回歸後，美國一直關注香港的發展，並就“一國兩制”實施情况發佈報告。隨着“一國兩制”實踐的深入，香港圍遶政制發展等議題出現較大争議，美國對香港的關注點也逐漸由注重經貿文化交流轉向“政、經、社”並重，並不時就香港選舉制度改革、大型社會運動、人權、自由狀况等發表評論。本文通過梳理美國對香港的基本政策與看法，結合近年香港自身的發展變化及中美大國博弈的復雜背景，分析、評估美國對香港政策的調整變化。
　　
　　一、美國對香港的基本政策
　　
　　美國在不同時期對香港持有不同的政策與看法，有的限於政要的口頭表達，有的形成文字表述或法律文件。無論有否“正式的”立場，美國一直對曾被英國佔有的這塊地方保有一定的興趣。香港在美國的視野中不僅是一個獨特的政治存在、獨立的關税區域，而且承載了大國博弈之重。美國的這些考慮在1997年香港回歸中國之後依然存在。
　　
　　1991年9月，爲應對香港的回歸，美國參議員米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell）提出旨在保護美國在港利益、保障香港人權、支持香港民主化進程的法案，後經修訂，成爲《1992年美國-香港政策法》。中國明確反對美國出台該項法案，認爲香港在1997年7月1日之前是中國和英國之間的問題，在1997年7月1日之後純粹是中國的内部事務。然而，美國認爲《1992年美國-香港政策法》完全符合《中英聯合聲明》的精神，是“爲應對1997年香港地位的變化而修改美國的法律”，目的是“使美國通過尊重香港的特殊地位來幫助維持香港的繁榮與信心”。A REPORT TO CONGRESS ON CONDITIONS IN HONG KONG AS OF 03/31/93，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_1993033101.html（上網時間：2016年1月7日）該法案確立了美國對香港的基本政策和具體關切點，包括承認《中英聯合聲明》及其確定的香港以“一國兩制”方式回歸中國，明確美國與香港之間的商業、海空運輸、文化教育交流等政策，認爲“美國應在1997年7月1日之前、當日及之後扮演積極的角色，以維護香港的信心與繁榮、香港作爲國際金融中心的地位”，並表示“支持民主化進程是美國對外政策的基本原則，自然適用於香港”、“香港的人權對美國至關重要，且直接關乎美國在港利益”等。該法案的第301條規定了報告制度，雖然截止2006年爲止United States-Hong Kong Policy Act (Amendment)，January 10，2002。http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2002011001.html（上網時間：2016年1月7日），但《1992年美國-香港政策法》依舊有效。
　　
　　總體而言，美國對香港的興趣點主要集中在以下幾個方面：
　　
　　（一）維持廣泛經貿文化聯繫。美國與香港長期保持着密切的經貿往來。從20世紀80年代起，美港貿易持續增長，在《1992年美國-香港政策法》法出台之時，美港雙邊貿易額已達180億美元，其中美國出口額爲90億美元，美在港直接投資達70億美元，主要集中在金融和貿易領域，香港成爲美國的第13大貿易伙伴。A REPORT TO CONGRESS ON CONDITIONS IN HONG KONG AS OF 03/31/93, http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_1993033101.html（上網時間：2016年1月26日）  回歸前後，美港雙邊貿易、美在港直接投資繼續增長，1996年，美港雙邊貿易總額達240億美元，美在港直接投資爲138億美元。UNITED STATES-HONG KONG POLICY ACT REPORT, as of March 31, 1997, http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_1997033101.html（上網時間：2016年1月26日）截止1998年底，美國在香港的直接投資額超過208億美元，有1100多家美國企業在香港營業，約5萬名美國公民定居香港（其中包括很多具有雙重國籍的人，香港政府不將他們列爲美國籍居民）。United States Report on Hong Kong as of July 31, 2001，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2001073101.html（上網時間：2016年1月26日） 目前，美國是香港僅次於中國大陸的第二大貿易伙伴，是香港的第五大貨物供應地。美國出口香港的商品貨值自2010年以來平均每年增長5.2%，2014年約爲280億美元，占香港2014年進口貨值總額的5%。“美國與香港特别行政區貿易摘要”，香港特别行政區政府工業貿易署，https://www.