【背景說明】在討論〈異化的九二共識〉、〈異化的史觀與認同〉後，本來想再寫一篇“異化的兩岸和平協議論述”。由於《中國評論》在2012年2月底在台北召開“兩岸如何開啟和平協議進程”的座談會。本人參與了會議，後來《中國評論》也刊登了發言，撰寫專文因而暫時作罷。在會議中，與會者針對兩岸和平協議應有的本質與內涵進行討論。本文即是以筆者在當日會議中的發言為基礎撰寫。
　　
　　馬英九在選舉期間即已經為和平協議設定了若干條件，例如“十大保證”，程序必須經過“公投”說。當時即已察覺馬在第二任恐不準備在和平協議上多所著墨了，特別在2011年7月號《中國評論》上撰寫〈爾憂選舉、我憂兩岸：2012後有無兩岸和平協定？〉一文。2012年勝選以後，馬政府又將“和平協議”視為“和平的協議”，持“目前所簽署的協議均是和平協議一部分”的觀點，並將和平協議一詞做廣義的解釋。
　　
　　參與座談會者幾乎均不同意和平協議本質可以廣化的說法，而認為和平協議應有其專屬的定義。文中表示，2008年馬英九在競選時提出兩岸應達成和平協議與軍事互信機制，但是為何在2009年中期就發生轉變，其中一個重要的因素應該就是美國。馬英九在《台灣關係法》與“兩岸和平協議”中很明顯地選擇了前者。
　　
　　本文也提出，一個能夠符合兩岸主權、治權與權力現狀的和平協議才能為雙方接受，因此兩岸必須在主權、治權與權力方面的現狀有充分的了解與共識。另外，即使有了和平協議，如果沒有兩岸共同的呵護與努力，和平協議也會是脆弱的，但是我們不應以協議必然脆弱做為不必簽署的理由。最後，本文認為，和平不應等待而應追求，愈早簽署對於兩岸人民愈是有利。
　　
　　和平協議內涵的討論
　　
　　沒有人會否認兩岸和平協議的重要，但是目前的兩岸現況卻是：一方面交流頻繁，從來往的人員與經貿數量與頻率來看，看不出兩岸還處於政治敵對的狀態；另一方面雙方均主張和平發展，但是在政治上兩岸仍處非和解狀態，有關和平協議的討論卻遲遲沒有開始。
　　
　　2012年2月25日參與了《中國評論》以“兩岸如何開啟和平協議進程”為題的思想者論壇。參與者除了本人以外尚有前政治大學校長張京育教授、亞太和平研究基金會董事長趙春山教授、台灣大學副校長包宗和教授、中央研究院歐美研究所林正義研究員等。與會者均為長期關注兩岸關係的學者，他們的意見可以代表大多數知識菁英的看法。
　　
　　做為代表政府立場的智庫，趙春山教授在會上首先反映出政府的立場，即不主張目前處理和平協議的情事，但是也不反對和平協議。趙董事長稱，應從兩岸和解制度化的概念來看和平協議的性質和定位。他認為現階段談和平協議，重點應放在和平，而非協議。他並認為兩岸現在已簽的每個協議都可視為“廣義的和平協議”，都是和解制度化的一部分；但是他也同意，兩岸必須建立和平解決爭端的共識，並透過規範和機制來排除任何足以產生武裝衝突的危險因素。
　　
　　趙春山說，從當初“連胡會”建立的和平協議願景，隨後被國民黨列入政策綱領，到最後成為馬英九競選政見的一部分，都說明馬政府有與大陸商簽和平協議的意願，沒有排除最終簽訂和平協議的可能性，但現階段兩岸執政當局應先各自凝聚內部共識，並且共同營造有利的外部環境；同時鼓勵學界和民間社會進行二軌、三軌的研究和對話。
　　
　　趙春山的立場談話引發了不同的看法。張京育校長認為，所謂和平協議當然具有很高的政治性意義，而不是一般正常情況下簽署的具體的事務性、功能性協議（即廣義的和平協議），否則就不必到這個會上來討論了。張京育說，雖然所有的事務性、功能性協議都跟和平有關，並且可能為狹義的和平協議鋪墊基礎，但事務性協議與政治性的和平協議完全不同。
