第一章　公共外交概述

　　越來越多的人認爲，“公共外交的時代已經到來”，各國政府不僅應該下大力氣開展傳統外交，還要切實加强在海外的公共外交，以贏取國外民衆的理解和認同。1977年，美國政府首次采納“公共外交”這一詞語，意味着公共外交正式成爲其外交政策。 

　　第一節　公共外交

　　1965年古利恩開創了現代意義的“公共外交”概念，將其闡釋爲“旨在處理公衆態度對政府對外政策的形成和實施所産生的影響……它包含超越傳統國際關係的不同維度，政府對其他國家輿論的培養，兩國私人集團龢利益集團的互動，有關外交事務的報導及其對政策的影響，諸如外交官和外國記者這樣以傳播爲業的人士之間的交流，跨文化傳播的過程等等……公共外交的中心是信息與觀念的跨國流動”。 在當時，公共外交主要是指美國新聞署（The United States Information Agency，USIA）所從事的非傳統外交活動，如包括國際廣播在内的信息活動及教育文化交流活動等。1972年，這一概念開始出現在學術著作當中。1988年，資中筠首次將公共外交這一概念引入中國學術界。 迄今，公共外交一般是指一國政府通過文化交流、信息項目等形式，瞭解、獲悉情况和影響國外公衆，以提高本國國家形象和國際影響力，進而增進本國國家利益的外交方式。

　　一、從傳統外交到公共外交

　　傳統意義上外交一般指的是國家與國家之間的官方交往。“自1796年英國學者埃德門·伯克正式采用‘Diplomcay’一詞表示‘外交’後，便不斷有人闡明外交的本質。在具體探討外交的本質時，不少學者傾向於將外交界定爲一種國家與國家之間的官方交往。” 不過，隨着時代的發展，外交的内容也在不斷發展，正如英國當代著名的外交學家巴斯頓（R. P. Baston）所言，“今天外交的搆成已超出以往賦予外交這個詞彚的略顯狹窄的政治—戰略概念”。换言之，傳統外交主要是國家之間通過專門的外交機構解决彼此關心的問題和争端，達成一些共同認可或遵守的協議或約定，主要是雙方政府的互動行爲。“公共外交則另辟蹊徑，超出兩國政府外交的範圍，把社會公衆的因素納入其中，通過做公衆的輿論工作，進而間接影響政府外交决策的制定。” 可以説，公共外交就是一種對於傳統外交的有力補充和重要超越。

　　首先，相對於傳統外交來説，公共外交注重公開的溝通。公共外交除了政府間的互動，更主要的是政府與非政府的個人和組織之間的公開互動。“傳統外交經常是——必須是——一種要求保密和隱私的過程。相反，公共外交幾乎經常是一個公開的過程。公開性(publicity)是其内在的目的；直接訴諸公衆：我們希望人民知道和理解。” 换言之，傳統外交具有一定的非公開性，公共外交則是一國政府對其他國家民衆開展的活動，最突出的特點就是公開性，它“主要是通過對各國公衆、輿論以及非政府組織開展解釋和説服工作，通過社會的力量推動政府采取有利於開展公共外交國的政策”，因此它更能促進國外公衆理解本國的外交政策，進而促進該國制定對自己有利的政策。

　　其次，與傳統外交關注“權力政治”不同，公共外交注重的是“心靈政治”。與傳統外交强調“國家的活動依靠權力特别是硬實力、權力是國際秩序的唯一决定性力量”不同，公共外交從根本上是爲了獲得人心和思想的認同，它利用國際出版、國際廣播和教育文化交流來培養對一個國家的好感、對該國國家利益的理解以及對其政策的支持。 也就是説，公共外交針對的對象是“心靈空間”，努力獲得其他國家公衆（當然也包括政府官員）在觀念上對該國的理解、認同、支持甚至喜愛。説到底，公共外交不過是一項規模宏大的“國際民心工程”。 簡言之，公共外交的目的在於影響他國公衆的認知、態度、行爲，其核心就是通過信息傳播與文化交流等説服目標受衆接收“我們”所傳播的信息與理念。各國政府都已把開展公共外交活動作爲一項“國際民心工程”納入國家大戰略之中。

　　最後，盡管存在許多差异，但二者的基本目標一致。各國政府爲了實現本國的對外利益與目的，都從事傳統外交和公共外交兩方面的活動。就具體内容和活動方式而言，公共外交與傳統外交有明顯不同，但其基本目標可能是相同的或互爲補充的。從事傳統外交的外交官通過與外國政府代表接觸，以促進自己政府的國際事務戰略目標中闡明的國家利益；公共外交則通過政府與外國公衆，特别是與經過細心選定的部分外國公衆進行溝通，讓他們理解這個國家的觀念與理想、制度與文化以及其國家目標和當前政策，以促進他們對這個國家歷史、文化、價值觀、制度和政策等的理解或認同，從而形成對其戰略目標的支持，實現自身的國家利益。 正是在這個意義上，簡·梅麗森(Jan Melissen)指出，針對國外民衆的官方交流在國際關係中並非一種嶄新的現象，國家形象塑造、宣稱和我們現在稱爲公共外交的東西猶如“外交本身一樣古老”。 

　　英國“外交政策中心”曾在《走向公共外交》報告中把傳統外交與公共外交進行對比，詳見表一。

　　表一　傳統外交與公共外交的對比

　　表格略

　　應該看到，公共外交並非傳統外交的替代，很難想象在一對缺乏政治互信和經濟共贏的雙邊關係中，公共外交能够爲彼此間關係的改善帶來實質性結果。因此，只有將公共外交與傳統外交相結合，才能從根本上推動國家間關係的改善。在這一過程中，公共外交發揮了“入口”和“補强”的作用。作爲“入口”，它爲雙邊關係的改善提供了一定的輿論基礎；而作爲“補强”，它又將國家間的互信滲入了草根層次。 概括起來，公共外交具有以下主要特徵：

