台灣是中國不可分割的領土，台灣問題純屬中國的内政，這是毋庸置疑的。但同時，台灣問題的形成又是美國干涉中國内政的結果，這就使得兩岸關係的發展過程錯綜復雜，在很大程度上受美國因素的影響。1949年以來，隨着世界格局變化和兩岸關係的發展，美國對台政策不斷調整與變化，但其分裂中國，阻擋台灣與大陸統一的政策却始終沿續，至今未變，成爲中國和平統一進程中的一大障礙。

　　一、1949年以來美國對台政策的調整

　　1949年以後，美對台政策經過了一個曲折而復雜的調整和演變過程，主要可以分爲三個階段。

　　第一階段，從1949年到1972年。這一時期，美國對台政策的核心内容就是要將台灣與中國大陸分離開。從政治，經濟、軍事上控制，支持在台灣的國民黨政權與大陸對抗，阻止大陸收復台灣，把台灣作爲包圍中國大陸的軍事基地。

　　1949年初，隨着中國人民解放戰争的節節勝利，美國采取“脱身政策”，决定放棄中國大陸而把對華戰略的重點放到如何將台灣與大陸隔離開來，其政策的核心目標即是：“不讓台、澎落入共産黨手中”爲此，最可行的辦法就是“將該島嶼與中國大陸隔開”。爲使台灣成爲美國包圍中國的軍事基地，成爲美軍在西太平洋上“不沉的航空母艦”，美國爲台灣提供大量軍事援助以加强對台軍事控制及防護。從50年代至70年代，美國對台提供超過35億美元的軍援。另外，美國還一再以武力介入的方式阻止大陸收復台灣。1950年6月，朝鮮戰争爆發，美國總統杜魯門發表聲明稱：“台灣未來地位的决定，必須等待太平洋安全的恢復，對日和約的簽訂或經由聯合國的考慮”。同時下令美國海軍第七艦隊進入台灣海峽，1951年美在台北設立“軍事顧問團”，1954年美台簽訂“共同防禦條約”。政治上，對新成立的中華人民共和國采取孤立遏制政策，拒絶承認其在國際上的合法性，並利用自己在聯合國的地位，阻止中華人民共和國恢復在聯合國的合法席位，使得台當局非法竊據中國在聯合國的合法席位達22年之久。對遷台後的國民黨政權則長期在國際上予以官方承認，在台北設立“大使館”並派駐“使節”。經濟上，美國爲台灣提供巨額經濟援助，使遷台後的國民黨政權得以穩定社會，恢復經濟。與此同時，美還不斷抛出“劃峽而治”、“一中一台”、“台灣地位未定”等論調，千方百計使台灣與中國分離。

　　第二階段，從1972年中美關係解凍到冷戰結束。這一時期，美國從其全球戰略和國家利益出發，對中國從孤立遏制轉變爲接觸遏制。采取了既與中國發展正式關係，又視台灣爲“獨立政治實體”，保持與台灣的“實質關係”；既促進兩岸緩和又防止中國統一的所謂“雙軌政策”，在中美三個公報及《與台灣關係法》中尋找對華對台政策的平衡點。

　　70年代初，國際局勢呈兩極對峙，爲在美蘇兩强的較量中保持均勢，美國力圖通過改善同中國的關係達到“聯華制蘇”的目的。中美關係走過了迅速發展的十年，1972年尼克鬆訪華，中美雙方簽署“上海公報”，從此打開了中美關係的大門；1979年1月，中美正式建交，雙方發表建交公報；1982年8月，中美簽署關於限制美國對台軍售的“八·一七”公報。在以上三個公報中，美國政府承認中華人民共和國是唯一合法的中國政府，只有一個中國，台灣是中國的一部分，並同意，解决台灣問題是中國人的事，要由中國人自己解决。美國同意與台灣“斷交、廢約、撤軍”，並承諾美國對台軍售將逐年减少直至完全停止。與此同時，美國並未放棄其分離中國，控制台灣、制衡中國大陸的做法。在不斷聲明保证遵守以上三公報的同時，又插手台灣政局，把台灣視爲“獨立政治實體”，保持與台灣的“實質關係”。1979年4月，美國單方面制定了與中美三個聯合公報相違背的《與台灣關係法》，其中對台灣的安全保障的承諾，雙方互設辦事機構，及對台軍售等，都有詳細的條款，該法成爲美對台政策的基礎，開了以其單方内部立法的方式粗暴干涉中國内政的先例。

