對“一國兩制”實踐與發展的思考 “一國兩制”實踐主要涉及香港和澳門兩地，本文以香港實踐展開論述。
　　
　　2012年7月1日是香港回歸祖國十五週年紀念日，也是基本法實施十五週年和“一國兩制”的政策實踐十五週年。十五年來，中央堅持“一國兩制”方針，認真落實港人治港、高度自治，令香港各方面取得重大發展的同時，也不斷豐富、發展“一國兩制”。本文通過考察“一國兩制”十五年來的發展，梳理香港在具體實踐中遇到的一些問題及解决辦法，並提出自己的看法與思考。
　　
　　一、“一國兩制”内涵不斷豐富
　　
　　“一國兩制”的基本内涵可概括爲4個“W”1個“H”，即What，Who，When，Where，How。這幾個方面内容在香港十五年的實踐中均得到進一步的明晰與發展。
　　
　　What是指“一國兩制”是什麽？簡單講，“一國兩制”是“一個國家，兩種制度”。這裏的國家對應的是英文中側重疆域和人口意義的country，而不是側重政體、政府意義的state。“兩制”是兩種制度，指的是資本主義制度和社會主義制度，也就是香港保持原有的資本主義制度，大陸實行社會主義制度。不過，在具體實踐過程中，很少有涉及到資本主義或社會主義兩種制度的重大區别之類的問題，更多的反而是如何有效管治、更好地治理等。鄧小平同志當年提出這一創造性構想時是想以此來堅定英國人、尤其是香港人對香港未來的信心。“我們采取‘一個國家，兩種制度’的辦法解决香港問題，不是一時的感情衝動，也不是玩弄手法，完全是從實際出發，是充分照顧到香港的歷史和現實情况的”。“一個國家，兩種制度”，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第60頁。十五年過去了，“一國兩制”下的香港成功保持了繁榮穩定，這一點，香港人感同身受，英國人也認同。 英國香港半年報告一向認爲“一同兩制”運行良好。參見http://ukinhongkong.fco.gov.uk/en/about-us/working-with-hong-kong/britains-commitment/six-monthly-reports。
　　
　　Who是指誰來實踐“一國兩制”？目前涉及三個實踐者，即中央、香港和澳門。這三個實踐者之間的關係有兩類：一是中央與地方的關係，《中華人民共和國憲法》第31條規定，“國家在必要時得設立特别行政區。在特别行政區内實行的制度按照具體情况由全國人民代表大會以法律規定”。據此，1990年全國人大通過《香港特别行政區基本法》，並於1997年7月1日香港回歸日正式實施。1993年通過《澳門特别行政區基本法》，並於1999年12月20同澳門回歸日開始生效。就法律關係而言，香港和澳門兩個特别行政區都是在全國人大授權下依法成立的；就實踐中的關係而言，中央與香港、澳門雖都是“一國兩制”的實踐者，但前者的地位高於後兩者。二是地方與地方的關係，香港與澳門雖同爲中華人民共和國的特别行政區，兩部基本法的主要内容也類似，但兩地政治、經濟、社會等情况差别很大，决定了兩地的實踐各有特點。將來台灣回歸祖國後，享有的自治權力將比港澳還要大，如台灣成爲特别行政區後，黨、政、軍、經、財等事宜都自行管理，有自己的軍隊，大陸不派軍隊也不派行政人員駐台。這充分體現“一國兩制”是一個“活的”理論，它能够因地制宜，在實踐中呈現不同特色。
　　
　　When是指“一國兩制”實施的時間，涉及期限問題。《中英聯合聲明》和《香港特别行政區基本法》以及《中葡聯合聲明》和《澳門特别行政區基本法》均明確規定了中央對香港和澳門恢復行使主權後，香港、澳門保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。其中“對香港的政策，我們承諾了一九九七年以後五十年不變，這個承諾是鄭重的，爲什麽説五十年不變？這是有根據的，不只是爲了安定香港的人心，而是考慮到香港的繁榮和穩定同中國的發展戰略有着密切的關聯。