摘要：隨着中美實力相對此長彼消，中美戰略博弈進入高風險係數的“錯肩期”，拜登政府試圖利用台灣問題等製造“組合拳”來打壓圍堵中國大陸。美國對台灣的角色認知隨之發生深刻變化，由“棋子”走向“陷阱”，由“打牌”走向“做牌”，由“籌碼”走向“挖坑”，對兩岸關係由可融促和到防融阻統、由防兩岸衝突到防大陸武統台灣造成“既成事實”。這使得美國對台政策議題設置能力越來越强，並逐漸往法律化、“聯盟化”和國際化等方向邁進，强化對台灣的“國家化”地位和“協防台灣”的非正式承諾，拉攏盟友集體對華打“台灣牌”。美國對台政策轉向，進一步刺激民進黨當局“倚美抗中謀獨”幻想，也將給台海地區和平與穩定增添新的變數。

　　關鍵詞：拜登政府；對台政策；戰略成因

　　在外部對華戰略焦慮感與日俱增和内部反華保守勢力激進施壓雙重驅動下，拜登政府在台灣問題上相較於特朗普時期更趨激進。2022年8月，在拜登政府的縱容和默許下，時任美國衆議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）竄訪台灣，導致台海局勢再度昇級，台灣問題也再度成爲中美關係“閃爆點”。本文即重點分析拜登政府對台政策的行動路徑（action channels）、戰略動因及其對台海局勢和中美關係大局的影響。

　　一、美國“印太戰略”對於台灣的重新定位與美台關係走向

　　拜登政府將中國定位爲“最嚴峻的戰略競争對手”，對美國搆成了“步步緊逼”（pacing threat），因而不斷强化台灣在美國“印太戰略”中的角色，試圖從所謂“實力地位”（position of strenghten）利用台灣問題加大對華遏制，對中國“競而勝之”（out-compete）。美國在台灣問題上動作頻頻，使得美台實質關係出現全方位提昇。

　　（一）美台關係由“非官方關係”轉向發展所謂“官方關係”

　　無論是根據中美三個聯合公報，還是美國“與台灣關係法”，美國只能同台灣維持“文化、商務和其他非官方關係”。特朗普政府打破這一承諾，公然與蔡英文當局發展所謂“官方關係”，並解密了1982年的“對台六項保证”，其中第五條是“未改變關於台灣主權的立場”。拜登政府則繼續加碼，推動美台合作由“低階政治”（low politics）向“高階政治”（high politics）發展：

　　一是凸顯台灣“國家化”地位。1979年以來，美國對台灣的定位逐漸往“國家化”的方向發展。1979年4月10日生效的所謂“與台灣關係法”（Taiwan Relations Act）規定，“美國人民同台灣人民之間的商務、文化和其他關係”（commercial,cultural,and other relations between the people of the United States and the people on Taiwan），顯然這裏規定的是美台之間只能發生商務、文化等關係，並不包括政治和軍事關係。但1991年美國《國家安全戰略報告》却開始聲稱“與台灣維持强有力的、非官方的、實質性的關係。美國的目標之一是培育環境，使得台灣和中華人民共和國能够在台海地區進行建設性的、和平的交流”。這份報告雖然聲稱與台灣只能維持“非官方關係”，但也强調要與台灣發展“實質關係”，更重要的是將“台灣與中華人民共和國並列”，背後隱藏了兩岸“一邊一國”的政治定位。此後，1999年的美國《國家安全戰略報告》又首次將所謂“與台灣關係法”寫入其中。2000年美國則首次將向台灣提供武器、落實所謂“對台灣自我防禦的堅定承諾”寫進美國國家安全戰略報告。特朗普時期，美國在“一中”政策上一波三折。2016年12月初，特朗普勝選後不久與蔡英文通話，公開稱呼蔡爲“總統”，這是1979年美台“斷交”以來，首次有美國候任領導人與台灣地區領導人通話，被島内媒體稱爲“重大突破”。2017年2月，特朗普公開承諾將“恪守一中政策”（tohonourOne-ChinaPolicy），此後中美關係漸趨正軌。但隨着中美戰略博弈不斷昇級，美國打“台灣牌”力度也在不斷加大，在美國國會通過的“2019年台灣友邦國際保護及加强倡議法”（簡稱“台北法”）和美國防部2019年6月1日發佈的《印太戰略報告》中，都明確稱台灣爲“國家”(nation)。2020年12月初，美國國會“美中經濟暨安全審查委員會”(USCC)發佈報告，建議通過立法手段，讓AIT處長人選經由總統提名、參議院同意。根據美國憲法，這是美國總統决定駐外大使人選的標準程序。目前AIT處長是由美國國務卿任命，任命案也不需要獲得參議院同意。2022年拜登政府發佈《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）中，將台灣定位爲與新加坡等同等重要的“主要地區伙伴”（leadingregional partners）。2022年美國參議院炒作的所謂“台灣政策法案”（TaiwanPolicyActof2022,S.4428）中，則要求將台灣駐美機構“台北經濟文化代表處”更名爲更能凸顯“台灣獨立主體地位”的“台灣代表處”，並將台灣定位爲“非北約主要盟友”（Designation of Taiwan as a major non-NATO ally）。