　　第三階段，從冷戰結束至今。這一時期，因東歐劇變，蘇聯解體，東西方兩極對峙的冷戰局面結束，世界格局的變化使得中美關係中以往的國際戰略基礎已不復存在，加之中國大陸和台灣島内形勢及兩岸關係不斷變化發展，美國開始逐步調整其對台政策。

　　80年代末90年代初，隨着中國在經濟發展國力日强以及國際地位的上昇，一方面，美國在諸多國際事務中不得不重視中國的態度，尋求中國的支持合作;另一方面，美國日益感到中國强大所帶來的挑戰與威脅，其防範與遏制的重點目標從冷戰時期的蘇聯轉移到中國上來，台灣問題則當然地成爲美國遏制中國的一張牌。美國雖口稱“將盡一切可能促進大陸與台灣之間的交流”，但實際上，又以多種方式提昇美台關係，加强台灣在國際上“獨立政治實體”的地位，支持台灣在國際上製造“兩個中國”、“一中一台”的所謂“務實外交”活動。1992年9月，布什政府突破“八·一七”公報的限制，批準對台出售150架F16戰機；1992年12月，布什派出貿易大臣希爾斯訪台，開創了美台“斷交”後美國部長級閣員訪台的先例。1994年9月，克林頓政府對台政策調整案出台，允許台北駐美機構更名、昇級，擴大美國官員訪台的範圍。1995年5月，克林頓政府批準李登輝以“私人身份”訪美。美國這一系列不斷突破中美三個聯合公報，提昇美台關係的做法，使得以往相對平衡的“雙軌政策”明顯地向台灣方面傾斜。

　　二、目前影響美國對台政策的幾個重要因素

　　首先，决定美國對台政策的根本因素，是當前國際局勢下美國的全球戰略利益及其在亞太地區的政經利益。

　　隨着前蘇聯的解體，兩極格局的消失，美國將成爲世界上唯一的超級大國作爲戰略目標，要充當“自由世界的領袖與燈塔”，稱“隨着冷戰的結束，我們看到了建立世界新秩序的各種機會”。其所謂的世界新秩序，有兩層含義，一是要在世界範圍内確立其標榜的“民主、自由、私有制”的價值觀念，特别是使一些發展中的第三世界國家認同並接受這一觀念；另一層就是在新的世界格局形成過程中，美國欲通過插手世界各地區事務，加强對地區局勢的控制與防禦，維護其自身的政經利益，並進而充當全球範圍内的單極領袖。近年來，亞太地區飛速發展的經濟勢頭及多元化的政治格局，使美國將之視爲重點控制的地區。中國作爲該地區唯一高舉社會主義旗幟的大國，成爲美國重點遏制的對象。

　　在這種大前提下，提昇美台關係對美國來説具有多重的作用。其一，台灣私有制的經濟體制及正在形成中的多元化的政治格局，加之“美國第五大貿易伙伴”的身份，使其成爲美國所謂“自由世界的盟友”。其二，台灣已成爲美國用來牽制遏阻中國的一張牌，美國力圖通過加强與台灣關係，控制海峽局勢來阻擋中國的統一與强大，維持亞太地區目前的戰略均勢，確保美國在這一地區的主導地位及其在地區“至關重要的戰略及經濟利益”。其三，台灣海峽重要的戰略地位，是美國在亞洲安全防禦體系中的重要環節。以上這些因素，導致台灣在中美台三角平衡關係中的地位大爲上昇，提昇美台關係，控制台海局勢成爲美國對華政策中的一項重點。