　　第一，公共外交的主體。公共外交的主體必須是一國中央政府或者經由中央政府授權或者委托的地方政府、公司、非政府組織、個人。“如果没有任何政府的具有法律意義的授意或者參與，僅僅是民間交流和社團之間交往，不能看作是公共外交的内容。比如企業之間的貿易聯繫、大學之間的友好往來、社會公衆的旅遊活動以及社會組織之間的聯誼活動等等，都只能是民間交流，不能算作是公共外交。” 换言之，傳統上，人們將公共外交理解爲政府通過與他國公衆開展交流活動進而影響他國政府决策的活動，政府是唯一的參與主體。漢斯·塔奇（Hans N. Tuch）的觀點比較有代表性，他認爲公共外交是“政府爲塑造美國外交政策推行之處的海外傳播環境，减少美國與其他國家之間誤解程度所做出的努力”。 但在當前各國的公共外交工作中，政府更多的是發揮組織、推進作用，以媒體、民間組織、智庫、學術機構、知名人士及普通民衆活動爲主。

　　第二，公共外交的對象。艾倫·亨利克森（Alan K. Henrikson）强調了公共外交客體的非官方色彩。他認爲，公共外交的焦點所向已從間接影響外國政府的政策和行動向直接塑造外國社會和公衆轉移，是政府與外國社會之間的互動。 也就是説，公共外交的對象是國外公衆，而不是各國政府，其目標是“争取影響各國公衆的態度，促進各國公衆對本國歷史、文化、政治、經濟、社會、價值體系和内外政策等各方面的瞭解，培育好感……公衆的實現形式具有多樣性，比如利益集團、公衆輿論、思想庫、學術共同體、社會精英等，公共外交更强調對那些有一定輿論影響力的公衆開展溝通和交流”。此外，公共外交不是單向灌輸，而是注重通過雙向交流，達成理解和共識。“爲使公共外交達到效果，不是單方面地發送信息就行，如果接收方不接受的話則毫無意義。因此，理解對方，讓對方充分瞭解我方的這種雙向性是不可缺少的。” 目前關於公共外交對象的分歧，主要集中在是否應該將本國公衆包含在内，學界對此見仁見智。 

　　第三，公共外交的目標。公共外交的目標具有層次性，短期目標是澄清事實，提高本國在國際社會的知名度或者知曉度；中期目標是傳播知識，提高本國的美譽度；長期目標則是塑造形象，確立價值，增强各國公衆對該國的認同度，增强一個國家在國際社會的軟權力。 也就是説，公共外交的直接目標是影響各國公衆的態度，最終目的是推進本國外交政策目標的實現。“公共外交的最終目標是服務於國家利益，提昇國家形象、爲本國發展塑造良好的國際輿論環境，最終提昇國家軟實力。” 當然，公共外交是一項系統工程，國内外形勢的不斷發展變化决定了公共外交工作的長期性和復雜性，需要循序漸進，持之以恒，細水長流，以量變促質變。

　　第四，公共外交的内容。不同於對外宣傳那樣僅僅針對一些特殊的政策或議題，公共外交涵蓋的範圍和内容十分廣泛，包括信息交流、教育文化交流甚至包括個人行爲等，一切由政府主導的以影響外國公衆爲目的而開展的各種事關國家形象的活動，都可看作是公共外交。近年來，公共外交的内容還日益拓展到社會學層面上，突出表現在優先考慮“醫學外交”、關注女性發展以及重視對外援助上。就活動類型而言，公共外交的一般類型主要是通過與國外的個人及組織建立關係、保持對話、進行交流等形式來體現。更具體的活動類型，則包括作爲政策宣傳的信息發佈、國際文化交流（人文交流、文化藝術交流、人員交流等）及國際廣播。 簡單來説，根據表現形式的不同，可以將公共外交方式簡化爲兩大類别：一類側重於教育、文化交流，如學者學生交流、英語教學、藝術展覽、圖書贈閲等；另一類則側重於對外信息傳播，如采用國際廣播、新聞出版、電視電影以及電腦網絡等新興通訊手段等。

　　總之，公共外交是一個國家在國際社會確立正當性和認同度的一項重要戰略，它的興起打破了政府壟斷外交的格局，爲外交開闢了更加廣闊的機會空間。特别是隨着全球化的深入發展，各國民衆之間的交往日益密切，越來越多的行爲體進入外交圈，這些非官方的社會力量參與外交後，已對公共外交産生巨大的激勵效應，推動公共外交向“新公共外交”（New Public Diplomacy）轉型。“隨着全球化的不斷推進和媒體技術的飛速發展，以及全球範圍内民主政治的發展和公衆輿論影響力重要性的不斷增强，公共外交的主體不再局限於政府，新公共外交應運而生。”

　　二、新公共外交

　　新公共外交也被稱爲“公共外交2.0”，其主體不再局限於一個國家的中央政府或被授權的地方政府，非政府組織和企業等也成爲公共外交的主體，代表國家出面從事各種與塑造國家形象有關的事務。因爲要在信息高速流動的全球化時代樹立良好的國家形象，就必須動員政府以外的多元行爲體，共同參與到公共外交中來，這就是當前學界所普遍推崇的新公共外交。概括起來，新公共外交具有以下主要特徵：

　　第一，多元行爲主體。傳統公共外交理論認爲，公共外交是以政府爲行動主體，以國外公衆爲目標受衆的外交行爲。新公共外交的行動主體則從政府拓展爲以政府爲主導，以智庫、利益集團、媒體和普通公衆等多元化的行動主體，共同搆成了當今活躍在世界外交舞台的多軌公共外交體系。 尼古拉斯·卡爾認爲，新公共外交的“新”主要體現在重視公衆間的接觸。傳播技術的發展打破了國内與國外的傳播界限，賦予了舊公共外交中較被動的公衆更多主動權和選擇權。因此，“公衆不再僅僅是公共外交的對象，公衆間的聯繫成爲公共外交的重要組成部分，而政府逐漸發揮協調作用。” 簡言之，與傳統公共外交相比，新公共外交更加强調行爲主體的多元化，尤其是强調了公衆主體地位的回歸，并且更多聚焦非政府行爲體在公共外交中的作用和職能。