　　
　　張京育說，未來兩年，台灣沒有重大的選舉，是認真思考開啟政治性和平協議進程的機會之窗；如果這個時間沒有把握好，2014年以後台灣又開始有選舉，困難會更大。張京育認為，其實兩岸事務性、功能性協商與和平協議進程的探討，可以同時進行。如果兩岸都抱持一個美好的願望進行這方面意見的討論，希望能夠建構和鞏固兩岸之間長遠的和平，也許探討兩岸和平協議的敏感度就不會那麼大。
　　
　　張京育說，兩岸政府什麼時候要做什麼事，是政府要決定的事情，也許現在沒有開啟一軌談判的條件，但二軌、三軌的交流溝通應該大膽進行，兩岸人民都應該關心兩岸和平的事情。兩岸人民去談和平的事情，去想和平的事情，不是什麼離經叛道之事，也不是需要政府授權才可以做的事。
　　
　　曾經擔任過國安會諮詢委員的林正義研究員將“和平協議”的重點放在創造非武的和平功能上。他認為，不武制度化是和平協議的重要內容，和平協議就是一般所理解的不武制度化，和平協議有其特定內涵，不應是一種“廣義”，而當然是一種“狹義”的性質，更何況，這幾年來台灣專家學者提出過多個不同版本的和平協議，這些版本都是狹義的和平協議。
　　
　　林正義並稱，現在所談的和平協議，其性質應該是一個“中程協議”，是兩岸一個過渡性、階段性協議，而不是一個終局性協議，也不是一個統一的協議。林正義這樣的看法，得到大家的普遍認同。所謂“和平協議”等同於“統一協議”，只是少部分人基於政治需要，而創造出來的想法而已。
　　
　　林正義認為，馬英九成功連任，有助於兩岸開啟和平協議進程。其實在台灣內部，國民黨和民進黨在“不武”上是有共識的，在“不統”上也有共識；台灣的各種民意調查結果也顯示，台灣多數民眾是支持二軌或一點五軌，或一軌去討論兩岸和平協議的議題，但在實際政治操作上，還有很多問題有待克服。
　　
　　包宗和副校長也認為，現在所談的和平協議應該是狹義的和平協議。兩岸之間雖然有很多的歧見，但兩岸現在談和平協議面臨的最大的困難或挑戰，主要是台灣內部的問題，如果台灣內部沒有最基本的共識，開啟和平協議進程有相當的難度。因此，最重要的是台灣內部的共識，其次是兩岸之間的共識，第三是台美之間的共識，第四是中國大陸和美國之間的共識。不管台灣和大陸喜歡不喜歡，美國因素都是一個不可忽略的因素。
　　
　　包宗和認為，未來四年，兩岸政府之間（一軌）不太可能進行和平協議談判，但二、三軌可以充分地進行意見交流和溝通；承認現狀，把現狀制度化是和平協議的重要內容。
　　
　　對於時機問題，包宗和說，從定位上來看，由於和平協議是階段性的，是階段性的現狀的承認，所以，任何使得雙方面對於目前對方的政治現狀最有可能接受的那個時間，就是一個適當的時機。
　　
　　基本上，我完全同意和平協議應有其特有的內涵，我們可以認為目前每一個已經簽署的協議均為未來和平協議的基礎，但是不能說它們也是和平協議的一部分，或者集未來協議之大成即為和平協議。
　　
　　另外，目前所簽署的協議，均為事務性質，並刻意不要碰觸兩岸最在意的“一個中國”內涵問題。缺少政治意涵的事務性協議，即使再多也不能當作是和平協議來看。
　　
　　馬政府態度的轉變：《台灣關係法》與史觀的影響
　　
　　先回應趙春山先生的一些看法，談幾個概念的問題。首先，國際關係的研究目的之一是為探索世界和平之路。所以，國際關係的理論，無論是現實主義、新自由主義或是社會建構主義，都提出了一些如何走向和平的方法。通往和平的路徑可能不同，但彼此的目的和結果都一樣：現實主義者主張透過權力平衡的安排走向和平；新自由主義者希望透過制度性的交流走向和平；社會建構主義者期望透過彼此產生共同的認同感而走向和平。