中國的發展戰略需要時間，除了這個世紀的十二年以外，下個世紀還要五十年，那末五十年怎能變呢？”“要吸收國際的經驗”，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第267頁。2047年被視爲“五十年”的期限。不過，根據中央的安排，香港的發展已排到了2047年之後。以土地契約爲例，《中英聯合聲明》附件三中提到了2047年6月30日這個日子，“已由香港英國政府批出的一九九七年六月三十日以前期滿而没有續期權力的土地契約，如承租人願意，均可續期到不超過二〇四七年六月三十日，不補地價。”基本法第121條也提到了“超出一九九七年六月三十同年期而不超過二零四七年六月三十日的一切土地契約”。但從這些條文，並不能得出特區政府不能批出年期超過2047年的土地契約。《蓬間集》，曾鈺成著，新民主出版社，2011年9月，第3頁。五十年之後會怎樣，鄧小平曾在1988年6月一次談話中説，“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年後也不會變。前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。”從目前來看，“五十年之後不會變”是憑藉鄧小平的講話，而不是以法律形式確定。
　　
　　Where是指在哪裏展開實踐？“一國兩制”主要在香港和澳門地區進行實踐。2006年，全國人大常委會通過《關於授權香港特别行政區對深圳灣口岸實施管轄的决定》，將屬於深圳的一塊土地租給香港使用和管轄。2009年，十一届全國人大常委會第九次會議通過《關於授權澳門特别行政區對設在横琴島的澳門大學新校區實施管轄的决定》，授權澳門特區政府對廣東珠海横琴島l.09平方公里土地，以12億澳門元的租金租用至2049年。這兩個《决定》意味着内地一部分地方，成了實施“一國兩制”的新區域。2012年1月1日，《珠海經濟特區横琴新區條例》（簡稱《横琴條例》）開始實施，其創新性和港澳特色是“一國兩制”實踐的進一步豐富。
　　
　　How是指怎樣開始實踐？當然是港人治港（澳人治澳）、高度自治。“港人治港有關界綫和標準，就是必須由以愛國者爲主體的港人來治理香港。……什麽叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。”“一個國家，兩種制度”，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第61頁。實際上香港十五年來也確實是這樣做的。在香港立法會中，反對派始終佔有一定比例；按照基本法的規定，立法會議員可以有不超過20％的非中國籍的和在外國有居留權的香港特别行政區永久性居民當選。2004年香港媒體與市民就“愛國者治港”進行了大討論，對鄧小平同志提出的“愛國者”的概念進行了充分地闡釋，指出這一概念範疇雖然寬泛，但並非没有標準，且應當在實踐中通過制度設定如選舉制度、官員任用制度等確保愛國愛港者治理香港。高度自治則非完全自治，而是中央授權下的一種自治。
　　
　　二、在實踐中處理好三種關係
　　
　　香港回歸十五年來，在“一國兩制”政策指引下，堅持基本法，落實港人治港，高度自治，令香港各方面取得較大進展。然而，伴隨着發展也出現了一些争議與問題，這些争議與問題有的通過認真研讀基本法或對基本法進行解釋就可以解决，有的却需要進一步的研討。筆者將通過“一國兩制”實踐中涉及的三種關係來進行論述。
　　