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/publications/factsheet/usa.html（上網時間：2016年1月11日）香港是美國第十大商品出口市場和第六大農産品市場，還是美國的第一大乾果出口市場、第四大牛肉出口市場和第四大葡萄酒出口市場。截止2014年6月，共有1300多家美國企業在香港開展業務，其中一半以上在港設立區域或總部辦事處。在香港的外籍人士中，美國人最多。2014年，香港約有8.5萬美國居民及110萬來自美國的訪港旅客。“美國與香港特别行政區貿易摘要”，香港特别行政區政府工業貿易署，https://www.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/publications/factsheet/usa.html（上網時間：2016年1月11日）
　　
　　美國與香港的文化、教育、科學和學術交流主要通過新聞署來推進，包括赴美留學諮詢，美國教師的短期訪問，學生的夏令營，以及富布萊特項目、教職員工交换項目等；香港是人均最多的赴美留學生源地之一。Hong Kong Policy Act Report，BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS，April 10，2015。http://www.state.gov/p/eap/rls/reports/2015/240585.htm（上網時間：2016年1月7日）早在1993年香港美國中心就在香港中文大學、浸會大學和香港大學等的支持下成立，致力於通過小型座談會、研究會和會議討論美國與香港有關的議題，增加兩者間的瞭解，美國新聞署爲該中心提供啓動資金。 
　　
　　（二） 確保雙邊及國際合作利益。基本法賦予香港單獨關税區地位，香港可以在經濟、貿易、金融、航運、通訊、文化等領域以“中國香港”的名義，單獨與其他國家和地區或相關國際組織簽訂協議。目前，美國與香港之間已訂立十多項雙邊協議，包括獨立空中防務協議、引渡協議、罪犯移送協議和司法互助協議等。雙方的執法合作一直在雙邊關係中佔有重要地位，美國在駐港總領館内設立麻醉品管制局、聯邦調查局、移民局、海關、特勤局、國家税務局罪案調查科和國務院外交安全局共計7個執法機構的辦公室，與香港在多個領域展開合作。
　　
　　除雙邊議題外，美國與香港在應對全球性挑戰，如販毒、販運人口、洗黑錢及其他金融犯罪、資助恐怖活動的融資、核擴散、販賣野生動植物和環境惡化等方面保持緊密合作。2001年“9·11”事件後，香港與美國各執法部門通力合作，積極參與反洗錢金融行動特别工作組（FATF）的工作，在香港舉辦FATF大會等。2003年5月，香港加入《貨櫃安全協議》，被美國視爲切斷恐怖主義資金網絡和打擊洗錢活動的重要合作伙伴。長期以來，美國對香港在打擊洗黑錢、堵截毒品和瀕危野生動植物製品方面的成績表示贊賞，但也曾質疑香港的出口管制體系，以把香港列入“避税天堂”、認爲香港在販賣人口執法方面行動不力等來施加壓力。1999年5月，美國衆議院特别委員會出台《考克斯報告》，指摘敏感技術可能通過香港轉運至中國内地。2000年10月，香港法院駁回針對美國出口香港的高性能電腦在1996至1997年間被再度出口至長沙大學而提起的訴訟，這被美國視爲“香港在出口管制執法方面卓越記録中的唯一瑕疵”。United States Report on Hong Kong as of July 31, 2001，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2001073101.html（上網時間：2016年1月26日）在2013年的斯諾登事件中，美國認爲其“根據拘押令向香港政府發出了協助拘捕愛德華·斯諾登的請求”，但“由於該事件與涉及外交事務和安全領域的議題相交叉，顯示出香港在執法合作方面的自治是有限的”。Hong Kong Policy Act Report，BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS，April 10，2015。
　　
　　（三）推進美式政治價值觀。美國把自己認同的政治價值觀套用至香港，視香港的高度自治、民主發展、公民自由及司法獨立等爲影響美國在港利益的指標性内容。《1992年美國-香港政策法》明確宣稱，支持香港的民主化進程，香港的人權對美國很重要、與美國在港利益直接相關。
　　