　　其次，中美關係的現狀及走向是影響美國對台政策的重要因素。

　　長期以來，台灣問題牽涉中美雙方利益，呈現出錯綜復雜的三角關係。中美關係能否平穩發展，很大程度上取决於台灣問題是否能得到妥善處理，而美國對台政策的調整往往也受中美關係進展狀况的影響。冷戰結束以來，美國對發展中美關係一直處於摸索和調整之中，近幾年來，美國越來越意識到所面對的是“一個正在崛起的東方大國”，“是美國在21世紀將面臨的國際上最大的挑戰者”。1993年以後，西方出現了所謂的“中國威脅論”及“圍堵中國”的論調，一方面，以美爲首的西方國家藉口人權問題，貿易問題台灣問題等對中國大加攻擊，力圖以此影響中國的發展；另一方面，在許多重大的國際事務上，美國又需要中國的支持與合作，如朝鮮覈問題、東亞戰略防禦問題等等，加之美國在華有重大經濟利益。因此，接觸與介入並舉合作與制約同行，成爲美對華政策的主要方向。

　　1995年5月李登輝訪美後，中國政府的强烈反對及堅守"一個中國"的態度，加之1996年2、3月間的台海危機，使美國意識到，台灣問題事關中國領土主權的完整，中國政府不會有絲毫的讓步與妥脅，是中美關係的“雷區”，如何處理台灣問題是中美關係能否順利平穩的關鍵。因此美國在今後的對台政策中，中國大陸的因素將是美國首要考慮的一個重點所在。1996年4月中美兩國外長在海牙會談，6月中美關於知識産權的談判完成，使1995年以來中美之間的緊張關係有所緩和。

　　應該看到，中美關係中固有的矛盾依然存在，各種摩擦將持續不斷，台灣問題仍將是美國對付中國的一張牌。但在近一時期内，保持中美關係的平穩發展，而對台政策的調整應在中國所能容忍的限度以内，已在美國内部達到一定的共識。

　　其三、美國年底的總統大選對其對台政策的影響將是有限的。

　　長期以來，對華政策一直是美國民主黨和共和黨争論及相互攻擊的焦點問題，尤其是每當大選之年，這個問題就更加突出。1992年底大選前夕，布什政府的對華政策備受民主黨責難，爲贏回一分，布什不惜突破“八·一七”公報的限制，批準售台150架F-16戰斗機。1996年2、3月間，共和黨總統候選人多爾，則對克林頓關於李登輝訪美的决定，及台海危機期間的美國的所謂“模糊策略”不以爲然，聲稱“如果中共以武力對付台灣，美國一定會作出反應”，並提出應重新考慮對台軍售，“將台灣納入亞太民主國家防禦計劃之内”。

　　選戰期間，盡管候選人與媒體會在台灣問題上表現出過多的激進態度，但仔細分析，兩黨的對華對台政策在本質上並無重大歧异。二者對中國的評價基本一致，都認爲下一世紀的中國將發展成爲世界上最强大的國家之一，都主張擴大同中國的交往與接觸，以附合美國的國家利益。在對華最惠國待遇問題上，1992年大選期間，民主黨候選人克林頓曾對布什政府無條件給予中國最惠國待遇大加攻擊，但克林頓上台後，經過兩年多的嘗試與權衡，1994年同樣决定將對華最惠國待遇與“人權紀録”脱鈎處理。最近，多爾也表示，支持無條件給予中國最惠國待遇，在台灣問題上，兩黨一個中國的立場亦基本趨同，都强調必須以和平方式解决台灣問題。關於美國對台海安全的承諾問題，目前雖然多爾的表態更顯明確與積極，稱台灣如果受到大陸攻擊，美國一定會回應，但他並没有説明如何回應，是僅限於武器協助，還是美軍全面介入，實際上這與克林頓政府采取的“模糊政策”同一機杼。而克林頓政府在台海危機期間一再表示“任何對台使用武力的行爲將産生嚴重後果”的態度，與多爾的説法也相去不遠。

