香港國安立法是“一國兩制”實踐史上的重要事件，它既是中央政府對香港近年一系列政治、社會事件的法律回應，也是推進“一國兩制”行穩致遠、香港長治久安的重要保障，更是面對復雜、嚴峻内外環境主動作爲，提昇治理能力和水平的一大舉措。
　　
　　一、“内憂外患”是中央涉港國安立法直接原因
　　
　　2020年5月21日，第十三届全國人民代表大會第三次會議議程公佈，其中第五項爲審議全國人民代表大會常務委員會關於提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特别行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定（草案）》的議案；5月22日，十三届全國人大常委會副委員長王晨作相關説明。全國人大要爲香港制定國安法的消息傳開，如巨石投入湖心，引發香港本地及國際社會高度關注。28日，《全國人民代表大會關於建立健全香港特别行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定》（以下簡稱《决定》）獲高票通過，這標誌着中央正式啓動在香港維護國家安全的立法程序。
　　
　　對全國人大的此次《决定》，十三届全國人大常委會副委員長王晨在所作説明中進行了全面、系統闡述。《（兩會受權發佈）王晨作關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特别行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定（草案）的説明》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/22/c_1126019468.htm，2020年5月22日。短短七個條文中，《全國人民代表大會關於建立健全香港特别行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定》，新華社，2020年5月28日電。中央政府强調了堅持“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，重申了堅决反對外部干預並予以反制，指出特區政府應盡早完成23條立法；並有新的規定，包括：中央政府維護國家安全的有關機關可在香港設立機構以强化執法力量，香港行政長官定期向中央政府提交相關報告，以“决定+立法”“兩步走”方式推進有關進程；最後一條則規定了《决定》實施的時間。中央從國家層面的立法只屬於部分立法，主要包括分裂國家、顛覆政權、恐怖活動和境外干涉等方面内容，雖與香港基本法第23條香港基本法第23條規定：香港特别行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行爲，禁止外國的政治性組織或團體在香港特别行政區進行政治活動，禁止香港特别行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。有所重叠，但没有完全涵蓋。立法完成後，與特區的本地立法互相補充，相輔相成。
　　
　　很顯然，這是一份經過深思熟慮的决定，既有法律依據，又有政治考量，既謀求兩地法律的銜接，又盡力避免可能引發的法律衝突。從中央政府的角度看，此次之所以主動出手堵香港在維護國家安全方面的法律漏洞，是因爲香港的“内憂外患”已經到了影響“一國兩制”實踐和香港社會長治久安，甚至國家主權、安全和發展利益的嚴重程度。
　　
　　就内憂而言，早在2010年前後，香港出現了一些激進本土網絡群組，有的甚至主張香港與中國分離。這股勢力經過2014年的“佔領中環”、2015年的“旺角暴亂”，雖人數不多、人員在變，但“獨立建國”的口號始終没變。2016年，主張“港獨”的人甚至被選進立法會，宣誓時上演鬧劇，被依法取消資格。2018年，特區政府依法取締“香港民族黨”，但迄今香港仍有打着“獨立”旗號的團體，公然在學校、社會宣揚“港獨”，在遊行集會中打出“香港獨立”的旗幟，也有的以“自决”進行包裝，實則視“獨立”爲一個最終的發展選項。及至2019年的“修例風波”，又出現激進暴力分子的破壞活動。他們肆意毁損公共設施和財物，在街頭暴力對待無辜的人，甚至購買槍支、炸藥等，令人擔心“獨狼式”恐怖主義活動行爲及活動的出現。香港保安局局長李家超認爲，“自去年至今已有十多宗涉及爆炸品及危險品的案件，種種迹象顯示本土恐怖主義正在香港滋生”。李家超，《恐怖主義在滋生 支持建立國家安全法律制度和執行機制》，https://www.sb.gov.hk/sc/articles/articles_2020_05_24.htm。上網時間：2020年6月6日。