　　（一）上對下的關係。即中央政府依法擁有的權力的確定與厘清。什麽是中央的權力，什麽是特區政府的權力，只有雙方各司其職，才能談及更好地執行基本法，實踐“一國兩制”。基本法在第二章“中央和香港特别行政區的關係”專門作出規定，此外，還在第七章“對外事務”，第八章“本法的解釋和修改”，以及一些具體條款中明確了中央的權力。香港回歸十五年來，就中央的權力問題引發最多争議的是基本法的解釋權。基本法第158條規定，解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。人大常委會授權香港特别行政區法院在審理案件時對關於香港特别行政區自治範圍内的條款自行解釋。法院在審理案件時對其他的條款也可以解釋，但如果需要對關於中央人民政府管理的事務或中央和香港關係的條款進行解釋，而解釋又影響到案件的判决，在對該案作出不可上訴的終局判决前，應由香港特别行政區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。人大常委會迄今共行使過四次解釋權，其中有一次是面對争議主動釋法，兩次是由行政長官提出申請，最近的一次是由終審法院依照基本法的規定提請釋法。
　　
　　人大常委會第一次釋法是有關居港權問題。即全國人大常委會關於基本法第22條第4款和第24條第2款第3項的解釋。1999年1月29日，香港終審法院就“吴嘉玲案”宣判，指出所有香港永久居民在中國内地所生子女，不論是否擁有單程证，不論婚生或非婚生，不論出生時父或母是否已經成爲香港居民，均擁有居港權。特區政府估計這一判决會導致10年内有167萬内地人擁有居港權，將給香港社會帶來沉重人口壓力。1999年5月18日行政長官會同行政會議决定提請第一次人大釋法。1999年6月，全國人大常委會對“香港基本法”作出解釋，指出只有獲批單程证香港永久居民在内地所生子女才享有居港權，出生時父或母仍未成爲香港居民的則没有居港權。在此案中，特區政府直接向國務院提交報告請求人大釋法，部分人士認爲繞過了法院，涉嫌違反基本法，引起社會争議。據維基解密披露的美國外交電文指出，第一次釋法後，終審法院五名常任法官曾考慮集體辭職抗議，最終因憂慮新委任的法官可能能力不足或缺乏獨立性而没有實行。http://www.rthk.hk/rthk/news/expressnews/20110907/news_20110907_55_782639.htm，上網時間2012-06-06。
　　
　　人大常委會第二次釋法是關於香港政制發展問題。即行政長官和立法會的選舉辦法。基本法附件一和附件二規定了2007年以前行政長官和立法會産生辦法，“二〇〇七年以後”如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批準或備案。2003年底到2004年初，第三届行政長官的産生（2007年選舉）辦法引起争議，争議集中於“2007年以後”的措辭包括不包括2007年，2008年立法會選舉要不要修改等。2004年4月6日，全國人大常委會對基本法附件一和附件二作出解釋，當中涉及有關修改“行政長官及立法會産生辦法和法案議案表决程序”的規定。其中最重要一項訂明，所有修改建議除了原有規定的“須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批準或者備案”這三項法律程序之外，在展開這些程序之前還需要另外兩項程序，一是行政長官就是否需要進行修改向全國人大常委會提出報告，二是由全國人大常委會依照基本法第45條和第68條規定並根據香港的實際情况和循序漸進的原則予以確定。這就是香港媒體所説的由“三步曲”變爲“五步曲”。在本次釋法後的同年4月26日，全國人大常委會决定，2007年第三届行政長官選舉不實行普選，2008年第四届立法會選舉中功能界别和分區直選産生的議員各半的比例維持不變，立法會對法案議案的表决程序亦照舊，而在此前提下，行政長官和立法會的具體産生辦法可按照基本法有關規定作出符合循序漸進原則的適當修改。這也是2012年第四届行政長官選舉和2012年第五届立法會選舉辦法作出修改的最初動力。在2005年政改方案被立法會否决後，2010年特區政府再次向立法會提交行政長官和立法會選舉辦法修訂草案，終獲通過，被視爲香港政制發展史上的重要里程碑。
　　