　　1995年，由於時任港督彭定康提出“三違反”1992年彭定康擔任香港總督，在其首份施政報告上提出政治制度改革方案，對1995年即最後一届香港立法局選舉、市政局選舉、區議會選舉進行大幅度改革。中方認爲此政改方案違反英方在《中英聯合聲明》中的承諾，即未有在雙方達成協議下單方面公佈重大政制改革草案；違反與基本法銜接的原則，單方面改變行政長官選舉委員會的組成，及基本法所規定的第一届立法會議員的産生辦法；違反中英兩國外交通過七封信就香港政制發展與基本法銜接達成的諒解與協議。的政改方案，中國决定放棄“直通車”即中英雙方協議最後一届立法局議員可全數過渡成爲特區政府的第一届立法會議員。，組建臨時立法會。美國就中英之間没有達成協議公開表示遺憾，並堅持認爲1995年選舉産生的立法局議員任期應爲四年，即跨越1997年。在回歸前後及回歸初期，美國重點關注香港立法會選舉的公平、公開以及行政長官選舉的進一步開放與公正。2000年之後香港出現要求盡快實現普選的聲音，2003年基本法23條立法被擱置後，要求“雙普選”（普選行政長官和立法會議員）的聲音進一步增强，美國支持這些聲音，認爲普選的時間表和路綫圖應由香港市民來决定，且普選時間表越早設定越好。“美國在香港致力於提昇民主價值，促進民主制度發展，並廣泛支持按照港人意願推進普選，我們相信港人已專門爲這種參與做好準備，普選推進的範圍與速度應由港人按照基本法的規定决定”。The Hong Kong Policy Act Report，Released by the Bureau of East Asian and Pacific Affairs，June 30, 2007，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2007063001.html（上網時間：2016年1月26日）及至2007年，人大常委會决定，香港可以在2017年普選行政長官，之後可以普選立法會議員，香港的普選時間表確定。《全國人民代表大會常務委員會關於香港特别行政區2012年行政長官和立法會産生辦法及有關普選問題的决定》，2007年12月29日第十届全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過。原文爲“2017年香港特别行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選産生的辦法；在行政長官由普選産生以後，香港特别行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選産生的辦法”。此後，美國對香港政制發展的關注點轉向如何擴展民主成分，爲2017年普選做準備。在2013至2015年圍繞行政長官普選的政制争議中，美國數次談及香港的政制發展，相關言論貌似持平，却暗藏機鋒：如多次表示“支持香港按照基本法的要求盡快達至普選”、“普選没有既定模式，香港的普選模式由特區政府和香港市民來决定”、“美國對香港的普選方式不持立場”，但一直倡導美國所認爲的民主取得成功的基本原則，包括開放的對話和討論、强大而獨立的自由媒體、司法獨立、法治、自由和公平的選舉等等。
　　
　　香港的人權、新聞與言論自由等同樣是美國所關注的議題。美國新聞署在回歸前就通過資助新聞行業交流項目、組織會議等，促進香港媒體從業者與美國業界的交流；爲應對回歸，還爲訪港官員與新聞機構（人士）之間搭建橋樑，監控香港信息自由流動的狀態。回歸後，美國新聞署繼續資助針對香港媒體從業人員的培訓項目，並與外國記者俱樂部、香港新聞行政人員協會、香港記者協會等保持密切聯繫。美國對損害（新聞）自由的行爲保持敏感，如《明報》前總編輯劉進圖遇襲後，美國駐港總領館第一時間發表書面聲明，譴責暴行。Statement: Assault on Kevin Lau, February 26, 2014, http://hongkong.usconsulate.gov/pas_pr_2014022601.html（上網時間：2016年1月9日）此外，美國還從保障人民權利、自由的角度來論述香港的民主，“一個完全自主、開放、法制的社會是維護香港穩定和繁榮的關鍵……美國堅决支持港人要求在香港實行民主、選舉改革和普選的願望”，“民主的一個基本準則就是人民對自己采用的政治制度擁有最終發言權”。Impressions on the U.S.-Hong Kong Partnership：Strong Ties Bring Shared Benefits，U.S. Consul General Clifford A. Hart Jr.'s Luncheon Speech to The American Chamber of Commerce in Hong Kong，September 24, 2013。
　　
　　（四）滿足一定的軍事補給需求。回歸前，美國海軍艦隊經常停靠香港，利用香港排名世界第三的天然深水港和專業的海事服務，進行休憩和補給。1997年7月1日香港回歸中國後，中國政府同意美國海軍可以繼續在香港停靠。除1999年中國駐南斯拉夫大使館被炸和2001年“中美撞機事件”後，中國一度暫停或拒絶美國軍艦和軍用飛機訪港外，其餘時間均與美軍保持良好合作。回歸前，美國海軍每年有50至70艘艦船、100架飛機訪問香港United States Hong Kong Policy Act Report, as of April 1, 2000. http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2000040101.html（上網時間：2016年2月4日）  ，回歸後，絶對數量有所下降，過去三年，平均每年有13艘美國軍艦訪港，Hong Kong Policy Act Report，BUREAU OF EAST ASIAN AND PACIFIC AFFAIRS，April 10，2015。http://www.state.gov/p/eap/rls/reports/2015/240585.htm（上網時間：2016年1月7日）包括第七艦隊兩栖指揮艦“藍嶺號”、核動力航空母艦“喬治·華盛頓號”和兩栖攻擊艦“馬金島號”等。