　　
　　所以，當前我們應該思考的是，哪一種路徑最符合台灣的需要，也最符合兩岸的需要，從這個角度來思考時，才會有一個所謂的和平協議的概念出現。如果把和平協議變成剛剛這樣去解釋的話，那就如同主持人張校長所談的，可能就不需要考慮要不要和平協議了，畢竟，我們不能說政府現在所做的事不是為了和平，但是是否需要一個和平協議應該是另外一個問題。
　　
　　其次，做為一個觀察者，我比較好奇的是，馬英九在2008年競選的時候，很明確地將兩岸和平協議，以及軍事互信機制列為競選政見，但是，大概從2009年初以後，這個觀念就已經開始改變了，基本上就不再提兩岸和平協議，也不再提軍事互信機制了。
　　
　　為什麼會發生這種轉變，原因當然很多。其中一個重要的原因，應該是馬英九面臨到在與美國的《台灣關係法》以及與大陸的“兩岸和平協議”兩者之中必須面臨一個選擇。或許他得到暗示，如果有了“兩岸和平協議”，那麼為了維護台灣安全而存在的《台灣關係法》就沒有繼續存在的必要，軍售也沒有必要。馬英九政府或許認為，透過《台灣關係法》維持台灣的安全以及兩岸的和平，遠比透過“兩岸和平協議”來促進兩岸和平更有保障。
　　
　　當台灣將“安全”視為首要考量時，美國的重要性就遠大於大陸了。當時擔任國安會秘書長的蘇起先生就提出“親美、和陸、友日”的說法。對美國要“親”，對大陸只是要“和”。“親”與“和”兩個字所代表的優先順序應該已經很清楚。在《台灣關係法》與“兩岸和平協議”的比較中，如果把《台灣關係法》當作一個主軸來思考的話，那麼“兩岸和平協議”就顯得不是這麼迫切需要了。
　　
　　政府不會說不需要和平協議，但是透過重新詮釋什麼是“和平協議”的方法來傳達其立場。例如我們是要和平協議還是協議和平？依照趙春山的看法，把和平協議這個概念，分成和平與協議兩個概念，“和平”是目的，“協議”是手段。然後再延伸：既然協議的目的是為了和平，那麼又何必拘泥於一個制式的“和平協議”呢？只要用各種的方式去促進和平就可以了。如果依照趙春山這樣的推論，有關是否要簽署“和平協議”的討論可以暫時休矣！
　　
　　在這樣的脈絡下，慢慢發展出另外一種論述，比如說我們要先經後政，或者剛剛講的廣義的和平協議，或者是協議和平、把不武制度化等。這些將傳統“和平協議”異化的做法，或許目的只有一個，就是不想討論“兩岸和平協議”。
　　
　　另外，台灣的歷史教科書目前引用的是殖民史觀，並把台灣史變成我們的國史。換言之，台灣方面這四年來所做的事情，並沒有真正的維持現狀，而是偏離現狀，在整個論述方面不斷強調主權獨立，史觀方面越來越走向一個獨台史觀。我必須講，馬對自己的歷史定位，已經不包括所謂的兩岸和平協議。簡單來說，馬英九提出的十大保證，還有在選舉期間提出的“公投說”已經表明，馬幾乎已無意在未來四年簽所謂的和平協議，而所謂的廣義的和平協議的講法，也自然可以看成是拒絕所謂狹義的和平協議的說詞而已。
　　
　　所有和平協議都是脆弱：需要簽定雙方共同維護
　　
　　趙春山在講到和平與協議的關係，並特別引用民進黨的看法說，和平協議可能還是很脆弱的。我想任何人都不會天真的認為只要有了“和平協議”就會天下太平。
　　
　　和平協議如果要能夠發揮永久和平的功能，它必須包括兩個很重要的內涵：第一、和平協議是以比較公平的方式簽定，也就是簽署時充分顧及到了彼此的核心原則；第二、和平協議要大家共同維護，而要維護一個和平其實是非常不容易。
　　
