平性。

　　4.社會保障管理體制不統一。

　　我國現在的社會保障管理體制是一個多部門交叉分管、條塊分割、企業自管的分散的管理體制。其分散管理如下表所示：

　　（表略）

　　此外還有計委、中央銀行的社會保障司管計劃及拔款，形成了人們稱之爲的“五龍治水”或“八仙過海”的管理體制。這樣的分散管理體制導致多頭經辦、多家争管、權責不明的局面。而且經常出現各個部門自定政策和措施，缺乏統一保障項目，缺乏配合，甚至出現互相推諉、互相扯皮的現象，最終造成有限的社會保障經費的浪費。這種管理體制極不利於市場經濟的建立和國有企業經營機制的轉换。與此同時，在管理方面，缺乏統一的健全的杜會保障法律制度，未能對社會保障進行法治的管理。

　　從以上四方面的社會保障弊病來看，我國現在的社會保障已經成爲當前市場經濟體制建立和企業經營機制轉换的阻滯因素，務必進行改革，以適應市場經濟體制的需要。

　　三、建立中國特色社會保障制度的設想

　　設想的目標是：建立有中國特色的一體化、多層次、三方籌資、社會統籌與個人帳户相結合，而又統一管理的社會保障制度。

　　設想的原則是：從中國國情出發，借鑒外國經驗，量力而行，適度而穩妥地推進。具體的設想有如下五條：

　　1.擴大社會保障覆蓋面，建立城鄉多層次的社會保險制度。

　　按照凡社會勞動者都有享受社會保障的權利、而市場經濟又要求勞動者在全社會範圍内自由流動，以及社會保障對所有勞動者在籌資比例和付給標準上應該統一的理論，我國建立覆蓋全社會成員的社會保障制度，需要分城鄉兩步走。

　　第一步，從現在起盡快在城鎮建立包括國有企業、集體企業、外資企業、合資企業、三資企業、私營企業、個體工商業户的職工在内的全面的社會保險制度（據統計，全國私營企業職工有370萬人，外資、合資企業職工600多萬人，個體工商業者3000萬人，合計共4000多萬人，相當於國有企業職工的48％左右），使社會保障覆蓋城鎮2.1億職工。也就是説，建立一個不分所有制、不分經濟成份，不分勞動者身分差别，實行統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用的城鎮社會保障制度，簡稱爲“廣覆蓋”、“四統一”的社會保障制度。並在法定的基本社會保障前提下，可以適當考慮單位和地區的保障待遇差别，以便有利於勞動力在不同地區、不同所有制單位之間流動，適應市場經濟發展的運作需要。

　　第二步，加速農村社會保險事業的發展。

　　鑒於我國農村經濟發展水平不高的情况，不可照搬照套城市的社會保障模式。我認爲可以借鑒一些外國將保險與供銷、信用相結合，制定有别於城市的農村保險體系。發達國家的農村社會保險主要是由兩部分搆成。

　　首先一部分，是建立農村互助合作保險。1995年至今年我四次應邀到日本訪問和講學，訪問和瞭解過這種保險模式。日本農民稱爲“農業協同組合”。從農村最基層的市町村農協，到都、道、府、縣和全國的農協聯合會三個層次，均有從事保險事業的專門協會，形成農協共濟聯合會——縣共濟聯合會一一全國共濟聯合會的系統，從事農村的養老、兒童、建築物翻新修建、農機具更新等長期保險，和汽車、火灾等短期保險。當某一農民會員遇到灾害或不幸時，依靠合作保險的提供保障渡過難關。從而使農民的農業經營能够正常進行，生活保持穩定。這種農村保險模式還將農民的財産保險和人壽保險相結合在一起，保險基金保留在本系統内，可以充作爲長期的農業資金和改善農村環境的資金，以利於農業生産和農村其它事業的發展。

　　其次一部分，是實行政府贊助農村的養業保險。這種保險一般采用政府和農户共同承擔保險費方式。日本、法國、加拿大等國家，是政府承擔一半農作物保險費。美國政府不僅補貼農民保險費，而且還采用向政府再保險的辦法，保障農民生活的安定和農業生産的穩定發展。我們認爲，這兩種保險辦法是值得借鑒的。

　　至於農村的醫療保險，可以考慮以自然村爲單位，實行個人投保，投保費標準可根據當地經濟發展的實際情况和農民經濟承受能力合理確定。以便做到凡投保農民在就醫時按比例减免或全免醫療費和住院費。大病、重病的醫療費如果保險基金不足時，可由民政部門從救濟款中加以適當補助解决。農村醫療保險可考慮由縣、鄉政府社會保障機構管理，自然村可由村民委員會管理，使農民的醫療得到社會保障。

　　2.建立由國家統籌，國家、企業（單位）、個人三方籌資的社會保險基金制度。

　　根據世界各國比較成功的經驗表明，社會保險基金均是采取國家出一點、雇主出一點和勞動者個人出一點的辦法來籌集經費的。“三個一點”的比例，一般是政府承擔30-34％，雇主（企業）承擔35-45％，個人承擔15-25％,形成了由國家政府財政拔款補貼，企業雇主主體負責社會保險税，勞動者個人工資交納保險税，加上社會集資援助，共同搆成全社會保障基金的整體。

