作爲聯邦制國家，美國州級政府（包括立法機關和行政機關）享有相對獨立而完善的政治權力，其中最重要的一項就是預算權。在行政首腦——州長手裏，預算是他控制行政部門機構設置、人員編制及其活動、推行自己的各項政策主張的重要手段；而在議會眼裏，任何議案都没有政府撥款案那麽重要，預算直接决定如何把納税人的錢分配到各個部門、各個方面，因而掌握了預算權就有了影響全局的能力。特别是對於一個實行市場體制的國家來説，財政預算是政府調控經濟和社會發展最有效、最基本的手段，財政政策是最重要的公共政策。在美國，越來越多的政策創制通過財政預算而不是通過常規立法來進行，因爲没有財政預算的支持，任何美妙的政策都將無濟於事。

　　美國有50個州，根據各州的憲法規定，有29個州每年制定一次預算，另21個州每兩年制定一次預算。有20個州審議通過一個綜合預算，其他州則表現爲不同數量的撥款議案，有的幾十件，有的則多達上百件，阿肯色州最多超過300件。每到制定預算時節，州長與議會之間都免不了一場或明或暗、或針鋒相對或者表現温和的政治較量。因爲州長和議會雙方對許多問題是否列入議會日程，許多法案是否通過可以有選擇餘地，但在預算問題上則别無選擇——不論誰勝誰負，或更多地體現誰的意志，都要最終通過一個預算。

　　那麽在州長與議會之間，誰握有更多的預算權力，或者説誰對預算的影響力更大？在不同的州，答案各有不同。但總的來説，行政機關和議會參與預算過程的不同階段，通常行政機關負責編制預算並提交議會，議會負責審查預算並通過撥款法案。預算通過之後，行政機關負責預算執行，而議會則力圖監督預算執行過程。根據行政機關與議會的預算過程不同階段的作用與影響力的不同，又可區分出一些不同的類型。

　　預算編制。預算草案的編制是預算制定過程的首要環節，也是整個預算工作的基礎，它將從總體上决定預算的面貌。控制了預算草案的編制，就可影響整個預算。大多數州預算編制由州長主導，可以稱之爲行政預算模式。根據這些州的憲法和法律規定，預算案由州長提出，這就從體制上確保了州長對預算編制的控制。正如威斯康星州長所言，“預算案屬於行政機關議案，而不是立法機關的議案。”州長通常有一套專門班子協助其編制預算。有些州長在預算編制初期階段，不讓議會參與，而由其助手協助獨自完成；而有不少州長則通過不同方式邀請議會議員參加，注意吸收議員意見，這樣在議會審議通過時，行政機關提出的預算案特别是州長的優先項目更易獲得議員支持。總的來説，大多數州采用行政預算模式，在預算準備階段，權柄操持在州長手裏，議會作用不大。除此之外，還有一些别具特色的預算編制模式。

　　共同編制模式。有不少州，在州長編制預算草案的同時，議會單獨提出自己的預算，至少是部分預算。德克薩斯州設立有獨立的議會預算委員會，其成員包括副州長（即參議長）、衆議長、衆院撥款和税則委員會主席、參院財政、州務委員會主席和參衆兩院各一名議員。通過這個委員會，參衆兩院形成自己的議會預算。當州長直接領導的預算和計劃辦公室提出行政預算建議時，議會預算委員會也提出一個綜合預算。衆院撥款委員會和參院財政委員會再以這兩個預算草案爲基礎，形成一個供議會審查的正式預算案。在阿肯色州，兩院聯合設立一個臨時委員會，州長需將綜合預算提交臨時委員會，臨時委員會在每年秋季舉行聽证會，審議州長預算建議並形成自己的預算草案。議會舉行會議時，再提交給兩院聯合預算委員會，經聯合預算委員會審查修訂，形成撥款議案提請議會審議通過。在南卡羅萊納州，則成立一個由衆院税則委員會和參院財政委員會主席、州長、司庫、審計官等人組成的預算指導委員會，由這個委員會舉行聽证，分析評估各部門提出的預算要求，指導其工作班子編制撥款法案供議會審議。采用上述方法或程序編制的預算案，融合了行政和議會兩方面的意見，行政和議會圍遶預算的討價還價實際上在預算階段就已開始了。雖然編制過程較爲復雜，但預算一旦形成，審查通過即無大礙了。