　　第二，雙向溝通模式。傳統公共外交以國家政府爲主體，以政治倡導、宣稱理論爲指導，主要通過自上而下的垂直模式定向傳播訊息，實現塑造國家形象、提高國際聲望的目標。新公共外交不僅在行爲主體上由“政府對民衆”轉變爲“多元行動主體對民衆”，還在活動形式方面由單方面信息傳播轉變爲雙向互動模式。簡·梅麗森即指出，新公共外交是一種由非政府行爲體所推動的外交實踐的轉變，多元行爲體越來越多地參與到與國外公衆的聯繫中，并且在形式上將單方面信息傳播轉變爲對話與互動。 换句話説，相比於大衆傳播時代的公共外交信息範式，新公共外交更强調對於關係的培育，社交媒體即時傳播、交互傳播的特點使雙向溝通成爲公共外交的新常態。簡言之，新公共外交透過雙向互動溝通，目的在於實現民心相通。“國之交在於民相親，民相親在於心相通，民心相通可以説是新公共外交思想的發展與提昇。”

　　第三，朝數字化演進。隨着門户網站、搜索引擎、電子郵件、網絡視頻、網絡社區等新技術的推廣，網絡空間成爲公衆生活的一個重要空間，也成爲公共外交的重要對象。也就是説，伴隨智能媒體和社交平台的普及，公共外交經歷了自20世紀的“獨白/廣播模式”向21世紀的“對話/網絡模式”的歷史性轉變：公衆不再僅僅是信息的使用者或接受者，亦是信息的生産者與建構者，“主客交融”“共時共在”的全新傳播生態由此形成。在此語境下，新公共外交朝數字化公共外交（digitalized public diplomacy）演進。從本質上看，數字化公共外交依然致力於“影響”和“説服”對象國公衆，但更加注重對受衆意見的認可、尊重與反饋，以此與受衆建構積極的“長效關係”。顯然，公共外交的數字化是一個漸進、長期的過程，並將對外交機構的規範、價值觀、工作慣例、組織架構産生潜移默化的影響，其最終結果是導致了“數字化公共外交”的興起，並逐步演進爲當今國際關係和跨文化傳播的“新常態”。 學界普遍認爲，新冠疫情加速了公共外交走向數字化、智能化的進程。

　　總之，新公共外交更强調公衆主體地位回歸，並追求信息時代雙向溝通。大衛·沃頓（David B. Wharton）即認爲，新公共外交自誕生至今所包含的三個要素，即公衆參與、雙向瞭解和社會化媒體的崛起。 此外，與傳統公共外交相比，新公共外交更側重於提昇國家軟實力、並打造具有競争力的國家品牌和認同感。尼古拉斯·卡爾認爲新舊公共外交主要有七方面的差异，其中，國家與非國家行爲主體搆成的新公共外交多元行爲主體，以品牌理論、社會網絡理論爲指導，通過由任何行爲主體推動的水平傳播模式，促進軟實力提昇、國家品牌建構。 通過梳理學界對（新）公共外交的定義，結合（新）公共外交的特徵，我們可以將公共外交界定爲一國政府竭盡所能、針對國外公衆所開展的交流和溝通活動，旨在影響國外公衆的態度、争取他者認同，進而贏得對方民心。

　　第二節　美國公共外交

　　美國是世界上最爲重視外交戰略的國家，公共外交戰略在其全球外交大戰略中發揮了重要作用。歷届政府都將公共外交視爲一件增進國家利益、提昇國家安全的有效工具，一般在開展公共外交方面多予以比較高的重視和較多的投入，進而使得美國的公共外交在世界範圍内的影響力得以不斷的加深與擴展。 换言之，美國公共外交政策的基調是“重視國家利益與外交戰略的關聯性，融對外宣傳和國際文化交流爲一體，並加以靈活運用”。

　　一、美國公共外交的演化

　　相比於公共外交概念的提出，美國的公共外交實踐要早得多，甚至可以追溯到200多年以前殖民地晚期和美國建國初期的開國元勛本杰明·富蘭克林(Benjamin Franklin)和托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson)的外交活動——他們在出使英法時與當地民衆進行的廣泛交流和演講，積極宣傳和介紹了北美人民爲自由、民主、獨立而進行的鬥争，爲贏取英法民衆對美國的同情與支持起到了積極作用。也就是説，美國的公共外交有着悠久的歷史，最遠可以追溯到美國剛建國時期。自那個時代以來，美國就一直注重國家的公共外交。但是現代意義上的公共外交，直到第一次世界大戰的時候才開始。 簡言之，公共外交最初以宣傳的面貌出現，在美國歷史上的一些關鍵時期都扮演着重要角色。迄今，美國公共外交發展可以劃分爲四個階段：“一戰”時期、“二戰”時期、冷戰時期以及“9·11”之後的美國公共外交。

　　美國政府正式、有組織地進行對外宣傳和文化活動始於第一次世界大戰期間。1917年，美國設立了“公共信息委員會”（Committee on Public Information，CPI），這是美國第一個公共外交機構，它負責這方面的工作。“大戰中没有什麽機器我們没有接觸過，没有什麽媒介我們没有利用過。書面文字、口頭語言、電影、電報、海纜電報、無綫電、海報、標示牌等，所有這些都被用來讓美國民衆和他國民衆瞭解美國參戰的原因。” 然而，由於在美國文化傳統中，人們一向反對政府在政治上對思想文化的控制，擔心政府中文化宣傳機構的存在會爲政黨的利益服務，威脅到人們所珍視的思想、言論自由，再加上“公共信息委員會”和國會存在矛盾和衝突，因此，戰争結束後該委員會便被國會取消。盡管如此，“公共信息委員會”的影響却是深遠的，因爲它在“一戰”期間扮演着强勢宣傳的角色，爲詮釋美國形象和宣傳美國參戰的理由提供了極大的助力。隨着美國崛起於國際社會之中，公共外交發揮着越來越重要的作用。“一戰”結束後相當一段時間裏，美國的公共外交以解釋美國政策、推廣美國文化爲主，很少進行集中的信息轟炸和强勢的輿論控制。