　　由此可見，受1996年底總統大選的影響，在台灣問題上，美國内部可能會出現一些較爲尖鋭或激進的政策性宣示，甚至會有一些局部政策的調整。但除非中國大陸和台灣有重大的行動或政策轉變，美國政府的對台政策不會發生根本性的變化。

　　三、美國對台政策的未來走向

　　如果説冷戰結束以來，美國對華的“雙軌政策”由於美台關係的不斷昇級而向台灣方面傾斜，那麽經歷了1995年李登輝訪美以後中美關係的緊張及1996年2、3月間的台海危機以後，美國對台政策又有了新的調整意向。

　　在中美關係陷入低谷的一年多來，尤其是1996年春天台海危機機期間，美國内部出現了一場對華、對台政策的大討論，各黨派政治人物，中國問題專家及新聞媒體，紛紛對近幾年美國的台海政策展開討論。出現了一股强烈的聲音，强調平穩的中美關係對美國具有重要的戰略價值，關係到美國的重大利益。一些有識之士認爲，美國不應以“冷戰的態度”來對中國采取“遏制”的政策，呼吁“美國當局應重新信守其一個中國政策的默契，北京和台北應恢復對話，不要使先後六位美國總統培育起來的體現國家利益的美中關係破裂”，因爲“實現亞洲和平的演進仍是兩國共同的利益之所在，中國將越來越成爲亞洲穩定及世界和平的關鍵”。

　　這場討論的結果，就是1996年5月以後，美國兩黨領導人先後就對華、對台政策發表講話。5月9日，前參議院多數黨領袖、共和黨總統候選人多爾在華盛頓“國際戰略研究中心”發表亞洲政策演講，提出其一旦入主白宫後將推出的對台政策藍圖。5月17日，美國務卿克裏斯托弗在紐約亞洲協會發表演説，勾勒出克林頓政府未來對台政策的基本輪廓。5月20日，美國總統克林頓在太平洋盆地經濟理事會第29届年會上發表演講，提及美對台政策。5月22日，美國防部長佩裏在該會上發表講話，提出美國對華全面接觸的政策。從他們的講話及近一個時期美國政府的動向，可以看出，今後一段時間内美國對台政策的基本框架:

　　(一)基於其全球戰略和國家利益的考慮，美對台政策短期内不會有根本性的改變

　　將繼續沿續其所謂的“雙軌政策”，在積極與中國大陸進行廣泛“接觸與合作”的同時，維持與台灣的非官方關係，關視其爲“獨立的政治實體”。由美國來掌握“雙軌政策”的平衡，根據美國的利益來調節對兩岸政策的傾斜程度，控制台灣海峽的局勢，這是美國對台政策追求的最佳效果。

　　(二)1972年以後美歷届政府所奉行的一個中國政策仍將繼續，但同時又是以“台灣問題必須以和平方式解决”爲前提的

　　1995年以來，中國的反分裂鬥争及一個中國的嚴正立場，向全世界同時也向美國表明瞭中國人民反對分裂維護主權的態度與决心。最近一個時期，美國政要的談話反復强調美國將繼續一個中國的立場，但又同時爲此附設了前提，4月18日，美日高峰會談時，克林頓表示“美國將遵守一個中國政策，同時也將信守防禦台灣的承諾”。5月17日，克裏斯托弗重申，“一個中國政策是深化中美兩國交往的根基”，但同時又强調美國一個中國政策的前提是以“中華人民共和國遵循以和平方式解决台灣和北京之間的問題”爲基礎的。6月4日，克林頓政府官員對台灣有關方面表示，大選之年，台北若欲遊説美國國會改變兩黨行之多年的一個中國政策内涵，將是對台北與華府、北京關係均無益處之舉動。

