兩岸文化交流活動在過去數十年來被認爲是最不具有政治性色彩，相對符合多數庶民生活，涵概層面最爲廣闊的交流活動項目。概略上區分，兩岸文化交流在宗教上，舉凡佛道儒等教團與教友在歷史采風或祭祀活動的交流，或者是在各種族群、群體的交流，如客家文化交流、原住民文化交流、各種宗親會交流。甚至依各種文化活動態樣所做的區分交流活動，如音樂項目、各種文娱體育項目、各種動静態表演與展演項目等等，長期以來積累了大量的兩岸交流成果，收穫了宏遠的交流效益，是現階段兩岸政治上停滯不前的狀况下，相當傲人且持續有開展性前景的一項成就。然而，隨着近年來兩岸關係在政治上的封凍，台灣地區主管兩岸事務的部門，似乎從規範兩岸交流活動的台灣地區法律中，特别寬廣地、嚴厲地引用並執行某些過去不曾發生效果的條款，相當程度限縮了兩岸各種主體在文化交流上的種種機會，甚至可能達成令交流减縮，甚至交流空洞化的結果。面對這樣的兩岸交流框架與可能形成的限縮結果，拙文以爲應值得省思。

　　台灣地區與大陸地區人民關係條例(以下簡稱兩岸條例)於2003年增修的版本中新增加了第33條之1至第33之3共三條條文的規定。第33條之1的第1項第2款，先規定“台灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管部門許可，不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機構，爲涉及政治性内容之合作行爲”。第33條之1第2項規定文字復載明“台灣地區非營利法人、團體或其他機構，與大陸地區人民、法人、團體或其他機構之合作行爲，不得違反法令規定或涉有政治性内容；如依其他法令規定，應將預算、决算報告報主管機關者，並應同時將其合作行爲向主管機關申報。”而又在第33條之3另規定“台灣地區各級學校與大陸地區學校締結聯盟或爲書面約定之合作行爲，應先向‘教育部’申報，於‘教育部’受理其提出完整申報之日起三十日内，不得爲該締結聯盟或書面約定之合作行爲；‘教育部’未於三十日内决定者，視爲同意。前項締結聯盟或書面約定之合作内容，不得違反法令規定或涉有政治性内容。”上開數項於同年度增修的規範條款，同時出現對台灣地區與大陸地區對接對象進行各種交流合作時，主管部門認爲不得有任何涉及政治性内容的合作或相當的行爲，是爲兩岸交流多年來針對各種主體在進行交流活動時，對涉及政治性内容的行爲所爲的高度且最廣泛的限縮，而在立法多年未予以大範圍執行適用的今日，却頻繁的在各種主體與各種層面的交流活動中，漸次活躍，多項交流活動受到主管部門的警告、關切，實在不能不探討這些相關規範的變化以及其所造成的影響。

　　根據當年修改增加本條規範的立法意旨，第33條之1第2項規定，是“台灣地區非營利法人、團體或其他機構，與大陸地區人民、法人、團體或其他機構之合作行爲，不得違反法令規定或涉有政治性内容；另參考人民團體法第三十四條及財團法人監督管理相關規定，此等團體依規定，應每年將預算、决算報告陳報主管機關，規定如有與大陸地區人民、法人、團體或其他機構爲合作行爲者，亦應同時向主管機關申報，説明交流情况。”因此根據本法的立法意旨，應該係對台灣的非營利法人、團體或其他機構等主體，與大陸地區項目對接對象進行各種合作行爲時，增添了兩種法律上的負擔與義務，其一是不得涉有政治性内容，另一則是依照台灣地區的人民團體法律規定，應於每年向主管機關申報説明與大陸地區從事各種合作行爲時與對接對象的交流情况。而第33條之3關於對台灣地區各級學校與大陸地區學校“締結聯盟或爲書面約定之合作行爲”，依立法的意旨，則係欲達成兩項理由或目的“二、爲建立兩岸學術交流秩序化，對於台灣地區各級學校與大陸地區學校締結姐妹校，兄弟校、友好學校等聯盟或爲其他書面約定之合作行爲，實行申報异議制，明定第一項規定。三、有關兩岸學校締結聯盟或爲書面約定之合作行爲，參酌修正條文第三十三條之一有關非營利法人之規範，亦不得違反法令規定或涉及政治性内容，明定第二項。”此爲於2003年所增添的新增規定，意義上亦有兩項新增的限制，首先是要求台灣的教育單位與大陸地區對接教育單位發展締結各種以文字約定的合作行爲時，需先向教育主管部門申報，若教育主管部分未對擬進行的聯盟或書面約定等合作事務有异議，又或者申報後三十日内未有意見者，始爲同意。其反面解釋便是未申報或申報後三十日内有意見者，皆屬不同意，而可以推定主管“教育部”門認爲該以文字約定的合作行爲是屬違法。至於其後果，在上開兩條法律規範意旨，及後附的處罰規定中，除了處罰行爲主體，也就是行爲人、法人團體或學校新台幣一萬元至五十萬元的罰款外，另外根據違反法律規定的行爲基本無效論，這類的“台灣非營利法人、團體或其他機構等主體，與大陸地區項目對接對象進行各種合作行爲”、“台灣教育單位與大陸教育單位發展締結各種以文字約定的合作行爲”最終在台灣地區的法律意義上終爲無效，得不到各種法律上的支持，不能實現最終受法制保護的效果。