　　面對和平協議時，不可以有“反正協議都是脆弱的，所以簽不簽協議不重要”的心態，也不可以認為條件成熟後，和平就會水到渠成、自然到來。我的看法是：第一、和平是需要努力去創造，而非等待；第二、即使將來有了和平協議，還是要大家努力維護；第三、也是最重要的，即我們是否應該去思索兩岸彼此最核心、最在乎的核心原則是什麼？也就是“和平協議”本身的性質與兩岸的定位是什麼？
　　
　　不要把和平協議異化：和平協議有其特有定義
　　
　　在討論問題時，必須先要對相關問題有一個共同的定義。以和平協議來說，如果從國際關係來看，基本上就是和平條約，也就是敵對雙方簽署的一種約定，主要是用來正式結束戰爭或武裝衝突，而簽署者都是雙方面的政府。當這個條約簽完以後，雙方的敵對狀態就會結束，而且期待雙方的關係能夠持續的和平發展。這種和平協議或和平條約，基本上並不是一種獨立或統一的合併條約。
　　
　　當我們談兩岸和平協議的時候，首先必須明確它的性質和定位。就國際社會來講，這種和平協議，大概是處理下列幾個問題：一是領土，二是主權，三是治權，也就是對主權、治權和領土問題作一些安排。
　　
　　所以，我不贊成和平協議還有廣義和狹義之分，如果是廣義的解釋，那就沒有討論意義了。我贊同近幾年來兩岸在經貿人員交流的努力。兩岸的大交流及其成果，為未來的和平協議累積了非常好的互信基礎，這種交流將來還要繼續深化。但是，未來要有“難易並進”、“政經並行”的做法，易的部分就是繼續推動經濟文化交流，難的部分就是推動兩岸和平協議，兩者同時並進，相互聲援，而不是一定要等到經濟文化交流累積到某個程度，再來推兩岸和平協議。
　　
　　談到和平協議的時候，應該回到傳統上的定義。如果把和平協議說成為了和平所簽的協議，包括兩岸之間交流是和平，經貿交流是和平，文化交流也是和平，但其實真正的和平問題都沒有解決，就是主權、治權、兩岸定位的問題都沒有解決。在兩岸定位問題沒有解決的情況下，其實其他所有東西都是非常脆弱的，也是高度不信任的。
　　
　　所以，從這個角度來看，“不武制度化”當然是兩岸和平協議的一環，但關鍵在於，我們怎麼樣達到不武，以及雙方面為什麼要不武？如果要達到“不武”，兩岸一定要在主權和治權上有相當的認識，有共同的表述，即我主張的“一中同表”。只有在這樣的基礎下才有可能達到不武的制度化。如何達到“不武”，即是和平協議要解決的問題。現在兩岸已簽的各種協議均無法滿足“不武”的條件，因為“不武”涉及主權與領土等最重要的概念。
　　
　　馬政府從2008年主張簽署和平協議，目前卻對和平協議的定義有了不同的註解。如果像趙春山為和平協議所做的定義，那麼和平協議還可以加個變成複數的“s”。如果是這樣的話，其實也就不需要“和平協議”了。如此將“和平協議”的定義“散化”，似乎也在傳達一個訊息，即政府避免未來四年進入兩岸和平協議的政治進程。
　　
　　兩岸現在所簽的十六項協議有一個共同點，即兩岸均認為這些是事務性協商，儘量不去碰觸“一個中國”定義，也不去碰觸任何政治的議題。因此，這樣的事務性協商，簽了再多的協議，也沒有辦法跨越到政治性議題。可是很明確的，在將來的政治性對話或者和平協議中，最困難處理的就是兩岸政治定位的問題，就是我剛才講的主權跟治權的問題。
　　
　　我不是反對兩岸經濟文化交流繼續往前走，但希望大家不要認為這樣的經濟文化交流一定會水到渠成以解決兩岸政治性的困難，因為這是兩個完全不同的概念，經濟文化交流有助於兩岸未來的政治性交流，但是不能取代或自然溢出（spill
　　
　　over）過渡到政治性交流。讓人質疑的是，馬政府開始創造出很多說辭或定義，包括廣義的和平協議等，好像只是為了不想進行和平協議的對話與談判。
