一、融合發展的治理高度

　　兩岸關係現階段雖面臨溝通障礙，但民間交流依然暢旺，融合發展更將兩岸人民的距離感拉近。從語義上來説，融合（Integration）是“成功加入不同群體或與之混合的行動或過程”，或是“以有效的方式結合兩件或兩件以上東西的行動或過程”，Integration, Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/integration#dataset-cald4, Nov.7, 2018.發展（Development）則是“某人或某事成長或變化，同時變得更先進的過程”；Development, Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/development, Nov.7, 2018.因此兩岸融合發展的文字意義，應該是兩岸有效地結合在一起，而且這個結合不論是台灣加入大陸，或大陸加入台灣的混合過程，結果都應該是讓兩岸成長得更先進；這也是一個動態的辯證過程，是一直往前進步的成功結合過程。

　　原則上，大陸近年來積極推進兩岸融合發展，代表性的政策可謂是2018年2月28日由國務院台灣事務辦公室、國家發展和改革委員會，協調了29個機構，發佈《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》的31項惠台政策。

　　措施前言提及，“爲深入貫徹黨的十九大精神和習近平總書記關於深化兩岸經濟文化交流合作的重要思想，率先同台灣同胞分享大陸發展的機遇，逐步爲台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇”，這就是融合發展思維的具體實現，其中的明顯例子如下：台灣同胞在大陸投資的企業（以下簡稱“台資企業”）參與“中國製造2025”行動計劃適用與大陸企業同等政策。台資企業可公平參與政府采購。台資企業與大陸企業同等適用相關用地政策。台資農業企業可與大陸農業企業同等享受農機購置補貼、産業化重點龍頭企業等農業支持政策和優惠措施。台灣同胞可報名參加53項專業技術人員職業資格考試和81項技能人員職業資格考試。台灣專業人才可申請參與國家“千人計劃”。在大陸工作的台灣專業人才，可申請參與國家“萬人計劃”。台灣同胞可申報國家自然科學基金、國家社會科學基金、國家杰出青年科學基金、國家藝術基金等各類基金項目。台灣人士參與大陸廣播電視節目和電影、電視劇製作可不受數量限制。鼓勵台灣同胞加入大陸經濟、科技、文化、藝術類專業性社團組織、行業協會，參加相關活動。取得大陸醫師資格證書的台灣同胞，可按照相關規定在大陸申請執業註册。在台灣已獲取相應資格的台灣同胞在大陸申請證券、期貨、基金從業資格時，只需通過大陸法律法規考試，無需參加專業知識考試。鼓勵台灣教師來大陸高校任教，其在台灣取得的學術成果可納入工作評價體系。

　　除此之外，各地方也紛紛配合中央31條，提出相對應的惠台措施，例如厦門60條、上海55條、福建66條、寧波80條、天津52條、浙江76條、湖北62條、杭州60條、深圳99條、廣東48條、廣州60條、廣西80條、南京75條、江西60條、福州68條、山東56條、重慶58條、四川70條、珠海52條、江蘇76條、陝西60條、貴州64條、遼寧52條、安徽55條、北京55條……配套實施辦法，顯示各地在融合發展上，積極表現推動。

　　不僅如此，中國大陸國務院繼8月3日取消《台港澳人員就業证》後，更在8月16日進一步公佈《港澳台居民居住证申領發放辦法》21條，在既有出入境用的台胞证之外，9月1日起開放符合條件者，不需放棄台灣户籍、擁有大陸户籍就可申請大陸居住证，采取與大陸身分证相同的18碼，與大陸民衆享受同等待遇。

　　申領發放辦法規定，在大陸居住半年以上，有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀等3條件之一的台灣居民，可持台胞证到當地公安機關申請辦理，經20個工作天發放的居住证，具備依法繳存提取和使用住房公積金…等3項權利，就業、衛生、文化…等6項服務，乘坐國内航班、火車等交通運輸工具…等9項便利。

　　由此觀之，一系列推出的惠台政策，確實可看到大陸在融合發展政策的努力，而且隨着時空環境演變，動態調整内容，以符合大陸推動此案的預期效果。事實上，大陸對融合發展政策的開展，都有讓兩岸結合後成長得更先進的動機，而且成長的方向是需符合大陸的期待，所以相對於被動、持保留態度的台灣當局，中國大陸不但是“推動”，而且還是積極地主導“推進”融合發展。

　　雖然台灣的民進黨當局對於大陸的融合發展政策是加以扺制，以大陸的中央31項措施公佈之後爲例，民進黨當局先是一如往昔的强調，任何涉及兩岸人民權益與福祉的措施，不是單方面可以决定；接着表達禁止的態度，重申《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第33條規定，台灣人民不得擔任中國大陸黨政軍機關機構的成員，第90條也有相應的處罰。行政院長講得更直接，不管是九二共識或其他方式惠台，本質上是“利中政策”，最後目的是“并吞台灣”。

　　接着，面對大陸的積極態度，各地繼續推出一系列的惠台政策，中央更取消就業证、發放居住证，落實生活便利的同等待遇後，民進黨當局因擋不住愈來愈多的台胞申領居住证，以及爲九合一選舉鞏固基本教義派等考慮下，行政院宣佈要限縮公民權，陸委會研擬修法開罰有居住证但未申報者，以及有居住证者不能投票與參選、不得擔任機敏性公務員等。