　　第三次釋法是關於行政長官缺位時，新産生的行政長官的任期，即基本法第53條第2款。該條款只稱“行政長官缺位時，應在六個月内依本法第四十五條規定産生新的行政長官”。2005年3月12日，時任行政長官董建華因病辭職。各界爲下一任行政長官的任期争論不休。政府、内地學者及親建制陣營提出下一任行政長官應該繼續董建華餘下任期，並指出基本法中有相關立法原意。而反對派則普遍認爲下一任行政長官應該根據基本法及普通法原則展開新一個五年任期，並指責政府强定兩年是不合理、不合法的。2005年4月6日，署理行政長官曾蔭權請求國務院提請全國人大常委會就基本法第53條有關新的行政長官的任期作出解釋。4月27日，全國人大常委會第十五次會議對釋法問題進行表决，全體委員一致通過補選的行政長官任期爲前任餘下的任期。
　　
　　第四次釋法是對香港外事權的解釋。即基本法第13條第l款和第19條。剛果（金）向中國中鐵批出開礦權，期望换取中國中鐵對國家的基建投資，却被一間美國基金公司以債權人身份，要求截取中國中鐵投資的1.02億美元作爲扺債。剛果（金）以“絶對外交豁免權”想阻止基金公司的追債，但被香港法院上訴庭依照普通法繼續實行1997年的“有限度豁免權”裁定敗訴。剛果（金）不服判决，要求終審法院就外交豁免權提請人大釋法。2011年6月8日，終審法院尋求人大常委會釋法，希望解釋基本法第13條有關中央人民政府負責香港特區外交事務的條文，包括中央人民政府是否有權决定國家豁免規則或者政策，以及這些規則或者政策是否是基本法第19條所規定的屬於國防及外交等行爲。2011年8月26日，十一届全國人大常委會第二十二次會議通過决議，因香港的對外事務由中央人民政府負責，故香港特區須跟從中央人民政府，對剛果（金）實施“絶對外交豁免權”。此次釋法是按照基本法第158條規定，首次由司法機關提出申請。
　　
　　四次釋法經歷了由“不和諧”到“互相適應”的磨合過程。第四次釋法首度由法院提出申請，程序示範意義重大。這意味着經過多年磨合，“一國兩制”下的香港法院與全國人大常委會就釋法問題正式步上法律軌道，二者關係由“居港權”釋法引發的“衝突期”進入“平穩期”。外交部發言人在第一時間評價香港終審法院提請釋法之舉是履行基本法規定的義務，對於全面落實“一國兩制”、完整實施基本法有積極意義。http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/dhdw/t828852.htm，上網時間2012-06-08。在全國人大常委會前三次釋法中，有兩次是特區政府或行政長官提出申請，一次是人大常委會主動釋法，這在基本法中都没有明文規定，但實踐也表明，這三次釋法並没有對香港的普通法傳統及判例制度造成損害，反而實際上形成了香港特區政府或行政長官也可以提請釋法的先例，豐富、發展了基本法。
　　
　　（二）下對上的關係。這是硬幣的另一面，即特區政府肩負的義務與職責。特區政府擁有哪些職責，肩負哪些義務，只有認真地履行職責，才能更好地實踐 “一國兩制”。然而，香港的社會現實是由於這樣那樣的原因，特區政府的施政經常受到掣肘，以2002年到2003年間的23條立法釋之。
　　
　　基本法第23條規定，香港特别行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂，顛覆中央人民政府及竊取國家秘密的行爲，禁止外國的政治性組織或團體在香港特别行政區進行政治活動，禁止香港特别行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。2002年9月，香港特區政府公佈《實施基本法第23條諮詢文件》，2003年2月就《國家安全（立法條文）條例草案》刊憲，隨後提交立法會首讀和二讀。立法會審議期間，反對派議員提出多項修訂，並以立法損害港人自由和港人治港原則爲由極力反對，英國、美國、加拿大等西方國家駐港總領館或政府機構也分别公開發言，對23條立法給予關注。反23條立法的聲浪直接促成2003年7月1日幾十萬人上街遊行。條例被迫一再作出修訂，最後無限期押後三讀。