　　
　　更有甚者，一些激進分離勢力還趁機與外部反華、反共勢力勾結，不僅企圖癱痪特區政府的管治，還把矛頭指向中央政府。這恰恰是中央政府最擔心出現的“分裂國家、顛覆國家政權”。這枚硬幣的另一面是，在香港的社會安全受到空前威脅的同時，一些外部勢力趁機干預，舞劍香港，意在中國，令中央政府深感在香港維護國家主權、安全和發展利益的需求迫在眉睫。
　　
　　就國際環境而言，近些年，世界形勢最大的變化就是中美實力的消長以及因這一消長帶來的國際格局、大國關係乃至地緣政治的變化。中美之間圍遶貿易、高科技、軍事，香港、台灣、新疆、南海等問題頻頻博弈。2017年，美國發佈國家安全戰略報告，直接視中國爲美國的“挑戰者”，“搆成的挑戰涵蓋政治、經濟和軍事領域”“想塑造的世界與美國的價值觀龢利益對立”。National Security Strategy of the United States of America，December 2017，https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf。上網時間：2020年5月28日。美國對中國的這一定性意味着中美自1979年建交以來，雖數度經歷波折但大體上維持良好關係的狀態開始發生“質變”。2020年5月20日，美國又根據《2019財年國防授權法》公佈《美國對華戰略方針》，認爲中國對美國形成經濟、價值觀、安全三方面挑戰，再次宣告將通過全政府方式應對中國，“繼續保護美國的利益，提昇美國的影響力”。https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.20.20.pdf。上網時間：2020年5月28日。此份戰略方針的出台意味着美國完成對華政策的全面評估與調整，中美關係經過四十年的歷程，走到了一個最危險的階段。
　　
　　“一國兩制”下的香港成爲大國博弈短兵相接之地，成爲中美摩擦、衝突的“磨心”。這將是場“復雜博弈”，因爲香港是中國最開放、最自由、國際化程度最高的城市，中美皆在此有着巨大利益。中國出於捍衛國家主權、安全的考慮，不會容許香港一直存在維護國家安全的缺口。而美國出於自身利益考慮，對香港的介入程度越來越深、干預力度也越來越大。2019年11月，香港“修例風波”期間，美國以修訂自己國内法即《1992年美國-香港政策法》的形式通過《香港人權與民主法》，公然對中國内政進行干涉。中國隨後宣佈了一些制裁措施，但顯然單純的“制裁”屬於“治標”，“治本”還需從法律、制度層面建設好維護國家安全的屏障。
　　
　　二、涉港國安立法集中體現國家治理理念與治港方式的變化
　　
　　中央主動出手爲香港進行維護國家安全的立法，固然與香港形勢、國際形勢的變化有關，更深層的動因則是中國國家治理理念與治港方式的變化，反映中央政府不斷完善“一國兩制”制度體系的努力。
　　
　　（一）國家治理理念的發展
　　
　　從統治到治理，英文雖都是GOVERNANCE，但用詞上的變化體現了執政者更開放包容的態度，更重視法治、平等，以及社會參與者的聲音與利益。中國共産黨已成立近100年，在1949年建立中華人民共和國之後，逐漸從革命黨向執政黨轉變，這一過程本身包括治理國家理念的發展演進。尤其是2012年中國共産黨第十八次全國代表大會以來，在推進依法治國、國家治理體系和能力現代化方面大步快走。
　　
　　2013年11月，十八届三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是中國共産黨首次明確將治理理論上昇至國家政策層面，預示着中國共産黨的執政理念發生重大變化。2014年10月，十八届四中全會首次專題討論依法治國問題，通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的决定》。2015年7月，第十二届全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國國家安全法》，並設立全民國家安全教育日。這部新的國家安全法雖不在香港實施，但對香港、澳門兩個特别行政區和港澳同胞維護國家安全的責任提出原則要求，即第十一條第二款“維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在内的全中國人民的共同義務”，第四十條第三款“香港特别行政區、澳門特别行政區應當履行維護國家安全的責任。”