　　在此二條規範之前，兩岸條例類似文字實際上有更爲嚴格的規範，據2003年以前的類似規定所載，台灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得爲大陸地區法人、團體或其他機構之成員或擔任其任何職務；亦不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立法人、團體、其他機構或締結聯盟。雖然文字意義解釋上，過去的舊規範顯然較上開新增規定更爲寬廣，但是本條在過去尚未有過廣泛的適用，而依本條對台灣地區人民法人等主體的執行，解釋上尚且采取從寬的認定與適用，並未有過大的争議。現行規定亦産生兩種特色。其一是這類限制台灣地區主體與大陸地區交流的條款，顯然有叠床架屋的問題。根據前述關於這兩項新增規定的立法意旨説明，在同法第一項約束中，對台灣地區人民、法人團體、非營利法人及其他機構與大陸地區對接對象所爲合作行爲，不得涉有政治性内容，而其合作行爲，“…可能涵蓋其他條文規定之内容，例如商業性之合作行爲，或聯合設立公司組織等…，其他條文已經規範之特定行認態樣，應優先適用該特定行篇之規定，尚非本條規範之範圍”由台灣主管部門以立法意旨區别適用法律條文的教示指導，可見第33條之1與第33條之2、第33條之3等對與大陸地區交流對象不得有涉及政治性内容之合作行爲，是在本已有的各種限制規範中新增。其二，在目的與結果上看，這類對於台灣地區各學校、非營利法人、團體或其他機構等與大陸地區對接主體發展各種合作行爲時，不得有政治性内容等的新增規範，其中關於政治性内容的文字，缺乏明確的定義與解釋，操作上絶對屬於非常模糊且不易確定的法律概念。根據行政法律的强制性與拘束的不對等性，主管部門掌握較高的解釋權力，在進行各種裁處與執行管制的過程中，非常容易導致對各種受規範行爲的任意性與不平等性，更不論規範這類行爲是否屬於必要且妥當。由此可見，全面性的否準或限制台灣地區與大陸地區交流主體間的交流活動中有政治性内容，應堪可認定是該次修法的理由與目的。總結這類相關規定的影響，可由以下幾個層面分别説明之。

　　首先，上開針對兩岸交流合作不得涉有政治性内容的限縮條款，幾乎已遍及各種法律上的主體，涵括各種有可能進行兩岸交流行爲的所有台灣地區行爲人與對象。第33條之1第1項首先針對台灣地區人民、法人、團體或其他機構，不得未經許可而與對岸對接單位進行涉及政治性之交流行爲；其次是同條第二項則規定台灣地區非營利法人、團體或其他機構，不得與大陸地區相關對接的交流對象有涉及政治性内容的合作行爲。再次則爲第33條之3第二項對於台灣地區各級學校與大陸地區學校進行關於締結聯盟或書面約定之交流行爲時，亦不得涉及政治性内容。由此統括的看，台灣地區個别人民、各種企業法人、非營利性法人、各種人民團體與其他機構，與各級學校，全部被禁止與大陸進行有政治性内容的互動。可見其受這些條款規範的對象相當全面，從個别人民一直到各種機構，各種公私目的性質的法人與團體，都受到規範。由此看來，與文化事業有關的各種工作者，舉凡各類表演與藝術創作者個人，到各種藝術表演團體、各種規模的藝文娱體及表演組織、各類型的文化研究與推廣協會，盡皆受其規範，似是將全面性的禁絶台灣地區各種主體與大陸地區各種對象進行具有“政治性内容”的兩岸交流活動。參“交通部”觀光局觀業字第1043005216號函。該函件另轉送台灣地區其他所有觀光旅遊業之同業公會或協會，包括各旅行商業同業公會、各觀光旅館商業同業公會、各旅館商業同業公會、各民宿協會、台灣觀光游樂區協會、財團法人台灣觀光協會。2015年10月6日。例如中華民國旅行商業同業公會全國聯合會於2015年10月6日即獲得交通部觀光局警示性氣味强烈的行政指導函文，據函文中所載，主管部門認爲台灣地區的旅行商業同業公會全國聯合會“查邇來觀光旅遊業相關團體或業者屢與大陸地區各層級之旅遊協會簽訂協議或備忘録等合作行爲，請依旨揭規定辦理，以免觸法受罰”。相信其他台灣地區與大陸地區交流主體必定亦受到相同或類似的“指導意見”。