　　二是在“一中”政策中强行塞入“對台六項保证”。美國“一中”政策長期以中美三個聯合公報和所謂“與台灣關係法”爲核心内容，並在二者之間玩弄平衡。特朗普時期，將裏根時期制定、但此後長期秘而不宣的“對台六項保证”公開化，企圖將之作爲繼“與台灣關係法”後、美國對台政策的又一重要支柱。2020年美國民主黨黨綱（2020 Democratic Party Platform）中，僅表示會致力於落實“與台灣關係法”，却只字未提中美三個聯合公報，也未提及“一中”政策，顯示民主黨在有意向台灣傾斜。民主黨政府上台後，盡管承認“一中政策”，但在“一中”政策的核心意涵上强行塞入“對台六項保证”，使之進一步往“親台”的方向靠攏。美國“一中”政策（One-China Policy）與中國强調的一中原則（One-China Principle）有重叠，即都强調以中美三個聯合公報爲根基，但更有分别，即美國强行塞入“與台灣關係法”。從法律效力來講，美國所謂“與台灣關係法”是美國的國内法，在位階上要高於中美三個聯合公報，這説明美國最初制定“一中”政策時，已經有意往台灣方向傾斜。加入“對台六項保证”後，“一中”政策應有的核心意涵勢必會進一步被掏空。2022年美國發佈《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）宣稱，“我們遵守一個中國政策”，“包括依據‘與台灣關係法’、中美三個聯合公報和對台六項保证所做的長期承諾”。這顯示，美國不僅將所謂“與台灣關係法”置於中美三個聯合公報之前，而且還將所謂“對台六項保证”强行塞入“一中”政策中。

　　三是拉高與台灣高層接觸，突破美台互動禁忌。需要警惕的是，拜登政府未來有可能拉高蔡英文“過境”美國“禮遇”。2023年，蔡英文至少有兩次到所謂“友邦”“出訪”的機會，每次往返期間勢必會“過境”美國。美國或將利用這一時機，昇高接待蔡英文的規格層級。例如，允許蔡英文到美國首都華盛頓特區竄訪，甚至到國會發表演講。另外需要高度警惕的是，蔡英文不是“過境”美國，而是傚仿1995年“李登輝訪美”老路，以個人或非正式的名義“造訪”美國。台灣“退輔會副主委”李文忠透露，原定2019年8月蔡英文要赴“美國退伍軍團協會”年度全國大會演講，但因當時蔡英文前一個月才“過境”美國，美方又要宣佈多項對台軍售，因而在美國務院協調下，改以視訊方式參與。2020年，蔡英文入選“美國彭博50人”，並被“全美議員交流理事會”授予“國際領袖先鋒奬”。目前美國保守勢力正積極鼓動邀請蔡英文訪美，例如共和黨參議員圖米（Toomy）就稱，應該邀請蔡英文訪問華盛頓。未來不排除在美國國會幕後鼓動下，蔡以某種理由“訪美”，這將給中美關係帶來更大衝擊。

　　再例如，美國内閣級官員訪台和台灣“部長級”官員訪美，一直是觀察美台關係的重要指標。特朗普時期，美國衛生部長訪台，曾被視爲“挺台”的重要舉措。繼2022年佩洛西竄訪台灣之後，未來不排除美國政府再次指派高官訪台，甚至邀請台灣高層官員訪美。美新任衆議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）叫囂將組建“中國問題特别委員會”，委任共和黨衆議員加拉格爾（Mike Gallagher）擔任委員會主席，在台灣問題、經濟、科技等領域全面圍堵中國。麥卡錫聲稱，將傚仿佩洛西竄台，白宫回應表示將爲其訪台提供支持。此外，美國將於2023年3月29日至30日與哥斯達黎加、荷蘭、韓國和贊比亞領導人共同主辦第二届“民主峰會”，主題爲“加强民主機構、打擊腐敗和捍衛人權”。美國已邀請台“行政院政務委員”唐鳳、台“駐美代表”蕭美琴等參加第一届峰會，未來勢將故技重施，甚至邀蔡英文以視頻方式參會，在國際社會凸顯“民主台灣與威權中國”，對華詆毁抹黑，並拉攏美盟友以“守護台灣就是守護民主”爲幌子，集體干涉台灣問題，將台灣問題“國際化”。

　　（二）軍事上强化美台戰略對接，將台深度納入美亞太情報體系

　　1979年美國從台灣“撤軍”并且與台灣終止所謂“共同防禦條約”，但二者始終維持較爲密切的軍事關係。拜登執政後，爲凸顯台灣在所謂“第二島鏈”中的角色價值，進一步提昇與台灣的軍事安全合作，甚至將台納入“太平洋威懾倡議”（Pacific Deterrence Initiative），美台軍事合作往機制化、公開化和透明化方向發展。

　　一是在是否“協防”台灣問題上趨向明晰。1979年以來，無論是“與台灣關係法”還是“對台六項保证”，美國對是否會“協防”台灣都語焉不詳，既不承諾會“協防”，也未明説不會“協防”，而是保持模糊的空間，既不碰觸大陸底綫，又讓台灣當局有所期待。但近年來，美國“協防”台灣的論調開始明顯昇高，島内政治力量也開始與之相互唱和，連國民黨在台“立法院”都抛出“美國協防台灣”的提案。