香港特區作爲中央政府轄下的享有高度自治權的地方行政區域，有責任、有義務維護國家安全，這毋庸置疑。2017年10月，中國共産黨第十九次全國代表大會報告中提出，成立中央全面依法治國領導小組；2018年3月，組建中央全面依法治國委員會；2019年10月，十九届四中全會審議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的决定》；2020年5月，第十三届全國人民代表大會第三次會議通過中國首部《民法典》，對推進全面依法治國、國家治理體系和治理能力的現代化意義重大，而同一次會議審議通過的建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制的决定則可視爲中央在推進國家治理體系和治理能力現代化方面的具體一步。
　　
　　（二）治理香港方式的變化
　　
　　治理理念的發展帶來治理方式的轉變。中央政府在香港問題上經歷了從被動回應式治理到主動作爲式治理、從强調依基本法治港到强調依憲法和基本法治港的轉變，體現了香港納入中國治理體系後，中央政府的通盤考慮、特殊對待。
　　
　　截至目前爲止，中央對香港的管治在香港問題上，管治比治理更常用，故依習慣交替使用這兩個詞。大致經歷了“無爲而治”、“適度有爲”“積極作爲”三個階段。第一階段從1997年至2003年，中央主要采取的是“井水不犯河水”式的管治模式，或曰“無爲而治”。然而，2003年7月1日號稱50萬人的大遊行震驚中央，促人思考香港這架港英時代開來的汽車，是否在回歸後要一直“自動駕駛”，還是也需要中央把握方向。
　　
　　2004年9月，十六届四中全會《决定》指出：“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題”。對香港的管治進入“適度有爲”的第二階段。爲做好這一“嶄新課題”，中央采取了强調依法辦事、加强政治解説兩條路徑，且同步推進。
　　
　　依法辦事即强調依照基本法治港。自香港回歸以來，無論是中國共産黨還是國務院的文件、報告都一直强調依照基本法辦事，類似2007年10月十七大報告中的用語——堅定不移地貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，嚴格按照特别行政區基本法辦事；全力支持特别行政區政府依法施政——屬於談及香港問題的標配。2012年11月，十八大報告指出，“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅定支持特别行政區行政長官和政府依法施政”。
　　
　　政治解説即深入闡釋“一國”與“兩制”的關係。2007年7月1日，胡錦濤在慶祝香港回歸祖國10週年大會暨香港特别行政區第三届政府就職典禮上的講話中指出，“一國兩制”是完整的概念；“一國”是“兩制”的前提，没有“一國”就没有“兩制”；“一國”和“兩制”不能相互割裂，更不能相互對立。2012年7月1日，在慶祝香港回歸祖國15週年大會暨第四届特區政府就職典禮的講話中，胡錦濤提到，中央政府對香港的一系列方針政策和重大舉措，根本出發點和落脚點就是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定……爲此，必須堅持全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，嚴格按照基本法辦事，把堅持“一國”原則和尊重兩制差异、維護中央權力和保障特别行政區高度自治權、維護國家整體利益和保障香港社會各界利益、支持香港積極開展對外交往和反對外部勢力干預香港事務等有機結合起來，任何時候都不能偏廢。2012年11月，十八大報告再次强調，中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差异、維護中央權力和保障特别行政區高度自治權、發揮祖國内地堅强後盾作用和提高港澳自身競争力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。
　　