　　對於各種主管部門企圖全面限縮控制各種台灣地區交流主體，與大陸地區進行各種活動的趨勢，甚且可能超過法律規定的範圍。舉例而言，2017年3月間台灣地區曾發生有清華大學的大陸籍交换生提出“聲明函”或“承諾函”等文件，其内容所載稱：“本學校爲純學術交流目的，不涉及一中一台等政治議題，特此聲明。”，是僅證明爲純學術交流，不涉及政治性議題的文件，詎料遭到部份“中央級民意代表”與教育主管部門負責人，認爲該清華大學之文件恰恰扺觸前開第33條之3不得涉有政治性内容之規定，徒然引起波濤。

　　據該事件所涉及的聲明文函，只是學校内部單位的“處”或“中心”所出具給單一陸生的文件，讓大陸地區學生可以拿着這份文件向他們的單位申請來台就讀或就學，所以只是以學生爲主體所爲的告知文件，自與第33之3條所規定之“法律主體”不符。因爲據該條規範記載，必需是由兩岸學校間以締結聯盟或爲書面約定之合作行爲，學校提交給學生單方面關於入學後權益的通知書，是不可能屬於學校間以締結聯盟或爲書面約定之合作行爲的。别抹紅“純學術交流”(政治性、容定義)，中國時報2017年3月7日，http://www.law119.com.tw/newdesign/compchina/personcontent.asp?idno=7166&ktop=%A7O%A9%D9%AC%F5%A1u%AF%C2%BE%C7&keywords=。

　　本案更爲基本的問題是，據兩岸條例第33條之3，與其交流合作之行爲及相類關的文字書面，應該是由足以代表學校的主管或部門負責人爲之，其效果及於兩岸間簽訂契約或協議的各式學校。上開清華大學的承諾書等文件，僅是由學校“處”、“中心”發給學生，這類單位並不符合亦不能代表兩岸條例中所提及的學校。既然係由非代表學校的下級單位，發給不具有交流性質的書面文字，依據法條規定，自無受到拘束之理。台灣地區的教育主管部門不細究此法律搆成要件的妥當性，對外宣稱有扺觸前開第33條之3不得涉有政治性内容之規定，在號稱爲法治的台灣而言，至爲汗顔。

　　除了從主體或搆成行政部門執行上的要件有争議外，拙文擬從規範的效果及其影響的視角來看這類條文的適用。

　　一、對大陸來台學人或文化交流人士限縮言論範圍，豈非涉及言論自由、思想自由及講學自由的侵害? 台灣地區教育主管部門依照兩岸條例上開規定，發佈關於大陸地區學者來台講學或參與教育活動的規範，其中規定，邀請大陸地區教育專業人士及學生來台從事教育活動，應秉持對等尊嚴原則，避免涉及政治性内容。台灣地區學術界則有多項不同意見，尤其集中在這類條款對言論自由的戕害。台灣實踐大學校長陳振貴認爲，台灣地區主管部門所説的對等，等於是被大陸拉着往反民主自由的方向走。此作法可能是爲了國安理由，却損傷了台灣的自由民主形象，尤其以思想言論自由爲驕傲的台灣，竟做出如此限制。“‘教育部’禁陸學者談政治”，聯合報，https://udn.com/news/story/7314/3351407。此外，世新大學校長吴永干則説，如果是有大陸學人參與的學術研討會，研討内容却包括“政治議題”，這樣算不算“政治性内容”？如果因這條規定讓學校擔心審查未過或受罰、辦活動不敢討論跟政治有關的學術議題，不但限制了台灣的言論自由，也侵害了大學自治與學術自由。“‘教育部’修法避陸生，避免涉政治内容”，聯合報，https://udn.com/news/story/6885/3351630?from=udn-relatednews_ch2。政治大學政治代理係主任認爲，政治學係也常辦學術研討會議，邀對岸學者參與，這樣的學術會議“如何區分學術性或政治性？”或依“教育部”延展自兩岸條例的規定，這類研討會豈非根本無法辦理? “標榜民主自由，‘教育部’却明令大陸學人訪台避談政治”，聯合報，https://udn.com/news/story/7314/3351407。