　　20世紀30年代，德國在美國的“後院”即拉美地區發動了一系列“文化攻勢”，當時的美國文化關係官員判定德國的文化擴張是經過“精心組織策劃，投入大量金錢，旨在反制和削弱美國與拉丁美洲國家的文化關係，損害美國在這一地區的聲譽度與影響力”。 鑒於此，1938年美國國務院設立了文化關係處（Division of Cultural Relations），專門對拉美地區進行文化、宣傳活動。這是美國第一個正式負責對外文化關係的機構，也是美國政府將文化關係正式納入外交政策的標誌。太平洋戰争爆發後，美國全面卷入“二戰”。爲了有效地對德、意、日等法西斯國家展開心理戰，美國政府不但成立“美國之音”進行宣傳活動，還將負責對外新聞、文化活動的機搆合併，成立“戰時新聞處”(Office of War Information，OWI)，其主要職能是進行對外新聞和宣傳活動，以“促進在國外形成對本國戰時努力的狀態和進展以及對戰時政策、戰時活動和戰争目標有一個清晰的明智理解”。“二戰”期間，“戰時新聞處”與“美國之音”共同充當了美國形象宣傳的重要載體，有助於配合美國的軍事行動，對摧毁德、意、日法西斯的士氣，贏得戰争勝利發揮了相當大的作用，也爲戰後美國的對外宣傳和文化關係活動在組織、機構、人員等方面奠定了基礎。此外，美國還與同盟國之間全面展開了教育文化合作，以反擊德日的反動宣傳和教育文化殖民行爲。

　　“二戰”結束後不久，杜魯門總統宣佈解散“戰時新聞處”，但没有放棄美國繼續從事對外宣傳和文化關係活動的想法，隨而責令有關部門組建新的對外宣傳機構。據此，“美國之音”改爲隸屬於美國國務院國際新聞署，它充當美國實施公共外交工具的角色越發明顯。冷戰爆發以後，美蘇都把對方陣營國家的民衆作爲思想滲透的重點目標，竭力通過文化、教育、傳媒等各種手段改變敵對陣營民衆對本國的印象。“冷戰時期的公共外交被看作一種直截了當的心理戰。公共外交是一種堪與外交、軍事和經濟權力相提並論的獨立國家安全戰略。” 1946年8月，杜魯門總統簽署《富布賴特法案》（the J.William Fulbright Act），該法案强調通過信息和文化交流活動以推動“國際理解”，因而被認爲是戰後美國公共外交的肇始和依據。1948年1月，杜魯門總統批準國會此前通過的《美國信息與教育交流法案》（U.S. Information and Educational Exchange Act），又稱《史密斯-蒙特法案》（the Smith-Mundt Act），該法宣稱其目的是“爲了推動政府去促進其他國家對美國的更深理解，增强美國人民和其他國家人民之間的相互理解”。 隨着冷戰的加劇，杜魯門總統還提出了針對蘇聯的龐大宣傳計劃即真理之戰(Campaign of Truth)。但由於在組織管理方面政府内部存在的分歧以及麥卡錫主義的嚴重影響，美國的對外宣傳機構在戰後經歷了一個不穩定發展時期，幾易其名，工作人員一度士氣低落。

　　艾森豪威爾時期公共外交在美國外交政策中的地位變得更加重要。1953年8月，美國新聞署成立後一直是美國公共外交的主要實施機構，開始確立公共外交的獨立地位。“艾森豪威爾時期美國新聞署的成立，爲美國對外宣傳和文化活動在政府中贏得了獨立地位，這是美國政府對外宣傳和文化活動趨於穩定的重要標誌。” 除了教育文化交流、政府公關等活動仍然在國務院的管轄之下，其他包括“美國之音”在内的所有宣傳機器、文化機構都歸美國新聞署領導，其任務是“向外國公衆解釋和宣傳美國的政策，介紹與傳播美國政治經濟制度與社會文化，並就外國公衆對美國政策的反應向政府决策者提供必要的諮詢。目的是贏得外國公衆對美國政策的瞭解、理解與支持”。此外，美國國際開發署等機構也承擔了美國公共外交的部分職責，美國各類基金會、智庫、媒體乃至私人組織都在美國公共外交活動中扮演了一定的角色。此外，美國還通過駐外使領館出版圖書雜誌和宣傳手册、舉辦各種藝術展覽等形式，向所在國的廣大民衆進行各個層面的交流互動，以增加和深化他們對美國的認知度和親近感。 在冷戰期間，隨着美蘇在意識形態等領域的交鋒日趨頻繁、激烈，公共外交在整個美國外交戰略中的地位越發重要。也就是説，美國更加重視通過讓外國受衆的理解、向他們傳遞信息和對他們進行影響來促進美國的國家利益。