此後，香港特區政府表示23條立法没有時間表。2003年8月，全國人大常委會副秘書長喬曉陽表示，23條的立法内容及時間表，由香港特區政府自行决定。當年9月，特區政府宣佈撤回《國家安全（立法條文）條例草案》。2003年9月18日，時任政務司司長曾蔭權在紐約的一次演講中稱有很多錯綜復雜的原因導致“七一遊行”，但觸發點無疑是23條立法。http://www.article23.org.hk/timelinec.htm，上網時間2012-05-30。23條立法的撤回和“七一遊行”被視爲香港實踐“一國兩制”的轉折點。中央開始全面審視“一國兩制”運行過程中中央和特區政府的角色定位、溝通互動、時機選擇等一系列因素。“一國兩制”實踐的深化由此展開。
　　
　　樑振英當選新一届行政長官後，一些媒體聲稱樑肩負“四大任務”，即政制發展、23條立法、推行國民教育和整頓香港電台，擔心樑任内進行23條立法。樑在當選後的記者招待會上多次被問及會不會就基本法23條立法。樑一方面强調特區有責任就23條立法，因23條立法責任已在基本法内列明，另一方面强調立法同時，一定會保障市民各方面的權利和自由，包括新聞自由、言論自由等，認爲立法要符合兩個先决條件，包括市民及立法會的支持，工作亦會分緩急先後。“23條立法，暗示作廣泛諮詢”，《成報》，2012-03-26。港人的“23條心結”出現壓倒基本法的勢頭。如果不是理性探討如何在維護國家安全與保障市民言論自由之間取得平衡，而是把立法直接等同於損害言論自由，這種邏輯不但不利於基本法的落實，而且不利於“一國兩制”的實踐。實際上，不僅是23條立法，多年來，特區政府的施政一直受到這樣那樣因素的干擾，如無法按照基本法的要求實現“行政主導”，“强政勵志”始終停留在口號層面，個中原因值得所有關心香港前途和“一國兩制”命運的人思考。
　　
　　（三）平行關係。即中央政府轄下的特别行政區與其他省市、自治區之間的關係，或簡單曰香港與内地的關係。香港與内地的關係可簡單概况爲三個層面，一是合作，二是競争，三是（階段性）摩擦。前兩個層面有一定長期性，作爲中央下轄的地方政府，香港與其他省市有優勢互補的合作，也有優勝劣汰的競争，是正常的城市與城市之間的關係。第三個層面則是在兩地發展過程中出現的階段性問題，通過增進理解、提昇涵養等可以逐步得到解决。
　　
　　目前，香港與内地多個省市或地區發展合作關係，尤其是與鄰近的廣東省以及珠三角地區合作緊密。這些合作大都是“政府搭台，業界唱戲”，相關規定與機制包括内地與香港、澳門《關於建立更緊密經貿關係的安排》（簡稱“CEPA”）及8個補充協議，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008－2020年）》，《横琴總體發展規劃》，《粤港合作框架協議》和《粤澳合作框架協議》，以及國家的《國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》（簡稱“十二五”規劃）和香港、澳門與内地9個省份發展的“泛珠三角區域合作”（9＋2）等等，合作領域包括跨境基建、促進人流物流的便利措施、商貿投資推廣、環境保護、食物安全、資訊科技、城市建設、旅遊合作、文化活動交流、體育項目推廣，以及康復治療人才培訓。http://www.cmab.gov.hk/gb/issues/regional_cooperation.htm，上網時間2012-06-16。
　　
　　根據中國社科院發佈的《中國城市競争力藍皮書》，香港多年來一直位居十大最具競争力城市的榜首，但隨着内地城市的快速發展，自2009年起，内地開始有城市的GDP超越香港，人均GDP也可能在未來數年内超越香港，香港的憂患意識越來越强，尤其是擔心香港的國際金融中心地位受到上海的挑戰。2009年4月，《國務院關於推進上海加快發展現代服務業和先進製造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》出台，明確上海建設國際金融中心和國際航運中心的目標，即到2020年，基本建成與中國經濟實力以及人民幣國際地位相適應的國際金融中心，引發香港國際金融中心地位要被内地城市超越乃至取代的憂慮。實際上，中國有這麽多城市，各有各的優勢。香港要做的是揚長避短，只要能集中精力發揮自己的一項或幾項優勢力量，就足以在中國未來群星燦爛的城市星河中熠熠生輝了。