　　2022年5月23日，拜登在訪問日本時宣稱，如果台灣遭受攻擊，美國將會采取軍事干預行動來保護台灣（to intervene militarily to protect the island if Taiwan is attacked）。雖然事後美國白宫、國務院、國防部等部門接連澄清，拜登表態不代表美國對台政策的轉變，但這表明美國“協防台灣”的意味正在變得更加强烈，這從美國其他部門官員的表態中也可以看出。2022年4月6日，美國財政部長耶倫（Janet Louise Yellen）在參加衆議院聽衆會時宣稱，若中國大陸“入侵”（invade），“拜登政府將動用所有的工具來制裁中國（Biden administration would be prepared to use all its sanctions tools against China）”。2022年4月27日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）參加參議院外委會聽证會時，也鼓噪將協助台灣“擁有一切必要手段進行自我防衛，扺禦任何潜在侵略”（has all necessary means to defend itself against any potential aggression）。除政治表態外，美國還將繼續强化與台灣軍事關係來提昇台灣與大陸對抗的能力，甚至幫助台灣將“整體防衛構想”發展成爲“台美共同作戰構想”。

　　二是將台納入“亞太版小北約”。拜登政府將聯盟視爲對華威懾戰略的“倍增器”，台灣問題由此成爲美國“聯盟遏華”和構建“小多邊主義”（minilateralism）的重要抓手，但隨着中美實力日趨接近，特别是多數亞太國家都以中國大陸爲第一大貿易伙伴，美國在亞太地區的盟友或伙伴多不願意在中美博弈中選邊，而更想維持相對中立地位，避免自身利益受損。放眼亞太乃至印太，願意主動充當美國馬前卒、跳到前台來對抗中國大陸的，非島内的蔡英文當局莫屬。美國自然也深諳台灣的角色和蔡英文當局的意圖，因而將進一步强化對台灣的戰略定位。

　　例如，美國國防部印太安全事務部前助理部長薛瑞福（Randall Schriver）發佈“給下一任美國總統的備忘録”，將台灣比喻爲印太地區的富爾達缺口（Fulda Gap，富爾達缺口是歐洲冷戰時期的最前綫）。該備忘録建議，協助台灣推動整體防衛構想（ODC）、整合台灣軍力納入美國印太地區安全結構、美國和區域盟友持續進行台海意外衝突的訓練；公開與台灣聯合軍事演習，將之作爲對北京的戰略訊號等。整合台灣軍力納入美國印太地區安全結構的一環，尤其是空域、海上和彈道導彈防禦等；作爲戰略訊號，美國應將雙邊軍演公開化。其餘還包括美國潜艇和驅逐艦的例行性訪台；美軍軍官定期訪台，以便在台海衝突期間能負責任地爲白宫提出建議；在台灣建立輪調的美軍部隊。此外，美國應和日本、澳洲和韓國等區域盟友，着手規劃雙邊軍事計劃，且持續進行台海意外衝突的訓練。其建議還包括，美台成立强化台灣整體防衛構想的聯合工作小組，建立美台即時訊息共享機制，與在台灣建立戰備庫存聯盟。包括美國及其區域伙伴應在研發領域上，與台北合作，擴大台灣的國際參與空間，讓台灣能展現其價值，例如，美國重新啓動台美貿易暨投資架構協定（TIFA）會議，討論雙邊自由貿易協議；美國各政府部門持續推動美台關係；美台在人道援助與救灾上合作。

　　三是對台出售進攻性武器，助台構建不對稱戰力。2021年8月，美國向台灣出售M109A6中型自行榴彈砲等武器裝備，價值7.5億美元。2022年2月、4月、6月、7月、9月和12月，接連六次向台灣出售愛國者導彈工程勤務（IESP）、導彈性能鑒測（FSP）等項目的設備與服務，總價值超過20億美元。美國“2023財年國防授權法”中提到“台灣”438次、“中國”266、“俄羅斯”237、“烏克蘭”159次，而美國的“邊境安全”只有8次。“台灣”和“中國”總計出現700餘次，遠超目前處於軍事衝突狀態的俄羅斯和烏克蘭，顯示美國正將台灣問題而非俄烏衝突作爲明年全球布局重心。美“2023財年國防授權法”中專門塞入“强化台灣韌性”條款，首次爲台灣制訂具體的軍事現代化規劃，授權美從2023年至2027年，對台提供5年共高達100億美元的軍事財政援助，包括一項新的“軍事貸款”擔保授權，加快台灣武器采購速度。英國《金融時報》稱，這標誌着美國政府將首次爲台灣提供武器融資。

　　未來美國將更加注重向台灣出售進攻性而非防禦性武器，更加利用對台軍售來强化台灣以“不對稱戰略”爲核心的“整體防衛構想”，島内甚至鼓吹應該利用美台軍售爲連接點，强化與美國的作戰體系對接，將台灣的所謂“整體防衛構想”發展成爲“台美共同作戰構想”。美國對台軍售後，還需要由美國指導台灣如何操作相關武器準備，因而蔡當局又開始積極謀劃邀請美軍訪台對台軍指導訓練，同時製造與美國聯合軍演的假象。台“國防部副部長”張哲平稱，很多在做的事不能在公開場合講，只要有助於提昇整體防衛作戰戰力，會争取舉行台美聯合軍演。