　　20世紀60年代，肯尼迪政府對公共外交比較重視，特别是把教育文化交流納入公共外交的軌道。1961年2月，肯尼迪總統在國務院設一位專門負責教育文化事務的助理國務卿。同年9月，美國國會通過的《富布賴特—海斯法案》（the Fulbright-Hays Act）經肯尼迪總統簽署成爲法律，它彌補了《史密斯—蒙特法案》的不足，擴大了美國對外文化交流活動的範圍，加强了靈活性，從而成爲美國公共外交邁向成熟的一個標誌。 至今，它仍然是美國從事公共外交活動的重要法律依據。此外，肯尼迪在其任期内還創建了向海外派遣志願者的政府機構即著名的和平隊組織（Peace Corps），招募美國的年輕人到世界各地尤其是第三世界國家進行英語教學和衛生服務等志願活動，傳播美國文化，改善美國的形象，促進美國在海外良好的國家形象的構建，增强國際影響力。和平隊雖然被不少學者視爲美國推行遏制戰略的冷戰工具，但它總體上受到了受援國的熱烈歡迎，爲美國在海外良好的國家形象的構建做出了較大的貢獻。實際上，“它因肯尼迪政府設立和平隊時的非冷戰動機、和平隊組織自身超越冷戰的努力以及和平隊員在海外服務期間所展現的獨立性等因素而具有超越冷戰的一面”。

　　進入20世紀70年代之後，現實主義外交思維根深蒂固的尼克鬆政府對公共外交不屑一顧。對其來説，真正推動意識形態緩和的不是公共外交，而是禁止核軍備競賽、承認歐洲的現狀以及促進商業關係。這導致公共外交一度受到冷落，例如用於國際教育文化交流的政府預算被大幅壓縮，嚴重影響了國際教育文化交流活動的展開。 卡特出任總統後，於1978年4月宣佈將教育文化事務局並入新聞署，並將美國新聞署改稱美國國際交流署(International Communication Agency，ICA)，職能是向世界宣傳美國的社會與政策，以及爲美國人民提供世界各地的信息，豐富其自己的文化，搭建起與其他國家之間解决問題的理解基礎。同時，將對外宣傳諮詢委員會與教育文化事務諮詢委員會合併，改稱“美國公共外交諮詢委員會”（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy），專門負責對美國的公共外交實施情况進行評估和研究，出版年度報告。這樣，公共外交最終獨立成爲美國外交戰略中的組成部分。 與此同時，卡特總統還賦予美國公共外交一項新的使命——向美國人民或機構介紹世界上其他國家的歷史和文化，加强美國人民對其他國家人民的瞭解，即所謂的“第二使命”（the Second Mandate）。但由於財政問題等困難，國際交流署的“第二使命”收效甚微。

　　進入20世紀80年代之後，裏根總統比較重視公共外交。他不但將美國國際交流署的名稱重新恢復爲美國新聞署，還推動國會增加了美國新聞署的預算，以實施“民間倡議”(Private Sector Initiative)和“真理工程”(Project Truth)兩大計劃。此外，裏根政府還成立了美國國家民主基金會（NED），大大擴展了美國公共外交的局面。這一時期甚至被有些學者認爲是自美國新聞署設立以來美國公共外交發展的“黄金時代”。 冷戰結束後，許多美國政府官員和普通民衆認爲没有必要對公共外交進行過多的財政投入，致使其在美國外交政策中開始迅速被邊緣化。在這種情况下，美國政府再次對美國公共外交機制進行了調整。1999年10月1日，美國新聞署正式並入國務院内，其職能移交國務院教育與文化事務局。美國新聞署並入國務院使其失去作爲一個獨立政府部門的地位，之前它直接對總統負責，並具有參與美國外交决策的機會。這樣一來，即便克林頓總統宣傳新聞署的合併旨在將公共外交置於“美國外交政策的心臟地帶”，還設立了專門負責公共外交與公共事務的副國務卿，但實際上美國公共外交的地位被嚴重削弱了。不過，這並不意味着美國政府放棄了公共外交戰略。因爲美國新聞署並入國務院後，它的絶大多數活動仍然得以繼續進行。

　　“9·11”事件發生後，爲瞭解决美國海外形象的困境和消除伊斯蘭世界對美國的讎恨，美國政府强化了公共外交在國家决策中的地位。也就是説，“9·11”事件嚴重危及了美國的國家安全，美國意識到不但要重新激活傳統外交，而且要更加重視“政府海外存在的日益受到鼓勵的公共維度”，重新關注“公共外交的性質與角色”。於是小布什政府重新把公共外交置於重要戰略高度，在2002年7月和9月成立了“全球傳播辦公室”和“戰略溝通政策協調委員會”，主要負責協調政府部門之間以及政府與非政府部門之間的公共外交議題，爲政府提昇國家形象和制定對外政策提供建議。與此同時，美國政府還强化了公共外交機制整合與協調的力度。 美國國會則分别通過了《2002促進自由法案》和《2004年情報改革與防止恐怖主義法》。這兩部法案的通過，爲美國的公共外交提供了强大的法律支持與保障，也使得美國公共外交再次得以復興。隨着美國先後發動了阿富汗戰争和伊拉克戰争，公共外交更是轉變爲美國政府的一項“贏取民心”工程，肩負着向海外公衆解釋和説明美國進行反恐戰争的正義性、合理化的使命，極力展示美國的軟實力和試圖重塑美國的國家形象。

　　奥巴馬執政後，公共外交逐漸重新成爲美國運用“巧實力”塑造自身形象、開展公關攻勢、實現戰略目標的重要途徑。2010年1月，美國國務院制定了21世紀“公共外交全球戰略框架”，規定美國公共外交的核心任務是：努力擴大和加强美國政府和公衆與其他國家公衆的關係，積極向外國公衆施加影響，促進實現美國外交政策目標，推進美國國家利益，提昇美國國家安全。同時，美國政府越發意識到互聯網絡的推手作用與擴散效應，因而也更加注重藉助社交網絡等新媒體來對政府形象及内外政策主動展開網絡公共外交攻勢。白宫除去已有的官方網站之外，還在“臉書”（Facebook）、“推特”（Twitter）、我的空間（My space）、附麗客（Flickr）、優圖（YouTube）等幾大主流網站上均開設了官方主頁，對此白宫不無自豪地宣稱已然跨入“白宫2.0”時代。 此外，奥巴馬政府還逐年增加公共外交的預算和職位。如對公共外交的撥款總數從2008年的8.9億美元增長到2010年的12.5億美元，公共外交的職位總數從2008年的3034個，增長到2010年的3122個。簡言之，奥巴馬上台後非常重視公共外交，將互聯網與新媒體技術引入公共外交活動之中，開始打造所謂“公共外交2.0時代”。