　　
　　和平協議必然以現狀為基礎：符合主權、治權與權力的現狀
　　
　　那麼怎麼樣來理解兩岸的現狀呢？我的看法是，兩岸的現狀包括三個很重要的東西：第一、在主權的方面，目前兩岸的現狀是，憲法都主張主權涵蓋全中國，主權的宣示方面是重疊的；第二、在治權方面，兩岸都是一個憲政秩序的主體；第三、在對外權力方面，的確是不對稱的。所以在討論兩岸和平現狀的時候，必須站在這三個基礎之上，把它給確定化。但是，現在問題來了，目前台灣的整個主流論述，在第一點方面已遠遠開始拋離。
　　
　　比如說，我們講“九二共識”，其實1992年的共識包括三個非常重要的原則：其一是兩岸都堅持一個中國的原則；其二是兩岸都謀求國家的統一；第三方面兩岸有歧異，即北京方面主張，由於是進行事務性協商，因此“一中不表”，台北方面則主張“一中各表”，即“一個中國的涵義各自表述”。依照《中華民國憲法》，主權涵蓋全中國，但是現在馬政府的論述，已經變成中華民國是一個主權獨立的國家，獨立於誰呢？當然不會獨立於美國、日本之外，因為沒有意義，講這樣的話，其實隱含的主權獨立，就是獨立於中國大陸之外。
　　
　　這四年來陸委會所作的形象廣告，都是在強調要堅持中華民國的主權獨立，強調兩岸交流不會損害到中華民國主權獨立。這種一方面說主權涵蓋全中國，一方面又說獨立於中國大陸之外的論述，其實在某種概念上已經偏離這個所謂的現狀。如果要固定的是這樣說法的現狀，北京當然不願意。
　　
　　“主權獨立”的說法，基本上是違憲的，這樣的論述其實已經違反了真正的“現狀”，已經不是在維持現狀，而是在破壞現狀。我並不反對兩岸和平協議就是要把目前的現狀加以鞏固的說法，但是這個現狀之一，不僅包括治權分立，也包括兩岸主權為一整體。
　　
　　和平不應等待而是追求：愈早簽對雙方愈有利
　　
　　有關開啟兩岸和平協議的時機問題。宋朝的慧開禪師曾詠詩：“春有百花秋有月，夏有涼風冬有雪，若無閒事掛心頭，便是人間好時節。”什麼是開啟兩岸和平協議的好時機？我覺得如果大家都有意願的話，時時都是好時，日日都是好日。如果大家認為和平協議能夠給大家帶來和平的話，不應該立刻劍及履及的追求嗎？
　　
　　因此，之所以現在不願意討論和平協議，關鍵在於還沒有想好和平協議的內容，而不是和平協議的時機。
　　
　　強調和平協議的時機，往往是因為我們還沒有想出更好的方法，或者懷疑對方，或者還沒有找到更好的內容，從而認為這樣簽對我們不利，或者我們內部的條件不適合。
　　
　　和平協議往往是戰爭以後所簽的一個協定，用協定的方式來尊重戰爭以後的結果，就是把這種結果固定化，這樣大家才能夠走得更遠。因此，從來沒有一個國家用公投來處理這種和平協議，因為它是一個衝突以後的結果，是彼此之間妥協的結果。台灣現在強調公投，其實是一種民粹的顯現。
　　
　　開啟兩岸和平協議進程，時時都是好時，日日都是好日，沒有所謂的一定要等待什麼“先經後政”的，其中的關鍵在於，兩岸有無想清楚理想的和平協議內容是什麼。我的看法是，一個能夠充分反映現狀（主權共有不可分割、憲政治權分立）的“兩岸和平協議”才是可行，愈早簽定和平協議對雙方愈有利。
　　
　　近年中國大陸對台灣還有足夠的友善，也願意平等協商，且兩岸經貿的相互依賴還處於相對互利的狀況下，台灣如能儘早進入政治協商，也較易尋求一個好的兩岸政治定位，讓兩岸在一個長久的和平發展基礎之上能夠為整個中華民族創造雙贏。這也是我的期許。

　　（本文原刊載於《中國評論》，2012年5月號，總第173期）