　　四是强化情報合作，擴大“美台防務對話”範圍。目前美國主導的“五眼聯盟”正在擴容，蔡英文當局迫切期待利用這一時機擠入其中，希望利用台灣在搜集大陸情報方面的地理優勢和人力優勢，來同步提昇與美國、英國、澳大利亞等方面的合作，形成“五眼聯盟”+1的角色位置。2020年11月22日，美國海軍亞太情報總指揮官史達曼少將扺台密訪3天2夜，同機扺達台灣的還有一位日本情報專家。民進黨前“立委”郭正亮推測，史達曼可能是爲讓台灣成爲“五眼聯盟”的外圍而來，台灣掌握很多中國大陸第一綫情報，例如新竹樂山基地擁有亞洲最好的長程飛彈預警雷達，在過去，台灣的相關情報都是直送美軍太平洋司令部，美方有可能調整共享情報權限，讓台灣知道更多。2021年底，台灣“外交部”委托台美日三地智庫“遠景基金會”、“2049計劃研究所”（Project2049Institute）和日本國際問題研究所（JIIA）合辦“2021台美日三邊安全對話”，包括網絡安全、信息安全等領域的情報合作成爲三方討論的重要内容之一。

　　（三）提昇與台灣經濟、文化合作，全面夯實美台關係基礎

　　一方面，擴大美台經濟合作範圍，進一步掏空台灣優勢産業。2020年11月，台美首次啓動“美台經濟繁榮伙伴對話（US-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue），雙方簽署備忘録，主要領域有：科學與科技、供應鏈重組、投資審查、基礎建設及能源、5G等議題。2021年，台以開放含有瘦肉精的美國猪肉進口爲“敲門磚”，向美國輸誠，以進一步提昇與美經貿往來。2022年8月，拜登政府亞太事務高官庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）透露，美方將繼續推進美台經貿關係，啓動美台“21世紀貿易倡議”，並將公佈有關富有野心的路綫圖。2022年9月28日，台灣加入由美國主導的“芯片聯盟”。2022年12月，台積電宣佈在美國亞利桑那州芯片廠開始興建第二期工程，生産3納米制程芯片，兩期工程總投資金額約400億美元，將是亞利桑那州史上規模最大的外部直接投資案，也是美國史上規模最大的外國直接投資案之一。未來美國還有可能力挺台灣參與CPTPP，與台洽簽雙邊貿易協定（BTA），擴大與美國國際開發金融公司（DFC）合作，將台納入藍點網絡計劃（the blue dot network initiative 全球基礎設施發展倡議）。美台經濟合作目的，並不在於經濟合作本身，而在於强化雙方的産業鏈對接，並將台灣納入以美國爲主導的複合陣營，構建將中國大陸排除在外的“非紅排中産業鏈”，對中國大陸部分脱鈎（partial decoupling），以進一步孤立中國大陸在國際市場上的地位。

　　另一方面，深化美台文化合作。2020年12月，美台簽署“美台教育倡議”(US-Taiwan EducationInitiative)，内容包括加强和擴大現有的雙向教育交流，增加選送台灣華語教師赴美教學、支持台灣推廣“華語文測驗”（Test of Chinese asa Foreign Language,TOCFL）、探索美台英語及華語師資和教學資源的整合機會、加强英語師資培訓内容以應對“2030雙語教育倡議”需求、推廣台灣教育文化資源以鼓勵更多美國學生到台灣學習交流，例如通過國務院的本·吉爾曼（Ben jaminGilman）奬學金項目等。此外，美國政府資助的華語學習項目還包括“富布萊特項目”（Ful bright Program）、“國家安全語言青少年倡議”（National Security Language Initiative for Youth,NSLI-Y）、“重要語言奬學金項目”（CriticalLanguage Scholarship Program）等。“美國在台協會”台北辦事處時任處長酈英杰（Brent Christensen）稱，“美台教育倡議”的背景是建立在一個重要趨勢上，即美國許多大學都在關閉孔子學院，這是“因爲它們在中華人民共和國的審查和惡意影響力活動方面扮演了一定的角色”，但是美國和國際學生對學習華語的興趣依然濃厚，“台灣可以，也應該在滿足那個興趣中扮演重要角色。”

　　二、中美戰略博弈與拜登政府强化“以台制華”的戰略成因

　　拜登上台後，在“以台制華”方面更具策略性和精準性，不斷强化與台灣的“戰略親密感”（strategic intimacy）。在對台灣的角色定位方面，由“棋子”走向“陷阱”，由“打牌”走向“做牌”，由“籌碼”走向“挖坑”，也就是不再把台灣當成一個簡單的“棋子”或“籌碼”，而是要通過“挖坑”給中國大陸製造“陷阱”，引誘大陸不斷投入各種資源到台灣問題上，而無法集中精力來做好自身發展。

　　短期來看，美國意欲争奪對台海局勢和兩岸關係主導權。1979年美台“斷交”以來，美國對台海基本奉行“大陸不統、台灣不獨”的雙重威懾戰略，認爲兩岸關係和台海局勢的主動權、主控權和主導權應該在美國手中，對於兩岸關係的進程、節奏和最終走向，都應由美國來决定。2005年，美國國安會前亞洲事務資深主任李侃如（Kenneth G.Lieberthal）抛出“中程和平協議”（interim agreement），就其本質而言，也是以一種控局者的姿態來爲兩岸關係設置“路綫圖”。