　　
　　二、近年美國對香港政策動向
　　
　　近年來，美國對港政策因應香港形勢、美港互動及中美關係的發展變化而變化。就香港形勢而言，2013年以來，政制發展議題成爲香港政治生活中的最重要議題。針對政制發展問題的“佔領中環”2013年1月16日，香港大學法律係副教授戴耀庭在《信報》發表題爲“公民抗命的最大殺傷力武器”的文章，提出“以非暴力的公民抗命方式，由示威者違法地長期佔領中環要道，以癱痪香港的政經中心，迫使北京改變立場”，給予香港符合“國際標準”的“真普選”。3月27日，戴耀庭、香港中文大學社會學係副教授陳健民及基督教牧師朱耀明正式發表“讓愛與和平佔領中環”宣言，開始具體推動。行動在年初開始醖釀，提前炒熱社會政治氛圍。2013年12月，特區政府公佈《2017年行政長官及2016年立法會産生辦法諮詢文件》,啓動爲期五個月的第一輪政改諮詢。2014年7月，行政長官向全國人大常委會提交政改報告，正式啓動政改的第一步曲基本法附件一和附件二分别規定：2007年以後各任行政長官的産生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批準；2007年以後香港特别行政區立法會的産生辦法和法案、議案的表决程序，如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。2004年4月6日，第十届全國人大常委會第八次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特别行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，其中訂明，（兩個産生辦法）是否需要進行修改，香港特别行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務委員會依照《中華人民共和國香港特别行政區基本法》第四十五條和第六十八條規定，根據香港特别行政區的實際情况和循序漸進的原則確定。這被視爲在原來“三步曲”（立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人民代表大會常務委員會批準或備案）的基礎上增加兩步（行政長官提出報告，人大常委會確定是否修改）變爲“五步曲”。。8月31日，人大常委會通過關於香港特别行政區行政長官普選問題和2016年立法會産生辦法的决定，規定了香港普選行政長官的基本原則。9月28日，“佔領中環”行動正式啓動，參與者佔領金鐘、旺角和銅鑼灣三個區域，佔領時間長達79天，引發國際社會廣泛關注，最終以和平清場結束。2015年1月，特區政府啓動第二輪政改諮詢，爲期兩個月。4月，特區政府依照“8·31决定”發表《行政長官普選辦法公衆諮詢報告及方案》，並於6月提交立法會審議，最終以8票贊成，28票反對，0票棄權被否决，香港民主發展遭遇重大挫折。圍遶“占中”、政改等議題，香港社會内部出現較大分歧，國際輿論也給予高度關注，美國、英國、加拿大等都曾公開評論或舉行相關聽证會。
　　
　　美國方面，2013年奥巴馬連任以來，繼續推進“亞太再平衡”戰略，與中國在亞洲地區的戰略競争加劇，也令中美關係出現多次波動。中美之間除南海、網絡等議題外，香港因素也逐漸突出。在這樣的大背景下，美國對香港的政策出現一些新動向。
　　
　　（一）關注香港事務的層級有所提昇。回歸以來，每年都有不同層級的美國官員或國會議員訪問香港，香港特區政府具體事務部門也與美國相關部門保持密切合作。回歸初期，包括美國總統、國務卿等高級别官員都曾到訪香港，但此後，訪問香港的官員層級有所下降，對香港事務的關注也限於具體行政部門。2011年7月，美國國務卿希拉裏專程訪問香港，是自1999年以來級别最高的在職官員。此後，雖然再没有更高級别的官員到訪香港，但美國對香港事務的關注因香港事態的發展進一步上昇至副總統、總統級别。
　　
