2018年的國際形勢，最大變化之一無疑是美國挑起並擴大與中國的經貿糾紛，造成中美關係全面緊張。11月9日，美國中期選舉結束兩天後，延宕一個多月的中美第二輪外交安全對話終於在華盛頓召開，將中美關係穩定在基本框架内。盡管如此，雙方在諸多問題上仍然存在明顯分歧，未來的互動仍然充滿變數。

　　台灣問題本來就是横亘在中美兩大國之間的結構性、實質性問題，在雙邊關係的不同階段都揮之不去、時隱時現。特朗普候任期間就石破天驚地與蔡英文通電話，更使得本届政府對民進黨當局的政策具有高度不確定性。在當前中美關係的錯綜中，美國對台政策同樣復雜多維，難以一言而簡單蔽之。

　　美國對台政策首先還是在支持台灣的基本軌迹上運行，而且在本年度表現出若干突破性新指征。一季度，《與台灣交往法》完成了國會兩院的立法程序，經由特朗普總統在自動生效最後時刻的簽署而生效。法案正文内容並不長，但却具有以往多數法案不同的衝擊力，甚至被與形塑美台關係基本架構的《與台灣關係法》相提並論。究其原因，在於該法試圖在美台交往的層次上實現質的突破、不設天花板，爲直接衝擊“一個中國”原則埋下伏筆。

　　在台灣“邦交國”的外交轉向上，美國前所未有地激烈反應。民進黨重返執政以來，從非洲的聖多美普林西比、布基納法索，到中美洲和加勒比地區的巴拿馬、多米尼加、薩爾瓦多，五個國家與台灣地區斷絶所謂“邦交”、與中華人民共和國建交。在巴拿馬外交轉向中，美國就進行了干預。8月，薩爾瓦多與中國正式建交後，美國的反應集中爆發。23日，白宫發佈書面聲明，公然指責薩爾瓦多政府，聲稱事件不但影響該國而且影響整個西半球的經濟和安全，揚言將重新評估與薩爾瓦多的雙邊關係。其後，9月，國務院召回駐這三個外交轉向國的大使或代辦，進行專題討論。美國國務院召回棄台國家最高使節的事情在中美建交以後從來没有過。復旦大學信强教授認爲，這顯示美國現在已經從幕後走向台前、赤膊上陣甚至有可能要撕破臉皮。

　　美國行政當局、國會的這些突破之舉，根本原因固然是長期的“以台制華”戰略。而具體到當下，乃是基於對當前兩岸關係的基本判斷和定性。重返執政後，民進黨當局抽走台海現狀的基石——“九二共識”，導致兩岸關係逐漸惡化，並在涉外等領域表現出來。毫無疑問，台灣方面因内部執政者的改變而從根本上片面改變了現狀，由此引發了兩岸官方政治往來的中斷、台灣所謂國際空間的變化。但是，美國却有意逥避台灣當局的釜底抽薪，而執着於大陸的外交作爲；肯定台灣當局的所謂冷静、温和、不挑釁，而將改變現狀的責任歸咎於大陸。10月4日，美國副總統彭斯在哈德遜研究所發表專門針對中國的長篇演講，將中國與薩爾瓦多等國建交定性爲“威脅台灣海峽穩定”，並表示“美國譴責此類行爲”。11月9日的中美戰略安全對話上，美國呼吁中國恢復兩岸穩定、尊重台灣的國際空間，表示反對任何一方片面改變現狀。對美國的這種“責任認定”，台灣當局心知肚明。“外交部長”吴釗燮接受《自由時報》專訪時，坦言美國目前支持台灣的重要原因是“他們認爲目前政府是可預測的、温和的，也因此願意花更多時間給予更大程度的支持，讓我們面對國際挑戰時更有實力”。海基會前董事長洪奇昌認爲，“蔡英文對北京‘不對抗’、‘不挑釁’的政策已在美國收到效果，華盛頓已認定是北京改變現狀，並决意提供台灣更大的支持。”

　　美國在支持台灣方面的突破性動作，以及中美關係的持續緊綳，給了“台獨”勢力極大的幻想空間。然而，特朗普政府並非挺台不封頂，而是在另外一些具體行動上表現謹慎。《與台灣交往法》授權行政當局、軍方不限層級地與台灣軍政高層交往、互訪。馬英九時期的台駐美機構負責人沈吕巡曾在該法生效後進行推演，依次列出台灣應争取的具體清單：6月美國在台協會台北辦事處新館落成，美國派内閣級官員或國務院高層出席；今年“漢光演習”，美國派現役將領帶隊觀摩；台副領導人陳建仁9月率領所謂“加入聯合國”宣達團赴紐約活動；蔡英文和台行政管理機構負責人賴清德分别在年内或任内訪問母校康奈爾大學、哈佛大學，同時訪問華盛頓並會晤美國高層；台外交、防務部門負責人年内到華盛頓洽公，視察駐美機構；駐美人員可進入現在仍受到限制的美國官署洽公。然而，半年過去了，這一法案並没有顯著地適用，美台交流層級並無顯著突破。10月24日，沈吕巡回顧半年來的美台交流層級，大嘆：“當時（指《與台灣交往法》通過時）我輿論所盼的長串清單，自美方派閣員訪台，以至我‘總統’過境美東母校、外交國防首長赴華府洽公等，到現在一件都没有發生。”藍營處理涉外事務的專業人士尚且如此喟嘆，狂熱的“台獨”勢力更難掩失望。