　　但近十餘年來特别是2008年至2016年，隨着兩岸政治關係、經濟關係及人員往來等全方位推進，美國評估其對兩岸關係的掌控力開始下降。在“中國威脅論”等錯誤認知導向下，美國部分政界和學界人士認爲，美國若不再加大介入，未來將會失去對於兩岸關係的掌控力。中長期來看，美國圖謀對兩岸關係進行“再平衡”，阻止兩岸統一進程。

　　一是在陸美台三方之間搆築以美國爲中心的輻軸體系（hub and spoke）。基辛格在評價普魯士王國首相俾斯麥的外交風格時寫道，“全方位地與各國結盟、建立關係，但一定要使普魯士同各國的關係比那些國家彼此之間的關係更密切”。美國的亞太“再平衡”考慮，同俾斯麥的戰略相類似，就是使美國跟該地區主要國家之間的關係，都比這些國家彼此之間的關係更密切。例如美日、美韓關係的密切程度遠遠大於韓日關係的密切程度，美日、美中關係的密切程度遠遠大於中日關係的密切程度等。如此以來，美國纔可能有更爲優勢的影響力來平衡甚至是利用各國之間的關係，造就一種時時事事都有美國“參與”和“仲裁”的局面，有助於維護美國“鷹凌亞太”的地位。所以亞太再平衡的目的並不在再平衡本身，而是要確保美國可以繼續充當“平衡者”的角色，平衡該地區所有國家之間的關係。未來拜登政府勢必會全力强化與台灣實質關係，同時盡可能采取各種措施阻撓和干擾兩岸關係，力求美台關係密切程度一定要大於兩岸關係密切程度。如此一來，美國就可以確保始終處於中心位置，繼續掌控兩岸關係和台海局勢。

　　二是以國會與行政部門分進合擊等新策略，在兩岸之間製造事端凸顯美國“仲裁者”角色。目前美國與亞太相關國家和地區關係主要呈現五種形態，按照親疏程度可分爲：同盟關係，包括與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國等；準同盟（quasi-alliance）關係，主要指新加坡；伙伴關係，印度、越南、印度尼西亞、馬來西亞及中國台灣地區等；競争關係，主要指中國；敵對關係，朝鮮。這些國家和地區内部存在着較大的矛盾和衝突，而美國正好借此矛盾來平衡各方，扮演具有凌駕性和超越性的“平衡者”和“仲裁者”角色。就兩岸關係而言，如果兩岸之間相安無事，維持和平發展良好態勢，逐漸“由經入政”，甚至往軍事安全等深水區發展，那麽美國介入和操弄的空間會越來越小。只有兩岸維持適度的緊張甚至是衝突，美國才會有足够的介入空間和更好的着力點。可以預測，當大陸持續推動兩岸關係穩中有進時，美國一定會持續插手，迫使兩岸關係原地踏步，甚至是向後倒退。從這個意義上來講，未來兩岸關係將呈現出“大陸向前推”和“美國向後拉”的角力，而台灣向何方傾斜，主要取决於中美之間的實力對比。

　　爲了達到這一目的，拜登政府還通過國會與行政部門分進合擊的方式來操弄“台灣牌”。從1979年以來，美國國會和行政部門在台灣問題上多處於相互博弈和相互制約的態勢，特别是美國國會經常躁動，但行政部門往往會扮演“刹車皮”的作用，防止國會在台灣問題上“暴走”。但近年來，雙方在台灣問題上的關係已出現鮮明變化，行政部門不但不對國會予以有效的制約，而且還故意以美國的三權分立爲藉口，爲國會掩飾。例如，對於佩洛西竄台，美國總統拜登就没有及時約束，而且國務卿布林肯聲稱，“美國國會是一個獨立、平等的政治機構，議長佩洛西擁有獨立决定權”（Congress is an independent,coequal branch of government.The decision is entirely the Speaker’s）。美國行政部門之所以對國會“假制衡、真配合”，不再積極制約，而是有意縱容，主要原因是在中美戰略博弈持續昇級態勢下，美國行政部門也希望由國會來扮演“急先鋒”，行政部門再順水推舟，順勢而爲，並以此爲藉口加大對華訛詐和遏制。從這個意義上來講，在涉台議題上，行政部門與國會間也就形成了默契配合而非激烈博弈的共謀結構。這勢必會刺激美國國會炮製更多的“親台”法案，進而形成系統性的涉台法律體系。法律必將對政策産生規範效應和導向性制約，如此一來，美國行政部門在台灣問題上“只能根據菜譜點菜”，轉圜逥旋空間及與其相應的政策彈性和靈活性會越來越小，而逐漸趨向於僵化和模式化，國會在美國對台政策走向中將會扮演越來越重要的角色。

　　三是將台灣問題國内法化，迫使中國大陸“成本加强”（cost imposing）消耗大陸戰略資源，遲滯兩岸統一進程。在維持美國全球戰略霸主地位和修昔底德陷阱（Thucydides Trap）困境雙重驅動下，美國對中國崛起一直秉持强烈的防範和遏制心理，誤認爲中美之間是零和博弈，中國正在全球構建以美國爲目標的替代性體系。新冠肺炎疫情爆發後，雙方實力差距進一步縮小。根據美國銀行（BankofAmerica）全球研究部門的亞洲經濟主管喬海倫（Helen Qiao）和北京大學新結構經濟學研究院院長林毅夫教授、北京大學國家發展研究院院長姚洋等的相關研究，在2027年到2030年左右，中國會超過美國成爲世界第一大經濟體。爲了干擾、遲滯甚至中斷中國發展進程，美國將采取多邊化、機制化、長期化、全政府、全領域、全社會、全方位的對華遏制戰略。因而，拜登政府不僅重啓奥巴馬時期的“亞太再平衡”戰略，並延續特朗普時期“印太戰略”的框架，精心構建“亞太版小北約”，共同搆築“反華包圍圈”。但就目前全球局勢來看，願意與美國同心協力來圍堵中國大陸的，屈指可數。放眼全球，願意主動充當美國“馬前卒”來對抗中國大陸的，台灣蔡英文當局的態度最爲積極，也最有可能成爲美國遏華的橋頭堡。