　　二、任何性質、任何規模的文化交流活動，都不可能百分之百的屏除政治性議題，文化本身就夾雜有政治意涵，政治本身便是文化的一部分。由於文化活動具有廣涵性的特色，可以説任何一種人類活動都是文化，前文提及即便是文化事業有關的各種工作者，各類表演與藝術創作者個人、團體、各種規模的藝文娱體及表演組織、各類型的文化研究與推廣協會，都無法從台灣地區相關法令中排除適用，那麽各種文化活動的類型，不論以何種方式呈現，都很難與政治全然切割。宗教活動或許是文化中政治性内容最少的一項了，但是，即使是宗教，其主張信仰自由的範圍可能非常不同，宗教的對話與主張不可能完全與政治無關，不可能承認諸如“絶對不能觸動的政治現狀”的主張。從宗教與政治歷史上的關係來説，宗教活動絶對不是政治中立的，也不是與政治毫無關係的。蘇格拉底曾經是一個宗教人，耶穌基督曾經是一個宗教人（religious Man），伊斯蘭教蘇菲派的哈拉吉（Al-Hallaj）也曾經是一個宗教神秘主義者，他們三人都卷入了政治，都觸動了公權力部門不願碰觸的界限─政治性内容，他們三人被處死的歸因上，或許都與宗教主張有關。“宗教對話具有政治性”，香光莊嚴雜誌，http://www.gayamagazine.org/article/detail/2784。所以故，連一般普遍認爲相對超脱無塵的宗教事務與活動，都可能與政治有着千絲萬縷的關係，何况是一般的文化交流、學術交流?

　　前文提及台灣主管兩岸事務當局關於大陸地區學者來台講學或參與教育活動的規範，對大陸地區人士來台進行教育文化交流時，規定了包括“學術、教育或與學校體育相關之參觀、訪問、比賽、演講、領奬、示範觀摩、參加會議、擔任評審及從事傳習、研究、研習、講學、研修、教練、表演、展覽等”。“標榜民主自由，‘教育部’却明令大陸學人訪台避談政治”，聯合報，https://udn.com/news/story/7314/3351407。試問還有不在這些規範中的交流活動行爲嗎? 而任何人可能在這些列舉活動中完全屏除政治性内容，全部不提一句一字與政治有關的思想與意見的表現嗎?此次的修法乃承襲自2008年的“大陸地區文教專業人士及學生來台從事文教活動審查要點”，十年來，審查要點内容從未提及政治相關詞彚，却在此次修正中首次加入“避免涉及政治性内容”“禁大陸學者談政治，‘教育部’善意的提醒錯了嗎”，東森新聞網，https://www.ettoday.net/news/20180906/1252889.htm。，顯然是依據兩岸條例前開條款的延伸，意圖全面封鎖相關言論的一種限制。

　　倘若台灣主管部門有意圖的針對兩岸各種層次、項目與規模的交流活動實現限縮或禁制，那麽過去數十年來兩岸間交流活動最大宗的文化交流，顯然是最不易控制，但却最有效果的一項管制選擇。拙文開題已陳述在兩岸現今政治交流封凍的階段而言，若放任台灣各層次、各層面規模的文化交流活動繼續開展，可能不符合現任管理當局意圖實現的限制與禁止兩岸交流目的。也就是因爲這個緣故，過去已然修法完成近17年間並無具體適用執行的相關規範，才會在近階段成爲兩岸文化交流上的限制框架。誠然，爲長期以來相對自由的文化交流活動設定限制框架，在自詡爲保障言論與表意自由的台灣社會裏，不能不謂是一種自相矛盾的行爲。

　　衛芷言：作者係台灣高苑科技大學專任助理教授，中山大學兼任助理教授。