　　從2004年至2014年，中央政府的關心、關注有增無减，從每年一個CEPA補充協議，到中央領導人每次來港都會贈送“大禮包”，從“十一五”（2006-2010）規劃首次具體涉及香港、澳門，到“十二五”（2011-2015）規劃港澳單獨成章……。中央愛之彌深，却發現香港的心並没有一直靠近，反而在2008年中國人認同達到高峰後掉頭直下。2008年香港的中國人認同達致一個高峰，隨後由於一系列事件開始跌落，本文不詳細展開討論。可參見鐘庭耀有關民調https://www.hkupop.hku.hk/pori_table_chart/EthnicIdentity/Q001/Q001_halfyr_chart.html；筆者也曾在《中國評論》月刊2015年11月號《從香港回歸實踐歷程透視兩地相處之道》中有所論及。在這“多事”的十年間，香港經歷兩次政改，争拗不斷，“反高鐵”、“反國教”、“佔領中環”，整個社會逐漸被政治裹挾，一路走到了2014年。
　　
　　2014年6月10日，國務院新聞辦公室發表《“一國兩制”在香港特别行政區的實踐》白皮書，開始着重强調憲法的地位與作用，並指出“中央擁有對香港特别行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特别行政區依法實行高度自治”；“對於香港特别行政區的高度自治權，中央具有監督權力”。這是首次提出全面管治權的概念，可以説是對香港當時形勢的一種回應。然而，2014年9月28日打着“公民抗命”旗號的“佔領中環”還是發生，只是長達79天的佔領帶來的不是“愛與和平”2013年1月16日香港大學法律係副教授戴耀廷在《信報》發表名爲《公民抗命的最大殺傷力武器》的文章，鼓動港人“公民抗命”，通過長期佔領中環要道，癱痪香港政經中心的方式逼迫中央政府實施“普選”。2013年3月27日，戴耀廷、香港中文大學副教授陳健民、牧師朱耀明發表“讓愛與和平佔領中環”信念書，將該行動命名爲“讓愛與和平佔領中環”。，而是因政治觀點不同的社會撕裂、朋友反目。
　　
　　從2014年至今，中央對香港進入“全面管治”的第三階段，也即加大主動作爲的力度。2015年3月，政府工作報告的涉港内容首次出現“憲法”字眼，即“嚴格依照憲法和基本法辦事”，中央强調憲法與基本法一起搆成香港的憲制基礎，從法律層面夯實“一國”。本來，基本法依憲法制定，後者是香港憲制框架的必有基石，但香港的現實情况令中央不得不“畫公仔畫出腸”。從此，依“法”治港就是依憲法和依基本法治港。2017年7月1日，習近平在慶祝香港回歸祖國20週年大會上的講話中專門闡述憲法與基本法的關係，再次强調始終依照憲法和基本法辦事。2017年10月，十九大報告指出，“嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制”。2019年10月，十九届四中全會召開期間正值香港的“修例風波”，所以針對性很强地指出，“健全中央依照憲法和基本法對特别行政區行使全面管治權的制度……依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力；建立健全特别行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特别行政區强化執法力量”，預示中央將依法行使權力，建立健全香港維護國家安全的法律制度與執行機制。
　　
　　2020年5月，全國人大着手從國家層面完善相關制度與執行機制，不僅是依法治國和依法治港的體現，而且是中央政府積極作爲，完善“一國兩制”治理體系、推進香港“一國兩制”行穩致遠的重要一步。
　　
　　三、“一國兩制”未來發展的“三個必然”
　　
　　中央决定進行涉港國安立法後，一石千層浪。支持者歡欣鼓舞，疑慮者忐忑等待條文，反對者則認爲“一國兩制”“名存實亡”。國際社會也出現批評聲音，美國、歐盟、英國、澳大利亞、加拿大等分别或聯合發表聲明，美總統特朗普揚言制裁Remarks by President Trump on Actions Against China，May 29, 2020，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-actions-china/。上網時間：2020年6月1日。、國務卿蓬佩奥聲稱不能再認证香港繼續享有特殊待遇2020 Hong Kong Policy Act Report（March 28, 2020），https://www.state.gov/2020-hong-kong-policy-act-report/。上網時間：2020年6月1日。。雖然這些雜音不會影響中國維護自己國家安全的决心和行動，但讓更多人瞭解“一國兩制”的本質與未來發展，不僅有助理解、支持涉港國安立法，而且有助維持“一國兩制”的信心。