　　爲了達到這一目的，美國還推動將對台政策“法律化”，企圖以國内法的形式干涉中國内政，比如2018年3月生效的“與台灣交往法”（也被稱爲“台灣旅行法”,Taiwan Travel Act），2018年12月生效的“2018年亞洲再保证倡議法”（Asia Reassurance Initiative Act of 2018），2020年3月生效的“2019年台北法”（TAIPEIACTof2019，全稱爲“台灣友邦國際保護及加强倡議法”Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative）等。2022年9月，美國國會重啓炒作“2022年台灣政策法案”（Taiwan Policy Act of 2022,S.4428）。該法案提案人、參議院外交委員會主席梅南德兹(Bob Menendez)稱，這是1979年以來美國“挺台”最清晰、最全面的法律表達。該法案被稱爲是“旗艦型挺台法案”，若獲國會兩院通過並由總統拜登簽署，將掏空顛覆中美關係根基，危害遠高於佩洛西竄台。

　　未來美國將把台灣與香港、新疆等議題聯動處理，多箭齊發，不斷消耗大陸的政治、經濟、外交等戰略資源。而在這其中，因爲有台灣當局的配合，“台灣牌”將成爲美國遏制大陸最重要的籌碼之一。爲將“台灣牌”價值進行長期化利用，美國還將嚴防大陸加速兩岸統一進程。哈佛大學教授傅高義稱，“兩岸問題不會留到下一代解决”，“蔡英文要非常小心”，這其實不僅僅是對蔡英文的警告，更是折射了美國内部的焦慮，擔心大陸加速兩岸統一進程，如此一來，美國就將失去遏制大陸的一個重要籌碼。爲扺消和對冲大陸推進統一進程，美國勢必會緊緊抓住台灣，不斷提昇與台灣關係，迫使台灣只能向美國選邊，而不能向大陸傾斜。

　　三、台海局勢變動的戰略影響與美國的結構性困境

　　隨着中美戰略博弈的不斷昇級，挺台遏華目前已成爲美國共和與民主兩黨的基本共識。相較於美國前總統特朗普只是把台灣看做一個“小小的筆尖”，拜登對台重視程度明顯高出很多。回顧歷史來看，拜登是1979年以來除裏根之外最爲“挺台”的美國總統。1979年拜登任參議員時，就參與炮製了作爲四十餘年來美台關係“基石”的、最重要的法律“與台灣關係法”。2001年時，拜登曾經訪問台灣，對台灣給予高度評價。2020年台灣“大選”落幕後，拜登第一時間祝賀蔡英文連任。在美國大選競選期間，拜登聲稱，“將深化與台灣這個民主政體、主要經濟體和科技重鎮的關係，台灣是開放社會有效控制新冠病毒的閃亮典範”。除了拜登本人對台高度重視外，拜登團隊核心成員對台灣也頗有“好感”。國務卿布林肯曾在華盛頓與蔡英文會面，並稱“近年來中國在台灣問題上采取了越來越多破壞穩定和具有潜在危險的行動”，“改變了台海現狀”。2022年美國發佈《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）中，炒作中國大陸持續對台施壓（growing pressure on Taiwan）。美國不斷鼓吹“協防台灣”，並逐漸把台灣當做“獨立的政治實體”，這勢必會進一步刺激蔡英文龢民進黨當局的“台獨”野心，加劇台海地區的緊張態勢。

　　（一）美國“以台制華”與台灣“倚美抗陸”呈現聯動效應

　　拜登政府以政策先導、行動跟進的方式加速“挺台”，這給美國台海戰略整體布局帶來新的變量。

　　一是對台戰略價值的重構與對台灣角色的重新定位。在過去十餘年中，美國對台灣角色定位一直在變化。奥巴馬時期，台灣是美國“亞太再平衡戰略”中“安静的受益者”（美國布魯金斯學會東亞項目主任卜睿哲語），或者更準確地來講是一個“安静的旁觀者”角色。特朗普時期，台灣在“印太戰略”中屬於典型的“躁動的邊緣者”，也就是台灣雖然極其躁動，一度在台灣外事部門專門成立了“印太科”來與美國“印太戰略”對接，但由於“印太戰略”本身是“四方（Quad）戰略”，即以美日印澳四方支柱爲核心的戰略，台灣雖然想通過“Quad-Plus”模式參與其中，但因爲自身實力有限，始終難以走進核心圈，只能是處於外圍的邊緣者。但“躁動的邊緣者”的角色定位，顯示台灣在美國亞太戰略中的位置又往中心挪移了一步。