　　特朗普執政時期，美國公共外交調整了戰略重點，試圖將抗擊外國政府發動的“信息戰”確定爲新的戰略目標，並采取了若干對策。這一新動向是美國公共外交機構在國家安全觀念及國家戰略發生根本性轉變的背景下，基於社交媒體重構社會信息系統、加速“後真相”效應的判斷做出的决策。也就是説，日趨復雜的信息環境叠加“後真相”效應令美國更難以向目標公衆呈現有關美國的真相。在這種形勢下，美國公共外交作爲國家戰略競争的支點，試圖通過强化對信息/網絡領域資源的調動能力，回擊外國政府發動的信息戰，向世界説明一個“真實”的美國。但是，特朗普上任後所信奉的“美國優先”核心政策理念及其本人罔顧真相的言行損害了美國公共外交長久以來奉行的準則，製造了推行這一目標無法逥避的困境，也削弱了美國公共外交宣稱“真相”的權力。 拜登上台後，認知戰逐漸成爲美國公共外交信息傳播職能的重心。美國政府因此除利用國際開發署、使領館和企業官方網絡平台外，圍遶信任、内容、渠道三個核心打造新的對外傳播體系。

　　美國資深外交官約翰·布朗（John Brown）曾對美國公共外交的活動内容進行概括。他指出：公共外交是美國外交政策延伸的一支重要力量，主要包括信息、教育和文化三個主要方面：信息提供有關美國及其外交政策的“真相”並反擊敵對者的謊言和有意的虚假情報；教育包括旨在提昇世界對美國的更好理解、增强合作性的國際關係的各種交流；文化則由展現美國藝術成就精髓的衆多表現形式所搆成。布朗指出，雖然這些公共外交舉措的目的相互間有時並不見得總協調一致，但它們依然有助於把“美國故事”更加高效地呈現給整個世界。 至於美國公共外交的目標，大陸學者韓召穎認爲有兩個主要方面：一是對外宣傳美國的政策，特别是外交政策，目的在於贏得外國民衆和外國政府對美國的支持；二是使外國民衆更好地瞭解美國的社會制度和社會文化，從而加强美國人民和其他國家人民之間的相互理解。 曾任美國國務院副國務卿沃倫·克裏斯托夫(Warren Christopher) 則認爲，美國公共外交有四個目標：一是確保其他國家更準確地理解美國及其價值觀、制度和政策，二是確保美國對其他國家的理解及對美國與這些國家之間關係的理解是全面的和準確的，三是確保這種相互理解在不同文化間得到合作性的個人和組織關係的支持，四是確保美國政府在制定國際政策時，充分考慮外國公衆的價值觀、利益和首要關注。 不論是大陸學者普遍認爲的兩個目標、還是美國學者或官員一般認爲的四個目標，縱觀美國公共外交的發展歷程，事實上，美國公共外交要達到三大目的：一是增進國外公衆對美國和美國政策的瞭解，二是提昇美國國家形象，三是輸出美國的民主、自由價值觀念。第一、二個目的是爲第三個目的服務的，因此，美國公共外交以輸出美式價值觀爲主要目的。

　　總之，從美國公共外交的歷史發展來看，其着眼點是美國現實的國家利益。正如尼古拉斯·卡爾説過的，“美國的公共外交總是和國家的迫切需要相伴而行”，歷届政府都將公共外交視爲美國實現對外戰略、推進對外政策的重要工具。“美國公共外交大戰略設置的基本目標是，試圖通過公共外交在其他國家的精英階層中培養和扶持‘親美派’，同時也謀求使其他國家的普通民衆瞭解和理解美國的對外政策與戰略目標……歸根到底，美國公共外交始終是服從和服務於美國的國家利益的。” 除此，美國政府還將美國式意識形態以“普世價值”的面貌展現出來，設法推動世界“美國化”。也就是説，美國公共外交要完成的使命，不僅是要向世界“講述美國的故事”，而且始終將“建設性地促進更加宏偉的長期目標”，使外國公衆意識到“美國價值”的重要性，激發“與美國具有共同基礎的其他民族遺産當中的積極因素”，最終推動民主、自由、人權以及市場經濟在全球範圍内的發展。

　　二、美國對華公共外交

　　1908年美國政府將多餘的庚子賠款退還中國，用於興辦清華學堂和資助中國學生留美學習，此舉爲美國政府從事對外文化關係活動開創了先例。此後三十年間，中美兩國的往來互動也只能被寬泛地看作是一種文化交流關係，還不屬於公共外交的範疇。以1938年美國設立文化關係處爲實施公共外交活動的起點至今，美國對華公共外交經歷了雙向合作（“二戰”期間至新中國成立）、單向輸出（朝鮮戰争至中美關係正常化）、恢復穩定（中美正式建交至冷戰結束）、調整發展（冷戰結束後至今）等階段。