　　議會控制模式。有少數州，預算權基本控制在議會手裏。各行政部門可直接將其預算要求提交給議會，同時提交州長。議會有關委員會只是將州長提出的預算方案作爲參考，然後編制自己的預算案。

　　預算審查。不論采取何種方式編制預算，對預算的審查權則屬於議會，不經議會審查通過，任何預算案都不會發生效力。美國各州普遍實行兩院制，預算需經兩院分别審議通過。有16個州，州長只需將預算案提交到衆議院，衆議院審查後再移至參議院;有15個州預算案同時提交兩院審理；有12個州有多個撥款議案，分由兩院審理；其他一些州先提交哪一院審理，由行政部門决定，在不同會期視行政部門的策略而改變。議會在審查預算案時，一般來説，可根據多數議員的意見修改預算，對預算項目、預算資金既可减少，也可增加，特别是在議會權力强大的州，議會對預算的審查起着决定的作用。賓夕法尼亞州長尼爾頓的一席見諸媒體的話形象地道出了其中况味。他説，“在賓夕法尼亞，作爲州長我準備預算，但是議會可以采納我的預算，也可以將它丢進紙簍裏並重新起草。我們有203名衆議員，50名參議員。這所有253名議員都認爲，他們比州長更知道哪些項目應該列入預算，更瞭解本州財政要解决的問題。這樣，在賓夕法尼亞我們每年面臨的一個最大問題就是圍遶預算的争鬥。”

　　當然，議會對預算的審查和修改並不能隨心所欲。在有些州，議會對預算的審查修改受一定的限制，特别是對增加預算數額限制較嚴。在内布拉斯加州，需要全體議員3/5多數同意才能增加預算數額，而議會簡單多數就可拒絶或削减州長預算案。在馬裏蘭州，議會只能减預算項目，不能增加或轉移項目。而更主要的則是受到一些客觀因素的制約。首先，與聯邦預算不同，州預算必須平衡，支出取决於收入；其次，預算項目絶大部分即基本支出是剛性的，可靈活調配的資金相對來説是一個小數額。據有關統計資料，州長和議會可自由安排的資金只約占5％至15％；再次，有些項目和資金，如聯邦補助、法律規定限於特殊用途的資金、以及來源於債券的基本建設開支都要受到專項限制；最後，也是最重要的就是預算要受到經濟發展狀况的制約。

　　議會預算機構和技術手段的顯著作用。從上述約略介紹可以看出，美國州議會在决定預算中即使不占支配地位，至少也與州長平分秋色。但在約30年以前，議會在决定預算中的作用也曾被稱爲行政機構的橡皮圖章，對州長預算的審議不過是履行個程序罷了。橡皮圖章是怎麽變硬的呢？其中一個重要因素就是經過20世紀60年代中期遍及全美的州議會改革運動後，州議會議員走向專職化，内設機構不斷健全，工作班子逐步加强，工作手段日益進步，爲議會權力的行使提供了有力的組織保障和物質保障。對預算的審查，所有州議會都設有專門委員會。有15個州兩院設立聯合委員會，其他州兩院分别運作。委員會的規模不等，如威斯康星州只有8名參議員和8名衆議員爲成員，而猶他州所有75名衆議員和29名參議員都參與撥款委員會的工作。除了6個州以外，撥款委員會下面還設若干個小組委員會，負責具體審查工作，其成員和任務由議會領導和委員會主席派定。撥款委員會的地位與作用是十分突出的，不僅綜合預算案，幾乎所有涉及到撥款問題的法案要先經撥款委員會審議，如撥款委員會不同意就會胎死腹中。對撥款委員會的顯赫地位，賓夕法尼亞州衆院一位工作人員曾有一段形象描述，他説：“幾乎對所有議員來説，頭等大事之一是能在他的信箋上寫着，他在撥款委員會。這是一個受尊敬的委員會，是一個産生議會領導的委員會，而且它有時可以允許其成員爲自己的選區安排一定的項目和資金，它還常常可以與州長討價還價，真是既有權，又有趣。”