　　拜登時期，美國正在醖釀構建新型的具有“亞太小北約”性質的亞太戰略，届時，台灣的角色將會進一步凸顯，逐漸成爲“走向中心的參與者”。主要原因在於，隨着中國大陸綜合實力逐漸提昇，美國在亞太地區的盟友或伙伴對於中美戰略博弈的態度將更趨謹慎，多不願明確選邊。例如，新加坡總理李顯龍就表示，“没有多少國家願意加入一個没有中國的聯盟”，各國也不會加入“冷戰式的聯盟”。當周邊國家和地區對美國配合度有限時，甘當美國“馬前卒”、願意主動爲美國衝鋒陷陣的台灣，其角色就顯得格外突出，美國自然也會更加重視台灣的角色。

　　二是美國“一中”政策由“一法三公報”蜕變爲“多法三公報”。除“與台灣關係法”，特朗普時期美國還相繼通過了“與台灣交往法”、“台灣邦交國國際保護暨强化倡議法”（簡稱“台北法”）等多項涉台法律。目前美國第117届國會正積極醖釀“台灣保证法”、“台灣防衛法”、“防止台灣遭入侵法”、“台灣主權象徵法”以及“台灣使節法”等激進法案。美國此舉意在構建“挺台”立法體系，爲對台政策建立制度性框架，確保未來無論誰執政都必須遵循法律約束繼續推進與台灣的關係，以此架空中國堅持的一中原則。目前美國國會、州和地方政府的代表團，都準備將台灣作爲亞洲地區出行的標準目的地（a standard destination）。美國國會兩院主要委員會每年至少召開一次專門針對台灣的聽证會，要求國務院和國防部助理國務卿以上層級官員出席。可以預測，美國國會將成爲鼓動提昇與台灣實質關係、將台灣進行“國家化”定位的重要推手。

　　三是由對兩岸“雙重威懾”轉向對中國大陸“單向施壓”。美國對海峽兩岸長期奉行兩面平衡策略，對雙方同時施壓，既防“統”也防“獨”。但近年打破了以往對台實質關係特别是軍事合作方面“只做不説”的模式，轉向“既做又説”，由低調行事轉向高調表態，頻頻對中國大陸單方面極限施壓。這將向蔡英文當局釋放“美國可信賴”的信號，讓蔡以爲美國支持台灣就是支持“台獨”，從而鼓動蔡以更大力度加速“台獨”布局。

　　（二）美操弄台灣問題“國際化”和意識形態化的負面效應加速顯現

　　特朗普政府“退群毁約”，美國相繼退出“巴黎氣候協定”等重要國際組織，這本身就是對國際契約精神的違背，對中美之間在“一個中國”問題上達成的基本共識也搆成了重要衝擊。但從另外一個角度來看，美國接連“退群”，使得台灣想倚重美國來參與相應國際組織，成爲虚妄的幻想。拜登政府奉行群狼而非獨狼戰術，由“退群”到“返群”，重返國際組織，重視多邊主義，强化對於國際組織的主導權，謀取通過談判引領世界議程，重新塑造美國的領導聲譽與地位，即“讓美國重新領導世界”。這將爲台灣圖謀加入相關國際組織如世界衛生大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）、國際刑警組織（INTERPOL）等，提供更大的幻想空間。2022年美國《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）公開宣稱，“美國將與區域内和區域外的伙伴共同合作，維持台海地區的和平與穩定，包括支持台灣的自我防禦能力，確保台灣的未來是依據台灣人民的意願龢利益來和平的决定”，這明顯是要以“同盟聯動”的“一體化威懾”（integrated deterrence）方式推動“台灣問題國際化”。

　　一是美台構建“民主價值同盟”推動台灣問題意識形態化。奥巴馬時期，美國就幫助台灣構建所謂“全球合作暨訓練架構（GCTF）”平台。2019年，美國邀請日本正式加入其中。2020年，在美國幕後鼓動下，瑞典、澳大利亞和荷蘭等也都相繼參與其中。拜登政府奉行“價值觀外交”，幫助GCTF進一步擴容，强化中國台灣與其他國家的實質關係，特别是在宗教、民主、自由等價值觀領域的合作。美國主要目的是要以集體制衡（collective balancing）的方式在國際社會打“台灣牌”，搶佔道德制高點，將台灣問題意識形態化，將中國大陸與台灣進行二元化對立，即台灣是所謂“民主政體”，而中國大陸是“非民主政體”，“挺台”就是“捍衛民主”，就是對抗“非民主”，就是政治正確。台灣問題由此成爲美國凝聚其與日歐等盟友關係的重要粘合劑和觀察指標。

　　意識形態領域被美國視爲“新的次常規和非戰鬥性威脅”（new sub-conventional an dnon-kinetic threats），是一場“看不見硝烟的戰争”和“政治領域没有槍砲的較量”。未來拜登將繼續拉高人權、民族、宗教問題在美國對華政策中的位置，並强化美台價值觀對接，這將進一步加速美台“身份政治”的對接。所謂身份政治是指人們結成某種排他性的社會政治陣綫，哈佛大學教授亨廷頓指出，“人們不僅通過政治來增進自身的利益，也通過政治來確認自己的身份。我們只有在知道自己不是誰、反對誰的時候，才知道我們是誰。”近年來，島内身份政治風起雲涌，“本省人”“外省人”的對立一波三折，諉過於外的民粹主義情緒愈發激烈。在這種語境下，台灣民衆不得不思考他們是誰、不是誰，以及反對誰。這將進一步加劇島内身份政治的極化，並有可能在“倚美拒統”心理和外部擠壓下催生“新國族認同”。