　　“二戰”期間，除了“美國之音”對華廣播節目之外，中美兩國在信息傳播和教育文化方面展開了廣泛的交流，美國通過各種途徑向中國贈送書籍、雜誌以及其他影像資料，積極傳遞美國社會生活的正面信息，以加强中國對美國的瞭解。同時簽署教育交流協議，接收中國留學生，並對中國啓動了世界上第一個富布賴特項目。此外，美國還通過其在華的教育文化機構尤其是教會組織及教會學校，直接在中國興辦教育，傳播基督教教義、介紹西方科學知識及美國生活方式等，這些舉措都加强了中國知識分子對美國的理解和向往。新中國成立後，美國對華公共外交基本是單向度地輸出，企圖通過對中國高級知識分子群體及教育機構的援助及交流，培養親美勢力，變更中國政治形態。但由於這一階段中美並未建交，特别是朝鮮戰争的影響以及兩大陣營意識形態的對立，美國對華公共外交進展並不順利，更多只限於“美國之音”對華廣播那種單向的“狂轟濫炸”。簡言之，從新中國成立至70年代末這二十多年時間裏，美國對華公共外交總體上可以看作是美國針對中國大陸單向輸出的“努力”。1972年，尼克鬆總統訪華後，中美兩國走上正常化的進程。1978年10月，雙方簽訂《中美關於交换學生和學者的諒解書》，達成互派留學生和訪問學者的協議，新中國首次與美國以官方途徑確認進行教育文化交流，美國對華公共外交開始昇温回暖。

　　1979年中美建交後，美國對華公共外交得以快速恢復和發展，雙方簽訂了文化交流協定，確立了政府間教育交流與合作的基本框架，之後又恢復了中斷數十年之久的富布賴特項目，雙方在學術交流、出版翻譯、新聞媒介等領域也展開了一系列的合作，特别是美方認爲雙方這時期存在共同對抗蘇聯的意願，美國對華公共外交進入一個小高峰。1985年，雙方簽署《中美教育交流合作議定書》，爲兩國教育交流合作進一步確立了指導原則、合作範疇和主要内容。1988年，中美雙方還就美國派遣和平隊志願者來華任教的“美中友好志願者項目”（US-China Friendship Volunteers）達成了原則協議。此外，美國的圖書翻譯、贈送活動作爲美國對華公共外交的重要内容，繼續有條不紊地開展，美國駐華大使館新聞文化處從20世紀80年代初開始，編輯出版中文季刊《交流》，全面介紹美國的政治、經濟、科學藝術、文化與社會情况。“美國之音”對華廣播在中美建交後也取得了較大進展，1981年“美國之音”在北京設立記者站，還與中國國際廣播電台進行了相互交流，其英語教學節目隨着中國的對外開放而備受中國廣大青年學生的青睞。 這一時期的中美關係盡管受到了美國對台軍售等問題的影響有些波折，但美國對華公共外交與中美關係總體走勢一致，處於一個穩定發展的階段。

　　20世紀90年代初冷戰結束後，美國雖然减少了用於公共外交的開支，但對華公共外交不僅没有停止，反而有所强化。爲向中國推廣美國的民主、自由價值觀念，美國對華公共外交更加注重對中國進行思想文化滲透。也就是説，冷戰結束後，美國對華開展的公共外交活動主要由教育文化交流、信息活動和國際廣播組成，其中對華教育文化交流活動是美國對華公共外交的重點。在美國對華開展的多種形式的教育文化交流項目中，有廣泛影響的有富布賴特中國項目、福特基金會中國項目研究、和平隊計劃等；對華國際廣播包括“美國之音”和“自由亞洲電台”；對華信息活動則主要包括網絡、電視、報紙和雜誌等。概言之，美國除了開展形式多樣的教育文化交流等之外，還利用他們把持的媒體對中國進行負面報導，暗地裏支持和鼓動一些非政府組織對中國内政進行干預。因此，美國的對華公共外交一方面增進了兩國人民的相互瞭解，促進了中美教育文化交流與合作，客觀上爲中國培養了人才；另一方面損害了中國國家形象、影響中國邊疆穩定和意識形態安全。

　　“9·11”事件的發生，爲美國改善中美關係，重新塑造自身形象創造了條件，特别是鑒於在反恐合作上的需要，美國不得不考慮重新利用公共外交改善國際社會的反美情緒並及時糾正扭曲的國際形象，於是重啓了文化傳輸和交流項目，力圖在短期内逆轉美國的不利地位。2001年後，美國積極加强了同中國在文化、教育、科技等領域的交流。2002年10月，兩國簽署“中美網絡語言教學合作項目”，它是中美建交以來雙方教育主管部門開展的最具實質性的合作項目之一，對於促進中美兩國相互瞭解和開展教育文化交流及推動兩國長期友好具有重要意義。2003年12月，中美簽署兩國政府文化協定2004~2006年執行計劃，並啓動美國大學漢語和中國文化預修課程及考試項目（簡稱AP）。2004年6月，“中美青年科技人員交流計劃”正式啓動。2005年10月，美國在華盛頓舉辦“中國文化節”這個迄今中美之間規模最大的文化交流活動。 此外，美國還通過智庫的作用，以及與中國知識分子群體的接觸，積極宣傳美國自由民主模範的形象；通過好萊塢等影視資料的輸出以及高科技電子産品的銷售，宣傳美國的思想觀念及自由主義價值觀，融入中國民衆的生活。 簡言之，這一時期美國開始進行全方位、多元化的對華公共外交活動。

　　奥巴馬政府上台後轉變公共外交路徑。美國對華公共外交不再只是一種臨時的外交緩和對策，而是上昇爲一種常規性的外交方式，更加具有現實性與系統性。美國試圖通過加强對社會媒體的應用以影響中國的意見領袖和一般公衆，於是在中國開通了相應部門的微博，同時還開通美國駐華大使館騰訊博客、美國駐華大使館簽证處、美國駐上海總領事館、美國教育在綫新浪博客等網絡媒介。换言之，網絡外交是奥巴馬政府對華公共外交的重要特點，美國試圖通過加强對社會媒體的應用以影響中國的意見領袖和普通公衆。“利用網絡的便捷與開放，向中國人講述美國故事，展現多元文化，灌輸‘普世’的美國價值觀。” 除利用最迅速的網絡外交外，美國仍不忘傳統的公共外交形式，全方面地推進與中國的交流。2010年4月22~24日，第三届“全美漢語大會”在華盛頓舉行，來自全美各地漢語教育界人士約1150人參加會議。2011年9月21日，由中國文化部和美國肯尼迪表演藝術中心合作舉辦的“中國：一個國家的藝術”文化系列活動在華盛頓著名藝術殿堂肯尼迪表演藝術中心開幕。在2012年的美中人文交流高層磋商全體會議上，時任國務卿希拉裏指出針對2009年奥巴馬訪華時提出的“十萬人留學中國計劃（100000 Strong Initiative）”，美國將大幅增加前往中國就讀的美國學生人數，同時爲在美留學中國學生提供資助。如此等等，不一而足。