　　(三)維持台灣海峽的現狀不變

　　無論是經貿活動的便利，還是從戰略角度的考慮，保持台灣海峽的暢通及和平現狀，對美國來説都是至關重要的，正如美亞太助理國務卿洛德所言，“台灣海峽的和平將直接涉及美國的國家利益”，克裏斯托弗亦稱，“此一地區的和平攸關我方重大利益”美國既不希望看到大陸以“一國兩制”實現兩岸統一而失去一張牽制中國的牌，也不希望因台灣宣佈“獨立”而導致海峽爆發戰事，進而危及整個亞太地區的和平及美國在這一地區的利益。因此，美國對台政策的一個重點目標即是，防止任何有可能打破目前該地區均勢及現狀的事態發生，使海峽兩岸長期維持一種“分而不離，和而不統”的局面。

　　(四)繼續承諾對台灣的安全保護

　　1996年以來，尤其是三月台海危機以後，美國方面對於台灣安全的重視程度大大提昇，近期多名政要講話中反復對此作出表示。克裏斯托弗稱“美將致力於建立與台灣的非官方關係的承諾，其中包括依'與台灣關係法'規定協助台灣維持充分的自衛能力”。克林頓也表示，美國派到海峽地區的兩組航母“化解了危險的情勢，并且向我們的盟邦顯示了我們對這個地區穩定和平的承諾”。另外，美國還將繼續向台灣提供先進武器以提昇台灣的防禦能力，並通過插手海峽局勢加强對台灣的安全保護。最近，美國又决定向台灣出售戰區導彈防禦系統。

　　(五)對於今後台灣在國際上的“務實外交”活動會采取有選擇的支持，爲其設限在一個中國範圍之内，而對於一些超出該原則的舉動，如加入聯合國、李登輝訪美等將采取不明確支持的態度

　　近幾年來，爲反制大陸美國對於台灣當局在國際上的“務實外交”采取縱容和支持的態度，使台灣在加入國際組織、政要出席國際會議及出訪等問題上，活動越來越昇級，李登輝訪美使這類活動達到一個高峰。此後一年多來，中美關係因此跌入低谷，也使得美國在這方面的政策有所轉變。1996年5月，克裏斯托弗明確表示，美國認爲“台灣在尋求國際角色時，宜以附合“一個中國政策的方式追求此一目標”6月，美參議院亞太小組委員會主席托馬斯亦表示，李登輝訪美後對美中關係産生了“破壞性”的效果，因此他不贊成李登輝二度訪美。只要美國堅持一個中國的政策，他“不認爲美國國會會大幅支持讓台灣加入聯合國的想法”。

　　(六)將極力推動亞太集體安全網的建立並將台灣納入其中

　　一方面美國極力將台灣問題與亞太地區安全相聯繫，呼吁亞太國家關注台灣局勢，並以確保亞洲安全繁榮爲由向中國大陸施加壓力，迫使大陸作出放棄武力以和平方式解决台灣問題的承諾。另一方面，積極推動亞太集體安全網的建立。1996年2月，美國白宫發言人麥柯裏表示，美國鼓勵亞太地區内各國政府采取措施，以確保台灣海峽地區的緊張局勢不致失控。國防部長佩裏更進一步提出，亞太各國的國防部長應定期集會，增進相互瞭解，並聲稱，建立我們自己的安全關係網，現在是時候了。今後，美國還將加强與我周邊國家的同盟及軍事合作，除日美安保條約外，韓國，菲律賓泰國也將是美國結盟的對象。美國防部長佩裏認爲，加强同日韓澳泰菲的同盟稱爲美國在亞太地區戰略防禦的第一支柱。最近美國决定“獨立號”航空母艦常駐日本，以加强對周圍地區的防衛。美國的這些做法既能進一步控制台灣、牽制中國，又能在插手台灣問題時，藉助維護區域和平的名義，避免獨自承擔干涉它國内政的責任。