　　失望不僅於此。美國在台協會台北辦事處新的辦公大樓今年6月竣工，目前正在進行正式搬遷啓用前的最後作業。前任處長楊蘇棣去年就到處放話，稱在其任内與國防部、海軍的溝通努力下，海軍陸戰隊將派員進入新大樓、負責相關保衛工作。國際媒體也紛紛報導這一可能。隨着大樓竣工、搬遷日期的推進，這一議題成爲各界關注焦點。尤其在《與台灣交往法》通過後，輿論多認爲在美國加大力度支持台灣的背景下，美國海軍陸戰隊極其可能入住美國在台協會台北辦事處。然而，梅建華在卸任處長前夕，公開表示台北辦事處的維安工作按照原來的安排進行、不會變動。9月13日，CNN報導稱，五角大樓决定不派遣海軍陸戰隊人員進駐AIT台北辦事處。國務院官員回復台灣媒體的電子郵件表示，新館會與原來一樣的安全做法，美籍人員和台灣雇員共同承擔。台灣媒體人士王銘義將此事與莫健所説“若美艦停靠高雄，反而讓中國乘機發動武力統一”一起分析，提出“‘台灣牌’的能量似已呈現遞减效應”的觀點。

　　顯然，當前美國對台政策既有前所未有地支持台灣的一面，也有心存顧忌、謹慎行事的一面。究其原因，最主要還是對美國而言，與中國大陸的關係遠遠比與台灣的關係重要。特朗普政府對朝鮮核導問題念兹在兹，而中國大陸在其中的作用無可替代、不言自明，台灣却幾乎没有任何發揮作用的空間。經貿議題在特朗普的對外政策中幾乎處於壓倒性的優先位置，而大陸的市場規模、在美國外貿中的比重也是台灣無法比肩的。也正因此，特朗普政府盡管圍遶經貿、南海等問題對中國大陸施壓，但是仍然不願意中美關係破局，中美外交安全對話仍然舉行。

　　從官僚政治的角度看，美國對台政策的復雜表現，在很大程度上也是其内部决策、執行體系的不一致、齟齬甚至矛盾的結果。實行分權制的美國，本來就存在行政當局與國會之間、行政當局内部外交、財經、防務部門之間，乃至政府與利益集團之間的政策分歧。這種狀况因爲特朗普的另類、隨意、顛覆性、不可預測性而更加突出。在《與台灣交往法》的實施上，行政當局的具體做法與國會的立法初衷顯然存在落差。根據美國之音的報導，海軍陸戰隊進駐美國在台協會台北辦事處的議題上，國務院與國防部存在分歧，前者提出這一要求，但是遭到國防部的拒絶。而在幫助台灣維係“邦交國”的力度上，國務院又拒絶了白宫的極端主張。總統國家安全顧問博爾頓曾經打電話給薩爾瓦多總統桑切斯，警告他不要切斷台灣的“外交關係”。這一圖謀告敗後，暴怒的博爾頓提出對薩爾瓦多采取實質制裁措施，包括取消援助（2017年美國對薩爾瓦多援助1.4億美元）、對一些官員實施簽证限制。然而，國務院反對這種做法，擔心如此行事將導致薩爾瓦多不願意協助美國阻止非法移民的流入。白宫和國務院激烈争論，以至於北美與中美洲國家旨在阻止非法移民的高層級安全暨經濟會議臨時延期。美國内部有人認爲，薩爾瓦多只不過是步巴拿馬、多米尼加的後塵，巴拿馬和多米尼加與台灣斷交後美國没有什麽負面反應，現在單單懲罰薩爾瓦多有失公平。最終，國務院的意見占了上風。3名被召回的美國大使或代辦時隔不久就都返回駐地履職。關於中美洲繁榮與安全的會議在被延宕一段後，10月11日得以召開，副總統彭斯、國務卿蓬佩奥、洪都拉斯總統葉南德兹、危地馬拉總統莫拉萊斯、薩爾瓦多副總統、墨西哥外長參加。

　　盡管博爾頓在這一次的决策上没有贏得勝利、意見没有被采納，但是他的潜在影響仍然不可小視，相關意見仍然存在成爲政策現實的可能。特朗普政府退出中導條約，嚴重動摇了國際核不擴散體系，衝擊世界和平。如此極端之舉却正是博爾頓的主張。2011年，博爾頓在《華爾街日報》發表文章，認爲美國和蘇聯1987年簽訂中導條約後，雙方在1991年的期限之前銷燬了2500百多枚中程導彈，解除了美國一大威脅。但是1991年後没有簽署該條約的國家例如中國、伊朗、朝鮮加速發展導彈，美國要不就説服更多國家一起簽署中導條約，要不就乾脆退出。美國有綫電視新聞網CNN分析家、國務院前發言人柯比認爲，特朗普政府退出中導條約“非常有可能是博爾頓鼓動特朗普這麽做……與博爾頓討厭多邊協議的想法非常符合。博爾頓特别討厭他認爲會限制美國行動自由的協議，他已經逐漸在國安會站穩脚跟，并且將個人觀點化爲政策”。

　　而在台灣問題上，博爾頓也素來持極端主張。2016年1月蔡英文剛當選，他就在《華爾街日報》刊文，主張美國政府在國務院正式接待台灣官員、提昇美國在台協會台北辦事處到正式外交代表團、正式邀請台灣地區領導人到美國訪問、允許美國資深官員到台灣處理公務，最後是全面恢復外交承認。特朗普與蔡英文通話招致美國戰略界主流一片批評，博爾頓却公開力挺，聲稱台灣符合“國家的定義”，當“民主國家”領袖致電時美國總統就應該接聽。2017年，特朗普正式就職前夕，博爾頓又揚言“一中政策”是1972年的事，現在是美國對“一中”政策表達不同看法的時候。這些立場如在特定背景、節點下被特朗普政府采納，勢必在台海掀起驚濤駭浪。這是值得兩岸和國際社會高度關注的。

　　郭擁軍：作者係中國現代國際關係研究院教授。