　　特朗普執政後，堅持“美國優先”和“以結果爲導向”的現實主義戰略，大幅調整美國對華政策的基本前提、框架和互動方式，以經貿關係爲突破口，重構中美關係的一系列舉措涉及面廣、顛覆性强，破壞了兩國關係的重要基礎，加劇了兩國關係的緊張、摩擦與動盪，中美雙方走向衝突的風險顯著上昇。 這種情形導致美國對華公共外交一度跌入低谷。拜登上台後，美國政府在延續特朗普時期强硬對華政策的同時，重新重視對華公共外交。2021年5月，美國駐華使領館推出了一個以3萬美元標的在中國境内“分享美國價值觀”的項目，涵蓋教育文化、技術倫理、環境、衛生以及語言培訓等。這些項目清單有意識地避開了政治、宗教等容易觸發它國敏感神經的話題，但所具有的心理塑造戰略進攻能力不容忽視。比如動物保護問題、女性權益保護問題，都是利用人們普遍具有的平等觀念、同情弱者、關心愛護小動物、尊重生命等基本良善，有意識地創設話題引導輿論走向目標國政府的對立面，並有意將動物的生存權拔高到人權之上，將男女平等曲解爲所謂男女平權、“一人一票”、街頭運動式女權。很明顯，通過公共外交推動形成所謂“公民社會”，這張牌背後直接暴露出了美國意識形態、美式價值觀。 此外，近年來美國采取“顛覆式解構”路徑，使用類比、污名化、關聯與切割等具體策略發起了對華公共外交攻勢，引發國際公衆對中國的疑慮和猜忌，對中國國家形象産生了極大的負面影響。

　　總之，美國對華公共外交戰略基本上由教育文化交流、信息活動和國際廣播組成。 21世紀以來，美國對華公共外交經歷了一系列調整與變革，其目標主要有兩個：一是在中國推廣美國的民主、自由價值觀念，促使中國進行和平演變；二是通過開展公共外交宣傳美國的政策，以贏得中國民衆的理解和支持，塑造良好的國家形象。尤其是奥巴馬執政之後，美國政府明顯加快了重返亞太的步伐，對華公共外交的思維與路徑也逐漸清晰。拜登政府在近年來的《公共外交與國際廣播綜合年度報告》中則刻意製造中美作爲“秩序破壞者”和“秩序維護者”的對立叙事，以達到實施對華戰略圍堵的目的。 也就是説，美國不再把公共外交僅僅看成修補自身形象的應急措施，而是逐漸將其變成推行“印太戰略”（Indo-Pacific Strategy）、維持中美關係穩定的一種重要方式，從這個意義上講，不管是接觸還是遏制，都是對公共外交的一種改進與昇級。

　　第三節　小結

　　一般認爲，公共外交已經成爲世界各國用來提昇國家形象、增强軟實力的一種重要手段，它以對外信息傳播與國際教育文化交流爲重要載體和主要内容，其“主要任務在於運用各種現代傳播手段，向其他國家的公衆介紹或闡釋本國的政策與觀點，消除他們可能存在的誤解；通過展示本國的文化與價值觀，提昇本國的國家形象與國際影響，最終增進本國的根本利益”。美國官方即明確將公共外交界定爲“通過國際交流、國際信息項目、媒體、民意測驗以及對非政府組織的支持等，瞭解、獲悉情况和影響國外民衆，擴大美國政府、公民與國外民衆的對話，减少他國民衆對美國的錯誤觀念，提高美國在國外公衆中的形象和影響力，進而增進美國國家利益的外交形式”。 通過宣傳美國外交政策，既可以增加國外公衆及政府對美國的瞭解和支持，爲美國對外政策的實施减輕壓力；也可以更好地宣傳美國自身，增加國外公衆及政府對美國歷史文化、經濟社會制度的瞭解，以達到向其他國家輸出民主制度、價值觀念、經濟制度的目的。

　　美國公共外交的實踐甚至可以追溯到立國時期出使英法兩國的開國元勛富蘭克林和杰斐遜，他們對美國革命的理念和政策進行了很好的解釋和宣傳，爲美國贏得了海外公衆的支持和認同。經過兩次世界大戰，美國逐步構建了公共外交體系，並在冷戰時期迎來了公共外交的蓬勃發展。在對蘇冷戰中，美國利用廣播、電影、電視、新聞、書籍、音樂、舞蹈、戲劇、文學、美術、教育、體育、衛生與科學技術等一切可資利用的手段進行全方位的宣傳。美國由此成爲一個真正的“宣傳帝國”。“不得不説，在公共外交的宣傳方面，美國是很有一套的，被稱爲‘看不見的宣傳’，其策略是，上乘的宣傳看起來要像從來未進行過一樣，讓被宣傳的對象沿着美國所希望的方向行進，而這些人却天真地認爲是自己在選擇方向。” 冷戰結束後，美國公共外交一度被束之高閣，但其核心思想“始終没有脱離對民主、自由等西方普世價值觀的推廣。盡管在民主黨和共和黨執政的不同時期中，美國的公共外交推廣的方法和執行思想有所不同，但是其目的從來没有發生過本質的變化”。 總之，美國是一個非常重視公共外交、並比較注重運用公共外交的國家。“不管國際風雲如何變幻，美國傳播本國核心價值觀、塑造海外積極形象的使命從來没有改變過。這也是美國公共外交發展的根本動因所在。”