　　
　　（一）必然要長期堅持，因本質是實現國家統一民族復興
　　
　　 “一國兩制”自上世紀80年代提出，90年代付諸實施，迄今已實踐二十多年。它是中國特色社會主義制度的重要組成部分，本質是爲了促進國家統一、實現民族復興。
　　
　　把握住“一國兩制”的這一本質，就容易理解中央爲什麽會不斷强調“長期堅持”。十九大報告把堅持“一國兩制”和推進祖國統一作爲新時代中國特色社會主義思想和基本方略之一，並指出“保持香港、澳門長期繁榮穩定，實現祖國完全統一，是實現中華民族偉大復興的必然要求”。習近平，《决勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共産黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月18日。因此，“一國兩制”不是權宜之計，必然會長期堅持，且在實踐中不斷完善。
　　
　　無論是對香港、澳門而言，還是對台灣而言，統一前承諾“一國兩制”是爲了實現和平統一，統一後實行“一國兩制”既是信守承諾，也是爲了香港、澳門、台灣的長期繁榮穩定。中國共産黨當然知道，一國之下的兩制之間肯定會存在一定張力，但適度的緊張狀態也會成爲創新發展的動力。“一國兩制”實踐是依法治理的過程，也是不斷面對新風險、新挑戰創新發展的過程。
　　
　　不斷推進“一國兩制”在香港的成功實踐，是中國夢的重要組成部分。群之所爲事無不成，衆之所舉業無不勝。中國既然實施“一國兩制”，那就有信心“既要把實行社會主義制度的内地建設好，也要把實行資本主義制度的香港建設好”。習近平，《在慶祝香港回歸祖國20週年大會暨香港特别行政區第五届政府就職典禮上的講話》，2017年7月1日。保持香港的繁榮穩定符合香港本地利益，符合中國利益，也符合國際社會的利益。
　　
　　（二）必然要治理好香港，確保港澳繁榮穩定
　　
　　治大國，若烹小鮮。在香港納入國家治理體系後，由於制度、文化、生活方式等方面的差异，必然産生摩擦甚至有時是衝突。解决這些問題需要兩種制度間的多交流、多理解，還需要創新機制、共謀發展。
　　
　　“一國兩制”從提出到實踐，已經過了三十多年。在這三十多年的時間裏，國家的發展有目共睹，作爲中央政府，作爲兩制中“大”的一方，中央展現了應有的寬容、包容。而作爲“小”的一方，香港又是否做到自律，不以“港獨”等敏感話題挑戰中央的神經？近些年中央已劃出明確底綫，即香港不能成爲反共、反中、反社會主義的基地。當年鄧小平的警告言猶在耳，“中央的政策是不損害香港的利益，也希望香港不會出現損害國家利益和香港利益的事情。……有些事情，比如一九九七年後香港有人駡中國共産黨，駡中國，我們還是允許他駡，但是如果變成行動，要把香港變成一個在“民主”的幌子下反對大陸的基地，怎麽辦？那就非干預不行。”《會見香港特别行政區基本法起草委員會委員時的講話》，1987年4月16日，載《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第221頁。如今習近平的講話語重心長，“從中央來説，只要愛國愛港，誠心誠意擁護“一國兩制”方針和香港特别行政區基本法，不論持什麽政見或主張，我們都願意與之溝通。‘和氣致祥，乖氣致异’。香港雖有不錯的家底，但在全球經濟格局深度調整、國際競争日趨激烈的背景下，也面臨很大的挑戰，經不起折騰，經不起内耗。只有團結起來、和衷共濟，才能把香港這個共同家園建設好。”習近平，《在慶祝香港回歸祖國20週年大會暨香港特别行政區第五届政府就職典禮上的講話》，2017年7月1日。
　　
　　對香港而言，需要借此次國安立法的機會更加深入地思考特區與中央的關係，一國與兩制的界限，重新找到“一國兩制”的平衡點。政治需要互信，“一國兩制”的順利實踐需要港人與中央政府之間的互信，唯如此，才能真正令香港繁榮穩定，令“一國兩制”行穩致遠。
　　
　　（三）必然要統一台灣，“一國兩制”的示範效應仍在
　　
　　 “和平統一，一國兩制”是中國解决統一問題的基本方針，不僅用於香港和澳門問題的解决，還要用於台灣問題的解决。雖然“一國兩制”在台灣遭到誤解、抹黑，甚至出現“今日香港，明日台灣”的政治性口號，但現實地來看，如果無法和平統一，那只有武力統一，後者無論是“逼統”還是“打統”，都會給台灣民衆帶來更大的傷害。而統一後，“一國兩制”仍是台灣最好的選擇。台灣與其不斷地操弄香港問題，不如認真思考一下自己的未來。 
　　
　　《中國評論》2020年7月號