　　二是美台第三地合作對“一帶一路”建設搆成潜在衝擊。台美已經簽署“台美基礎建設融資及市場建立合作架構”，圖謀在基礎設施建設等方面對抗“一帶一路”，台灣是繼日本、韓國、澳大利亞等之後第17個與美國簽署此項協議的地區。此外，美國將以“集團政治”（bloc politics）爲導向，推動美台構建的印太民主治理咨商、太平洋島國對話等平台擴容，甚至有可能力挺台灣加入由英國建立、遏華意味濃厚的D10組織（D10 group of leading democracies），協助台灣在國際多邊場合提昇能見度，並以集體拉抬的方式凸顯台灣參與的正當性。

　　三是台灣在國際舞台的曝光度不斷被拉高。在美國幕後推波助瀾下，國際“聲援”台灣“加入”世衛大會的聲量再創高峰。如2021年前日本首相安倍晋三、現任日本内閣官房長官加藤勝信、澳大利亞總理莫裏森（Scott Morrison)、新西蘭總理阿德恩（Jacinda Ardern）、美國國務卿蓬佩奥及美國衛生部長阿扎爾（Alex Azar)、法國外長勒德裏昂（Jean-Yves Le Drian）,以及丹麥、荷蘭、瑞典的外交部長和德國、英國外交部副部長等公開表達對台灣的支持，還有80多個國家的1700多位議員支持台灣争取參與世衛組織的活動。2023年5月世衛大會期間，估計會有更多國家支持台灣參與。此外，美國還有可能將台納入美、日、澳等國在出口管制、網絡安全和IT供應鏈方面的多邊討論，在國際社會對台灣問題進行政治操弄。

　　（三）美國對台政策戰略目標與戰略能力不匹配引發的戰略透支

　　美國以往長期反對兩岸單方面改變現狀，對陳水扁“修憲公投”嚴令斥責。但美國現在的台海政策却由維持現狀轉向破壞現狀，由對海峽兩岸的雙向威懾轉變爲對中國大陸的單方面施壓，對蔡英文“柔性台獨”、“文化台獨”、“修法台獨”等采取綏靖慫恿政策，不加約束。美國還赤膊上陣，通過内閣級官員訪台和大規模對台軍售等與台灣建立“準國家、準外交、準同盟”關係，不斷改變台海現狀。在美國加持下，民進黨當局試圖打破以往“被動反應”方式，開始“主動塑造”對美關係，即蔡英文所謂台灣不是美國的“棋子”，而是一個“棋手”。美國不斷抛出各種“挺台”動作，可能直接引發蔡英文當局的誤判或被其逆向利用，誤以爲美國支持台灣就是支持“台獨”。有了美國的加持，蔡英文當局“倚美抗中謀獨”氣焰將更趨高漲，若是出現戰略誤判，甚至有可能推進“修憲公投”。

　　届時，美國是否能兑現其“安全保证”（security guarantees），是選擇爲台而戰，還是棄台而去，美國將面臨兩難。若是爲台而戰，就有可能被迫卷入一場與中國大陸曠日持久的全面戰争，甚至是“核大戰”。在美國“霸權回縮”（hegemonic retrenchment）態勢下，美國以理想主義爲支撑的“政治示强”與以現實主義和“交易主義”（transactionalism）爲指征的“軍事避險”之間，如何維持動態平衡，將成爲一大困局。若是“棄台”而去，美國在亞太地區的信譽又將遭受嚴重考驗，將來美國的盟友是否還會繼續信任美國，將被打上巨大的問號。所以台灣已經成爲美國的“高危資産”，美國在對台政策調整時也存在着天花板式的限度，有可能會遭遇捉襟見肘、進退維谷的選擇困境，甚至面臨被“反噬”的可能。也正是因爲這種原因，美國對台政策也呈現出一定的戰略試探性，唯恐被民進黨當局綁架並因爲台灣問題導致中美關係徹底走向决裂。2022年3月底，美國就透過媒體放話，宣傳佩洛西將於4月10日訪台，但後來因佩洛西感染新冠肺炎而放棄，也有人認爲佩洛西是“戰略陽性”，感染新冠的説法只是在爲自己尋找藉口。同年8月2日佩洛西竄台途中路綫選擇故意繞過南海，也被外界視爲是自我克制，避免中美産生直接碰撞和衝突。在此過程中也再次暴露了美國試圖製造危機、管控危機並漁利危機的本質。

　　結語

　　目前中美關係正處於階段性調整期，是繼續螺旋下滑，還是能够止跌企穩，台灣問題是一個重要觀察指標。中美在台灣問題上的戰略互疑正逐步加深，美國對台政策戰略清晰化走向，將進一步挑動台海局勢，並有可能使美國自己陷入與中國大陸正面對抗的困境。在兩岸關係正處於以和平發展爲基調的窗口期下，美國若繼續將對台政策往激進化方向蜕變，兩岸關係有可能會發生質變，不排除發生新的台海危機。隨着中美戰略博弈日趨激烈，美國對華打“台灣牌”的動能和意願不斷强化。這使得中美在台灣問題上已經接近臨界點，逐漸滑向“失控”的邊緣，届時台海地區必將風高浪急，甚至不排除再度發生較大規模危機。