　　四、對兩岸關係的影響

　　首先，美國在台灣問題上實行的所謂“雙軌制”分離政策，將使得兩岸關係難以順利發展，美國因素已成爲中國和平統一進程中的一大障礙。美國的干涉及其長期以來所實行的分離兩岸政策，使是兩岸關係的發展曲折崎嶇，障礙重重。而其視台灣爲“獨立政治實體”的做法，被台灣某些本已有分裂意識的人所依恃，更加頑固地扺制“和平統一、一國兩制”的方針，中國統一的進程會更加緩慢。

　　其二，美國在國際上對台灣的支持以及對台灣安全的承諾，將使得兩岸關係的發展更加復雜。美國對台灣所謂“民主化進程”的認同與吹嘘，並將其視爲在亞太地區的“自由世界的盟友”加以保護，被台灣當局當作是目前最爲有力的外部支持力量。今後，台灣當局會打着“台、澎、金馬地區2100萬人民的民主權利得不到保证”，“民主的台灣”受到壓制的招牌，繼續在國際上造勢宣傳，尋求支持力量；通過擴大國際影響和提昇國際地位，來增加與大陸抗衡的籌碼。兩岸在國際上的鬥争會因此而更加尖鋭，兩岸關係的進展會更加復雜和困難。

　　其三，將在國際上對兩岸關係産生一些負面影響。一方面，許多國家會紛紛傚尤美國，競相發展與台灣的“實質關係”，或明或暗地承認台灣在國際上製造“兩個中國”或“一中一台”的做法。另一方面，也不能排除有的國家會利用兩岸間的歧异，玩弄投機的兩面手法，左右逢源，謀取雙重利益。此外，將台灣問題與亞太區域安全混爲一談的説法，將把台灣問題推向國際化，並引起周邊國家的反華防華情緒，使台灣問題的解决增加更多的復雜因素。

　　其四，美國反復强調一個中國的立場，以及其在台海危機期間的“模糊政策”，都在向台灣表明，現階段美國不會支持“台獨”，也不希望台灣當局“兩個中國”的步子走得太遠，從而導致海峽局勢失控，使“美國被逼到角落裏而直接卷入紛争”，這就使得台灣方面在從事一些違反一個中國的“務實外交”活動時會有所顧慮。另外，最近一段時期以來，美國政界普遍有一種看法，認爲台灣過份擴大李登輝訪美及其“民選總統”的影響，有推進“台獨”製造分裂的傾向，與美國對台政策的初衷不附，示意台灣應在改善兩岸關係方面主動表現，采取一些新的措施使兩岸盡快恢復商談。美國的這種態度在一定程度上迫使台灣當局不得不重視緩解兩岸間的僵局，放低姿態，打出緩和的旗子。在某種程度上，美國對“台獨”的態度，對島内外的“台獨”活動或多或少也會有一此約束的作用。

　　結語

　　本來，海峽兩岸實現和平統一純屬中國内政，應由兩岸中國人自行解决，結束近半個世紀的分離狀態，實現祖國統一，亦是兩岸廣大同胞所共同樂見的。但由於各種原因，兩岸關係的發展始終不很順利，這與美國的干涉有很大關係多年以來，美國的對台政策也在不新調整，但此分離中國的總方向没有改變，始終在把台灣當作牽制中國大陸的一張牌在打，盡管美國也爲台灣提供這樣那樣的支持與承諾，但並不真正是爲了台灣的利益和前途着想，而是爲了阻止中國的統一和强大，以確保其自身的國家利益。因此，台灣當局在考慮台灣前途命運的時候，應該充分認清美國的這一企圖及目的，以民族大義爲重，以國家前途爲重，排除外力干擾，以誠意推動兩岸關係恢復與發展。反之，如果把美國的一些承諾及支持當作後盾，盲目挾洋自重，自甘爲外人所利用和控制，在分裂的道路上越走越遠，把台灣引向歧途，最終會成爲國家民族的罪人，同樣也是台灣人民的罪人。

　　（發表於《台灣研究》1996年第3期）