　　2014年4月，香港就2016年立法會選舉和2017年行政長官産生辦法進行諮詢期間，美國副總統拜登在白宫“偶遇”前來訪問的香港民主黨創黨主席李柱銘和前政務司司長、“香港2020”召集人陳方安生，並向他們瞭解香港的情况。9月28日，香港“佔領中環”行動付諸實施，引發國際輿論關注。美國總統奥巴馬對到訪的中國外交部長稱，“正密切關注香港的發展”。“奥巴馬關注占中 王毅促尊重主權”，香港《明報》，2014年10月3日。國務卿克裏表示：“我們相信一個高度自治的開放和法治的社會，對香港的繁榮和穩定至關重要。我們對香港當局保持克制，同時尊重示威者和平表達訴求的權利等存有頗高期望”。“奥巴馬關注占中 王毅促尊重主權”，香港《明報》，2014年10月3日。在亞太經合組織（APCE）峰會期間舉行的中美聯合記者會上，奥巴馬稱已經“清楚明白”地表明美國没有支持香港的抗議活動，“這些議題最終由香港人和中國人來决定”，但也再次申明美國的外交政策和價值觀是一貫地支持人民表達自己的權利和鼓勵香港的選舉透明、公正，且反映港人的意願。Remarks by President Obama and President Xi Jinping in Joint Press Conference, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/12/remarks-president-obama-and-president-xi-jinping-joint-press-conference（上網時間：2016年1月9日） 在結束APEC會議後訪問澳大利亞的演講中，奥巴馬提到香港人正公開要求普選的權利，美國在亞洲和全世界支持自由和公正的選舉，因爲公民必須自由選擇他們的領導人。“我們支持機會自由、言論自由、新聞自由以及一個自由開放的互聯網和强大的公民社會”。Remaks by President Obama at the University of Queensland, November 15, 2014, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/15/remarks-president-obama-university-queensland（上網時間：2016年1月9日） 
　　
　　（二）更爲關注民主、自由等議題。美國對香港民主、自由、人權等議題的“興趣”源遠流長，近年隨着香港政制發展等問題的凸顯更爲關注。香港迄今共有過三次政改。第一次是2005年，討論2007、2008年能否普選行政長官和立法會的問題。隨着香港圍遶相關政改方案的分歧逐步擴大、矛盾逐漸尖鋭，赴港履新不久的郭明瀚（James B. Cunningham）在演講中强調，“美國和全球正密切注視着香港發生的一切和各種可能引起關注的信號”Hong Kong and the Mainland: New Stage, New Roles-Remarks by James B. Cunningham, Chinese University of Hong Kong,?November 9, 2005,http://hongkong.usconsulate.gov/cg_jc2005110901.html（上網時間：2016年1月9日）。第二次政改是2010年，相關方案獲立法會通過後，美國發表聲明稱“美國一貫的政策是支持香港在基本法範圍内的自治龢民主發展……這是香港民主向前發展的重要一步……我們認爲﹐香港達至普選的安排和辦法是由特區政府和香港市民來决定的”。United States Government Statement on Hong Kong Democracy, U.S. Consulate General Press Releases (2010)，June 30, 2010.2013年政改議題再起，由於2007年人大常委會曾作出2017年可以普選行政長官和之後可以普選立法會的决定，所以此次政改主要圍繞行政長官的普選辦法展開。美國同樣十分關注：2013年7月，新任駐港總領事夏千福（Clifford A. Hart, Jr.）在扺港感言中表示，“很榮幸能够親歷香港民主發展的一個新階段，在‘一國兩制’框架下走向‘真正的普選’”U.S. Consul General Hart Arrives in Hong Kong, July 31, 2013. http://hongkong.usconsulate.gov/cg_ch_2013073101.html（上網時間：2016年1月11日）；2014年4月，在特區政府就香港第三次政改進行諮詢期間，副總統拜登在白宫“順道會晤”了前來訪問的陳方安生、李柱銘，强調長期支持香港發展民主；5月，美國負責亞太事務的助理國務卿拉塞爾（Daniel Russel）訪港，稱希望基本法的普選承諾能够兑現。及至全國人大常委會出台“8·31决定”，確立行政長官普選的原則與基本框架，美國國務院發言人依舊表示“支持香港根據基本法和市民的意願去實現普選”美國務院發言人於2014年9月2日回應香港政改，http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2014/09/231216.htm#CHINA（上網時間：2016年1月9日）；史丹福大學政治及社會學教授、胡佛研究所高級研究員拉裏·雷蒙德（Larry Diamond）則稱“人大常委會8·31决定是對港人的侮辱”“A sad day for Hong Kong and democracy”: Scholar slams Beijing’s reform plan, South China Morning Post, 01 September, 2014.。2015年6月18日，政改方案最終没有在立法會獲得通過。隨後，拉塞爾表示，在即將到來的中美戰略與經濟對話中，美方將討論南海主權争議、網絡安全和人權問題，其中人權問題包括香港的普選問題。Preview of the Seventh U.S.-China Strategic and Economic Dialogue, Daniel R. Russel, Assistant Secretary,?Bureau of East Asian and Pacific Affairs, June 18, 2015, http://fpc.state.gov/243965.htm（上網時間：2016年1月26日）