　　對社會保險基金的管理，應該改革目前的儲備方式，實現基金的保值增值，使基金充足。這方面的改革，首先是國家應根據可能對社會保險基金予以優惠税率，特别是物價上昇的時候，基金應享受保值儲蓄利率。其次，應研究社會保障基金的保值辦法，在確保基金的安全性、流動性和正常支付變現性的前提下，通過社會的中介機構，將基金用於支持國家建設項目，購置政府債券，或購置效益好的企業債券、股權等辦法，以促使基金保值增值。這樣，就有足够的經費保证社會保障需要。最後，要加强社會保障基金的監督審查，杜絶基金管理和營運違紀違法現象，保证社會保險基金專款專用。爲此，必須建立有效的監督機制，可以形成由政府有關部門、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其它公衆團體代表組成的社會監督機構，負責對社會保險基金的監督，杜絶挪用、濫用基金的現象。

　　3.建立社會統籌和個人賬户相結合的社會保險制度。

　　這一制度是將單位和勞動者個人按工資額的一定比例交納的社會保險費記入個人帳户，到職工生病和退休時，按規定在個人帳户的儲存額中領取和支付。然而，職工生病有輕有重，費用有多有少，退休後的壽命也有長有短，這就需要進行社會統籌互濟，即在單位爲職工交納的保險費中提取一定的比例，形成統籌基金，以便對那些多生病、生大病、長壽命而個人帳户儲存額不够用的職工進行接濟幫助，以保证其基本需要。這種建立個人賬户制度的好處，一方面是使職工擺脱後顧之憂，有利於市場經濟的運行和發展；另一方面，也促進社會保險的日益社會化。農村的個人賬户因爲缺乏單位的工資投入，可以只記其本人投入的社會保險費，遇到其保險費不敷使用時，可考慮由民政部門的農村救濟款項中酌情給予幫協。

　　4.建立統一領導、分級管理、以社會化管理爲主的管理體制。

　　鑒於上述“五龍治水”、“八仙過海”的管理體制的弊病，和發達國家設立統一的社會保障行政部門，如英國、澳大利亞設立的“社會保障部”、美國稱“社會保障總署”、日本叫“厚生省”，等等。我國近日九届人大第一次會議决定成立“勞動和社會保障部”。這是多年市場經濟發展的必然結果，值得慶賀。勞動和社會保障部的任務，主要是負責研究和制定社會保障的方針政策和發展規劃，協調社會保障各相關部門、地區的關係，制定社會保險各項基金的財務、會計、審計和統計制度，監督檢查保險基金的征收、管理、經營和使用情况。各省、市、自治區相應成立勞動和社會保障局，統一管理本地區的社會保障工作。各有關部門和機構管理的各類社會保障人員、編制經費、基金等，都應統一劃並到社會保障行政主管部門。

　　與此同時，按照政事分開的原則，在社會保障行政主管部門之下應設立社會保障事業機構，即社會保險基金管理機構，作爲非盈利性的事業單位，專門負責執行國家有關社會保障法規和制度，負責社會保險費的征收、給付和個人帳户的管理；負責社會保險基金的投資運用、保值增值和社會保險服務等具體業務。

　　5.建立社會保障法律制度。

　　國家是實施社會保障的主體。而實施社會保障的手段是國家的法律、法規、政策和行政措施等。其中以法律是最根本的。爲此，現在應盡快制定一個全國統一的社會保障法律制度體系，使社會保障走上法治道路。具體地説，需要建立以下三個層次的社會保障法律制度。

　　第一，建立社會保障基本法。

　　從法律體系來説，社會保障法是屬於市場經濟法律體系的一個獨立法律部門。我國直至今天尚未制定出一部社會保障基本法。所以當務之急是制定出來，使它具有和發揮最高的法律效力，用以統帥各種單行的社會保障法律、法規、條例、實施細則、社會保障種類、保障資金的來源、籌集方式和管理、社會保障的管理機構和管理體制、法律責任、適用範圍等做出概括性規定，以此作爲制定社會保障單行法配套法的立法依據。

　　第二，建立社會保障單行法。

　　社會保障單行法是僅次於社會保障基本法、處於第二層次的法律法規，主要是對社會保障基本法規定的某方面基本内容做出專門規定，是社會保障基本法的進一步具體化。這些社會保障單行法包括下列内容：

　　①社會保險法；

　　②社會救濟法；

　　③社會福利法；

　　④社會優撫安置法；

　　⑤農村社會保障法，等等。

　　第三，建立社會保障配套法。

　　這是根據社會保障單行法制定出一系列的社會保障條例、實施細則等。這是第三層次的社會保障法規，是社會保障單行法的更加具體化，以便更加具有操作性的法規。

　　以上所説的基本法、單行法，配套法三個層次的社會保障法律體系，我國尚未形成和制定出社會保障基本法和單行法，只制定出部分的社會保障配套法。所以，應該趕快按照市場經濟體制的要求，制定出以社會保障基本法爲主幹，以單行法、配套法爲具體體現的完整的、統一的、多層次的社會保障法律體系，並依法管理我國的社會保障。

　　注釋：

　　〔1〕郭崇德：《社會保障概論》第7頁，北京大學出版社1992年版。

　　〔2〕朱慶芳、盛兆榮：《社會保障指標體系》第53頁，中國社會科學出版社1993年。

　　〔3〕嚴於龍：《改革我國社會保障資金籌集辦法的思考與建議》，《中國軟科學》1997年第2期。

　　〔4〕《羊城晚報》1998年3月8日。

　　〔5〕唐葵：《我國社會保障制度改革面臨的問題及對策》，《税務與經濟》1997年第1期。

　　〔6〕穆懷中：《中國社會保障水平研究》，《人口研究》1997第1期。

　　（本文是1998年5月作者應邀在英德市直機關幹部會上的講演）