　　
　　港人與内地人的摩擦乃至言語衝突是近幾年的事。2003年，中央爲提振香港經濟，開放内地人到香港的“個人游”，即自由行。目前，内地開放自由行的城市近50個，每年有數以萬計的内地人通過自由行到香港觀光、購物。大量内地人的到來，爲香港帶來經濟利益的同時，也因爲内地人在香港買奶粉、買樓（豪宅）等引發港人不滿。尤其是2007年以來，利用自由行赴港産子的“雙非”孕婦數量增長迅速，目前，“雙非”兒已佔據香港新生兒的半壁江山。2012年，内地人與香港人之間爆發“駡戰”，互相形容爲“狗”和“蝗蟲”的激烈言辭令雙方齟齬台面化。情緒性的言行影響了兩地政府間的一些决策，如粤港“自駕游”本來是方便、適應兩地交流頻繁的好事，但受到“駡戰”的影響，特區政府只得允諾先試行，看效果再决定是否進行下一步。
　　
　　這是“一國兩制”實施中的新情况。港人與内地人之所以出現這些摩擦是多種原因造成的，但出現這些情况，也恰恰是兩地民衆交流日益密切的表現。兩地居民同爲中國人，當然不必爲彼此的交往設定規範，但兩地民衆間出現的這些摩擦，却爲“一國兩制”研究的深入提供了契機。以往我們在强調“兩制”的區隔或合作時多是政府層面的行爲，現在隨着兩地民衆交往的增多，“兩制”下更多層面的問題暴露了出來，也促使更多相關議題的研究提上日程。如“兩制”間一些機制、規範、社會、文化等方面的互動與融合等，實事求是地研究、解决這些問題，有助我們更好地實踐“一國兩制”。
　　
　　三、餘論
　　
　　“一國兩制”經過十幾年的實踐，令香港和澳門保持了持續的繁榮穩定，充分證明這一理論的有效性。然而，作爲一種全新的理論，它需要在實踐中不斷地豐富、發展，這也是其保持鮮活性的必由之路。實踐是檢驗理論的過程，也是不斷發現問題，糾正失誤、甚至是錯誤的過程。這就要求在“一國兩制”的實踐過程中，必須嚴格遵守基本法，落實港人治港（澳人治澳）、高度自治。
　　
　　基本法是保证“一國兩制”順利實施的法律基礎。這部法律1990年頒佈，1997年正式實施，迄今己有22年的歷史。現在香港的情况，整個中國的情况與20多年前相比，發生了很大的變化。如何保证一部20多年前的法律更有效地得以實施，需要多方面的努力，且不應排除對法律本身進行修改和補充。
　　
　　中國實施“一國兩制”的政策，在“一國”之下，“兩制”之間勢必互相影響。當年鄧小平同志曾對“兩制”之間的相互影響有過以下論述：“我們對香港政策長期不變，影響不了大陸的社會主義。”“社會主義是中國的主體，……主體是很大的主體，社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提。……在這個前提下，可以容許在自己身邊，在小地區和小範國内實行資本主義。我們相信，在小範圍内容許資本主義存在，更有利於發展社會主義。”“中國是信守諾言的”，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第103頁。現實的情况是，隨着香港與内地交往的頻繁、深入，一方面，港人對内地事務的關心愈來愈盛，内地的很多人、事，如“劉曉波事件”、“毒奶粉事件”、“烏坎村事件”以及最近的“李旺陽事件”等都引發港人的關注，並通過各種途徑施壓中聯辦或中央政府，另一方面，内地人也越來越多地利用香港這一平台，如參與香港“六四燭光晚會”的内地人數逐年上昇，内地很多維權人士經常到香港發聲等等。可以預料，如何看待“兩制”之間的相互影響並進行評估將是未來研究“一國兩制”的一個重大課題。
　　
　　《紫荆論壇》2012年第4期