　　但平心而論，正如春秋時代管仲的《管子·禁藏》所言，“利之所在，雖千仞之山，無所不上，深源之下，無所不入”；尤其是在全球化時代，人員與資源的流動更形方便與暢旺，若是大陸惠台措施相對於台灣政策與環境優越，則台灣人才勢必受到大陸磁吸效應，這絶對不是抱持兩岸零和賽局思維的民進黨當局，輕描淡寫地用法令禁止就可消除。

　　例如民意調查結果就顯示，不論是到大陸工作、創業、唸書、定居的台灣民衆意願，都已創下9年來的新高，其中有43%願到大陸就業、30%想到大陸創業，更有44%的家長要讓子女到大陸求學。從年齡層看來，30歲以下的年輕人願意到大陸就業比例竟高達55%，連50歲以上想前往大陸就業比例都增加約10%；職業和學歷方面，高階主管、白領專業、服務業人員，以及大學以上學歷的族群，願意到大陸工作的意願較高，比例都已50%左右，目前在學學生更有66%不排斥前往大陸就業。聯合報係民意調查中心：“主張統一、西進意願 9年新高”，2018年9月17日，https://udn.com/news/story/11311/3371366。

　　因此，從治理的角度而言，政府應該積極爲人民謀取公共利益，尤其當台灣經濟發展受局限，民衆需要有更多空間施展時，政府更應加以扶持，而不是囿於意識形態的加以限縮。據此，若以治理的高度來看大陸居住证，公共行政的政府當然要針對台胞生活便利，提供政策上的支持；公共管理的政府也應遵照市場的規律，提出服務台胞在大陸生活的機制；公共服務的政府則更應該透過同等待遇的權利，讓台胞在大陸可以共建美好生活的價值觀。

　　二、建構公共服務的治理文化

　　從中華文化傳承世代的治國精髓來看，儒家孔孟的爲政以德、禮治、仁政等理念，爲政府提供了强大的思想支撑。趙婷婷：《中外公共管理的宏觀透析》，《管理觀察》2018年第22期。這種思想也符合新公共服務理論的精神，也就是孔子的以道德原則治理國家、以禮治國，以及孟子從孔子的“仁”引申的仁政，例如民本、王道、民貴君輕、人性本善等，都可以推演至對行政官員、相關民衆的所有人尊重，進而建立起集體的、共享的公共利益觀念，創造共享利益、共同責任，達到新公共服務推進的目標。

　　進而言之，孔子在《論語·學而》指出，禮之用，和爲貴。先王之道，斯爲美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節之．亦不可行也；這是强調以禮爲標準的和諧，是一種貴和息争，息争以維護和諧的和諧論。武曉花：《吸收中華優秀傳統文化 推進公共行政管理創新》，《中國MPA專業學位設置十週年紀念大會暨第七届全國MPA論壇論文集》，2009年5月。從新公共服務而言，這也是行政官員在安排議程，讓相關各方坐在一起，爲促進解决公共問題的協商，提供便利時，必須在禮的前提下達到和諧，讓所有人願意一起爲形成共識的目標前進。

　　至於孟子仁政思想的“民本”概念，也是儒家對於施政者提出的核心理念，要求領導者要尊重民意；其表現出“民爲邦本”，荆玲玲、張會來：《行政管理中的國學應用研究》，《未來與發展》2010年第12期。亦即《尚書》所言，“民可近，不可下；民爲邦本，本固邦寧”。所以孟子認爲“民”是國家社稷的之根本，在《孟子·盡心章句下》提出“民爲貴，社稷次之，君爲輕”的民本思想。

　　如此的民本理念，更是新公共服務應有的核心内涵，因爲唯有將人民放在心上，才不會如傳統公共行政的行政官方，唯政治領導者的命令是從；也不會向公共管理學習企業家的行政官員，狹隘的追求提高生産率、滿足私利顧客需求。换言之，行政官員會重視民意，積極成爲公民權利龢民主對話的促進者，爲重視公共利益的公民服務。

　　以兩岸融合發展政策而言，不論是大陸中央的31項惠台措施，或是各地紛紛推出的配套條款，抑或大陸居住证發放，中國大陸方面都是基於秉持兩岸一家親理念，願意率先同台灣同胞分享大陸發展的機遇，所以逐步地爲台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇，增進台灣同胞福祉。這正是新公共服務理論强調，對於服務對象，也就是對大陸台胞的尊重，有助於共同價值觀的達成；如果加上官員對相關實行情况的調研改進，則就是讓所有人願意一起爲形成共識的目標，亦即增進生活福祉的方向前進。

　　縱使台灣民進黨當局反對大陸的融合發展政策，但民衆前僕後繼想到大陸開創新生活的意願與數量，有增無减，這從民意調查結果就可顯見；所以台灣當局在民意逐漸産生的壓力之下，不論是當局自己設立政治目標的傳統公共行政，或是依據市場誘因驅動的公共管理，或是按照民主原則凝聚共識的新公共服務，終究還是需往實現人民美好生活的融合發展方向前進。

　　此時就可運用兩岸共有的中華文化，如前述的爲政以德、禮治、仁政，以及“禮之用，和爲貴”、“民爲邦本，本固邦寧”等傳統的治國理念，落實新公共服務理論的實踐，建構具有高度質量的治理文化，則不但兩岸人民的幸福可獲保障，更可共同弘揚兩岸治理的中華文化，達到心靈契合的目標。

　　黄清賢：作者係南開大學周恩來政府管理學院副教授、兩岸關係南開大學研究基地研究員、台灣競争力論壇學會大陸政策研究中心主任。