　　此外，州議會還普遍設有預算工作機構。有的在撥款委員會下配備專門的工作班子，有的設立相對獨立的預算工作機構；既有兩院分設的，又有兩院共同設置的，多數州設立一個同時爲兩院及其委員會和兩黨服務的預算工作機構。預算機構工作人員不等，多的達100多人，如紐約、加利福尼亞，少的則只有10人左右，如懷俄明、田納西等州。一般都有幾十人。預算工作機構都配備有計算機預算信息系統，具備了對預算收入和支出的預測分析和評估能力。由於議會有了自己獨立的信息資料來源，徹底改變了過去長期存在的信息獲取方面與行政機關不對等的狀况，改變了過於依賴行政機關提供的信息而在預算審查中難以避免的盲目狀態，使議會的預算審查有了可靠的依據和實質的内容。

　　議會預算工作機構還有一個不可忽視的作用，由於其職員專業化和超黨派性，使其對預算收支的分析評估最大限度地跳出局部利益和黨派利益的限制，使預算更具科學性和公正性。同時，議會預算機構也常和行政預算機構交流信息、討論問題，使雙方的結論趨於一致，因而能在較大程度上消彌行政與議會在預算問題上的分歧。

　　公開聽证。議會在審查預算或者撥款法案時，有關委員會必須舉行公開聽证，主要是聽取行政部門對各項預算請求的説明，並聽取各方面的意見。其主要作用是：（1）瞭解各個預算項目的目的；（2）確定被州長取消的部門預算請求是否適當；（3）發現行政預算請求中的問題；（4）瞭解過去預算的執行情况，對其進行監督；（5）給部門提供了向議會和公衆報告情况的機會；（6）給不同集團和委托人提供表達觀點的機會。

　　州長手中的殺手鐧。預算經議會審議通過後，還需經州長簽署方能生效。州長對議會通過的法案，既可同意，也可否决。對州長的否决案，議會一般須有三分之二以上的議員同意才能予以推翻。與一般法案州長要麽同意要麽全盤否决不同的是，對預算案州長享有條款否决權。俄亥俄州憲法明確規定：“州長可以否决預算案的任何條款或部分條款，被否决的條款即被取消，除非被兩院再通過。”有43個州州長享有這種否决權。有了條款否决權，就使得州長可以避免在全盤接受和全盤否决預算案之間作兩難選擇，而可僅針對自己不滿意的部分開刀。一般來説，對州長的部分否决，議會很難再以法定的議員多數予以推翻。道理很簡單，因爲州長否决的部分可能只否定了少數議員的意見，只是傷及局部利益。因而部分否决權就成了州長手中在預算問題上抗衡議會的一個法寶。

　　預算執行與監督。美國州級預算編制審查過程雖然復雜，但一旦通過就具有極大的權威性，行政機關必須不折不扣地執行。項目確定和資金撥出之後，議會還將對項目執行情况進行評估，並作爲下年度編制預算的依據之一。有40多個州設有由議會任命並對議會負責的審計官，負責對預算項目及執行情况進行審計評估。預算還通過出版物、計算機網絡等途徑向社會公開，任何人都可以很方便地予以查詢。還值得一提的是，與財政有關的部門權限劃分比較合理，爲預算編制和執行的嚴格規範提供了保障機制。行政預算機構只負責編制預算而不管錢，税務部門專司征税，各項財政收入一律進入國庫，國庫負責資金撥付，資金撥付一般要經審計官簽署，以審核撥付資金是否與預算相符，預算項目的具體執行則由各有關行政部門負責。

　　作者説明：

　　鄙人1982年初走出校門，即回到家鄉孝感，分配到政務部門，從事機關工作。2000年下半年獲機會到美國俄亥俄大學學習半年，其時，我已在孝感市人大機關工作十幾年，對法律、政治較感興趣。利用在美機會，對美國的政治制度做了些探究並寫了一些介紹性文字。這篇《誰執權柄——美國州級財政預算决定考略》發表在湖北省人大常委會主辦的《楚天主人》雜誌2002年第5期。