　　
　　美國長期關注香港的言論與新聞自由，是各類官方及非官方報告中言必提及的一項内容。近年對新聞/學術自由的關注度更是有增無减。2013年，美國國會及行政當局中國委員會（CECC）、美中經濟與安全審查委員會（USCC）的年度報告，除關注香港政改問題外，也關注出版自由、新聞自由收窄等議題。2014年，CECC發佈的人權報告同樣關注香港的新聞自由包括業界人士遇襲，媒體迫於外界壓力進行自我審查等。2014年11月和2015年2月，美國數位國會議員兩度提出“香港人權”與“民主法案”（Hong Kong Rights and Democracy Act），意圖更新《1992年美國-香港政策法》，專門監察香港的人權龢民主發展。2015年11月18日，USCC發佈年度報告稱香港高度自治面臨挑戰，言論、出版與學術自由正面臨新一波壓力。
　　
　　（三）非政府組織推進香港公民社會發展的工作更爲綿密，且初見成效。具有美國背景且在香港活動的非政府組織很多，致力於民主發展與選舉事務的“國家民主基金會”（National Endowment for Democracy，簡稱NED）和“全國國際事務民主學會”（National Democratic Institute for International Affairs，簡稱NDI）最受關注。NDI作爲NED的核心受讓機構之一，每年從後者得到巨額撥款，用於資助世界上許多國家與地區的政黨建設、公民參與和選舉事宜，其中包括香港項目。自1995年以來，NDI共在香港投入逾3000萬港幣，“NDI圖在港搞‘顔色革命’，大灑金錢操控反對派”，大公網：http://news.takungpao.com/hkol/topnews/2015-09/3162902.html，2015年9月12日。（上網時間：2016年1月9日）資助多個研究項目，尤其是青年項目，促進香港的公衆參與及青年、女性參政。自1997年至2012年，NDI共發佈15份“香港民主化承諾報告”（THE PROMISE OF DEMOCRATIZATION IN HONG KONG REPORTS），内容涉及各類選舉（包括行政長官選舉、立法會和區議會選舉），主要官員問責制等政治發展議題。
　　
　　早在2004年，香港英文《虎報》（The Standard）曾披露香港多個政黨和團體曾參與美國NED舉辦的培訓班、接受民調資助和研究項目。NED主席奥爾布賴特曾就此致信香港各大傳媒，稱該組織“絶對是獨立運作的”，“在香港，我們曾與民間社會組織和所有的政黨合作，……合作的目標是協助他們能有效地參與香港演變中的選舉制度，這跟我們在全世界數十個國家協助政黨很相似。我們的工作通常以組織工作坊和研討會的形式進行，……我們在香港的唯一目標，是幫助特區的民間及政治領袖履行他們自己就香港發展的目標。”參見Institute not linked to CIA, says Albright, South Chinese Morning Post, 12 September, 2004.“支持香港政黨參政”，香港《蘋果日報》，2004年9月13日。媒體曝光後，NED曾一度减少乃至在一些年份停止對NDI的撥款，但實際上，資助香港政團的工作並没有間斷，且因應香港社會的發展更具針對性。如2009年，NED撥給NDI逾27萬美元，通過資助公共論壇或網上政治參與，促進普通港人與政治人物之間有關政改的對話；2012年，NED撥給NDI 46萬美元，用於促進普通港人尤其是大學生更有效地參與政改討論，後者資助香港大學“比較法與公法研究中心”推出“港人講普選”網站。網站在2013年、2014年香港討論政制發展、“佔領中環”行動中表現活躍。近年香港政治氣氛高漲，一些年青人走到前台，成爲連串社會運動的主力軍。這既與香港社會發展代際更替有關，也與香港回歸後公民社會的發展激發港人尤其是年輕學生的參政、議政熱情有關，而NED與NDI細水長流的工作，對促進香港公民社會的發展起到推波助瀾作用。
　　
　　 
　　
　　三、幾點評估與展望
　　
　　近年來，美國對港政策雖然依舊延續《1992年美國-香港政策法》的基調，但隨着中美關係的較大起伏，以及香港内部事態的變化，美國對香港事務的關注程度與廣度都有所加强。目前中美關係中有很多亟待商討的問題，作爲純屬中國内政問題的香港處於次要事項名單，但香港議題是中美關係中的一個叠加因素，它與中國的對外開放、人民幣國際化戰略、台灣問題、南海問題等息息相關，單獨拎出來也許不會造成多大的動盪與危害，但與其他議題聯合使用則可對中國形成較大國際壓力。
　　
　　（一）《1992年美國-香港政策法》仍是美國對港政策的基石。〖JP3〗香港回歸以來，尤其是近幾年，隨着香港形勢的變化，美國對港政策也出現一些變化，但没有脱離《1992年美國-香港政策法》的框架。美國仍然最爲關心其在香港的經貿文化利益，對民主等議題的關注也是因應香港本地形勢的變化。美國對香港民主的取態與對中國内地不同，對後者的社會主義特色民主模式更多的是觀察，邊觀察邊評估，對香港却更希望其以西方民主的模式來運行。美國認爲香港有法治、新聞自由，基本法有普選的規定，市民又有訴求，只要不斷加强公民社會的培育，提昇政黨及普通市民尤其是青年學生的參政、議政熱情，香港的民主自然會“水到渠成”。
　　
　　《1992年美國-香港政策法》的第301條款，規定了報告制度。該條規定國務卿應向衆議院發言人和參議院外交事務委員會提交美國在香港利益情况的報告，内容包括美港關係的重大發展動態，美港之間官方和半官方文化、教育、科學、學術交流的性質和範圍，香港民主化制度的發展動態，香港參與多邊機構的狀况及美港雙方在出口管制方面合作的情况等。2002年通過修正案，把301條款的期限從2000年延長至2006年。也就是説，美國的香港政策法年度報告截止2006年。此後若没有特别需要，美國務院無需再發佈香港政策報告。近年，每逢香港泛民主派人士希望美國出手或美國會議員關注香港事務時，總是希望重啓301條款。但實際上，從美國的實踐來看，如果美國想發表香港政策報告，有多種方法，完全無必要“作繭自縛”重啓301條款。如2007年，適逢香港回歸十週年，美國國務院東亞與太平洋事務局發佈一份報告，對香港回歸十年來各方面的發展及“一國兩制”實踐作了積極、正面的評價。2015年4月，東亞與太平洋事務局爲回應衆議院針對《2015財年國務院、對外行動及相關項目撥款法案》所作的解釋性報告中的要求，再次提交香港報告，概述2007年以來香港的發展情况。没有了《1992年美國-香港政策法》第301條款報告制度的硬性約束，行政機關與國會反而都在香港問題上獲得較大的發言空間。
　　
　　此外，《1992年美國-香港政策法》以承認《中英聯合聲明》所確立的原則爲基礎，這一方面意味着美國承認“一國兩制”，另一方面也表明美國有可能與英國聯手“監察”“一國兩制”的落實情况。2015年11月，美中經濟與安全審查委員會的年度報告就首次提到國會應主動與英國議會聯繫，聯手審查香港主權移交後中國在香港履行基本法的情况，尤其是實現法治、邁向全面普選進程及香港新聞自由的狀况。
　　
　　（二）美國關注香港事務的“小圈子”已然形成。在美國，關注香港事務的“小圈子”包括行政機關、國會、智庫以及一些非政府組織。行政機關專注於較爲重要的議題，官員們會與香港知名人士會面，白宫發言人會就斯諾登事件、香港政改、乃至參與“占中”的學生被預約拘捕等議題發表看法；國會對香港議題的關注由中國議題而生，在國會議員看來，香港是反映中國發展情况的一個指標，尤其是在人權、自由等議題上；來自企業研究所、蘭德公司、傳統基金會、卡内基和平基金會、布魯金斯學會、美國新世紀計劃等智庫的中國問題專家也關注香港，如蘭德公司亞太政策研究中心前主任歐威廉（William H. Overholt），傳統基金會亞洲研究中心的高級研究員成斌（Dean Cheng），布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心資深研究員杰弗裏·貝德（Jeffrey A. Bader）以及東北亞政策研究中心主任卜睿哲（Richard C. Bush III）等；歐威廉1985年至1998年在香港做亞洲研究，2001年發表《香港：半民主的危險》（Hong Kong：The Perils of Semidemocracy），曾於2004年6月23日在衆議院國際關係委員會亞太小組就香港問題作证。貝德1992年至1995年任美國駐港總領館副總領事。另參見卜睿哲，Why Hong Kong’s next election really matters，June 2，2015。李成、卜睿哲、杜大偉、唐興，“中美經濟與戰略對話的關鍵議題”，2015年6月17日。非政府組織除前述NED與NDI外，還包括專注於人權事務的“自由之家”，它曾於2015年9月下旬邀請香港民主黨創黨主席李柱銘、“占中”發起人戴耀廷及“學民思潮”召集人黄之鋒赴美參加“占中”一週年研討會，期間“恰逢”國家主席習近平對美國進行國事訪問。
　　
　　美國關注香港事務的“小圈子”與關注中國問題，尤其是民主、人權、自由等議題的團體和非政府組織基本重合。因此，可以判定美國視香港議題爲中國的内政，在美國對華關係的議程表上屬於人權、自由的範疇，遠未如台灣問題般上昇至國防、安全的級别。 
　　
　　在國會，恒常關注香港問題的主要是國會及行政當局中國委員會（CECC）和美中經濟與安全審查委員會（USCC)）。CECC成立於2001年，每年發表中國人權報告，其結論雖不代表美國政府的聲音，也無權制定政府的政策，但却在國内外有一定市場與影響力，對中國形象及中美關係造成困擾。該委員會2002年開始發佈年度人權報告，2004年出現香港部分，意味着基本法23條立法風波後，香港議題進入了其關注視野。USCC根據《2001年弗洛伊德斯彭斯國家國防授權法》成立，是應對中國加入WTO的産物，以監測中美貿易往來對美國經濟與安全的影響。自2001年以來，委員會每年都要向國會提交一份報告，2004年首次出現香港部分，主要從中國經濟實力上昇對周邊地區影響的角度來分析。2015年的報告認爲隨着香港與内地經濟一體化的推進，香港在中國發展國内金融市場、增加中國金融業在國際上的競争地位、開放資本賬户等多方面扮演着愈來愈關鍵的角色。然而，中國市場的不透明及對外來投資者進入的種種限制，增加了香港的風險係數。
　　
　　（三）美國利用香港加大對中美關係的影響力。雖然美國有較爲獨立的對港政策，香港的“一國兩制”也讓美對港政策有别於對華政策，如美國一些敏感性技術會出口至香港，但對中國大陸依然實施封鎖。然而，香港畢竟是中國轄下的一個特别行政區，美國承認“一國兩制”的同時，也意味着會在中美關係的大框架下處理與香港的關係。
　　
　　美港關係實質上是中美港關係，即由中美關係，“中港關係”和美港關係組成的不等邊三角關係。其中中美關係居於核心，“中港關係”和美港關係都受其影響。近年來，美港關係由於中美之間的復雜博弈而變得微妙，美國在處理對港關係時逐漸加大對華關係的考量：一方面利用香港來影響中國（内地），另一方面又利用中國（内地）來凸顯香港的獨特。雖然香港問題遠没有挑動中美關係大局的能量，但對美國而言，香港享有“區别於中國的非主權實體地位”，美國“通過與香港訂立和執行雙邊協議，推動貿易和投資，安排高層次訪問，擴大執法合作，加强教育、學術和文化聯繫，以及保護居港和訪港美國公民等形式來支持香港的高度自治”，U.S.-Hong Kong Policy Act Report，April 1, 2005，http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_pa_2005040101.html（上網時間：2016年1月26日）這使得美國與香港之間有了不同於中美之間的溝通方式與渠道。在現實中，美國與中國都想充分利用香港的這種特殊性。在中美關係已有很多齟齬的情况下，美國顯然不想也不會讓香港再成爲其中的一個“麻煩製造者”。對中國而言，香港是内政問題，自然不希望美國對“一國兩制”的實踐指手畫脚，但香港國内境外的特殊地位，又確實存在一些鞭長莫及之處，中國希望香港成爲中美關係中的積極因素，而不是消極因子。
　　
　　美國在“亞太再平衡”戰略下，勢將繼續加大在亞洲的投入。基於香港在亞太地區的政治、經濟（金融）地位，對中國金融發展的獨特作用以及在人民幣國際化過程中擔當的重任，美國必然會把與中國博弈的戰場拓展至香港。在這個意義上，適度打擊香港就是牽制中國，適當利用香港就能影響到中國。因此，美國眼中的香港在其對華政策中有着極其特殊的戰術價值。
　　
　　（四）美國未來政策走向取决於中美關係和香港自身發展。美國對港政策在美國政府的外交議事議程中從屬於中美關係。然而，由於香港特殊的政治、經濟地位，美國對港政策有時具有超越中美關係的發展空間與彈性。未來香港仍是美國持續關注的一個地區，這不僅因爲香港特殊的歷史境况，還與香港的現狀息息相關。
　　
　　就中美關係而言，美國國内圍遶對華政策出現新一輪辯論，對華强硬聲音增多。隨着美國總統大選帷幕的拉開，未來無論哪個政黨上台，都難以消弭中美之間的結構性矛盾，美國在處理對華關係時必然充分利用各種“棋子”。香港作爲美國對華政策中的一個考量因素，除單獨用來向中國施壓外，還可與南海、網絡、台灣等問題叠加使用。當前港台聯動效應增强，兩地年青人在“太陽花運動”和“佔領”行動期間遥相呼應，兩地社會發展也出現一些類似情况，如内向性，政治本土力量的崛起等，民進黨上台後，兩岸關係的變數如果摻雜了香港因素，可能會變得更爲棘手。在網絡領域，2013年斯諾登曾向《南華早報》透露，美國國家安全局入侵香港電腦網絡的成功率超過75%，Edward Snowden: Classified US data shows Hong Kong hacking targets, South Chinese Morning Post, 14 June, 2013.如果美國要發動針對中國的網絡戰，不排除在香港“小試牛刀”的可能。
　　
　　就香港形勢而言，政制發展議題暫告一段落。雖然行政長官聲言專注於經濟、民生議題，但2016年、2017年香港接連迎來立法會、行政長官選舉委員會、行政長官等多場選舉，政治氛圍對特區政府施政的影響不容小覷。香港各政黨（團）已進入世代更替期，社會政治力量重新分化組合，在這一政治、經濟、社會快速變化的新時期，争議性議題將進一步增多，社會矛盾或集中爆發，可能引發更多外部關注與干預。
　　
　　香港的形勢“牽一地而動多國”，維護其繁榮與穩定符合各個利益攸關方的期待，在它已經成爲中美關係中的一個顯性因素的時候，與其視而不見，不如積極做好香港各方面的工作，令其爲中美關係增加正能量。
　　
　　《現代國際關係》2016年第2期