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鐵路債務危機與改革思路

http://www.CRNTT.com   2012-01-19 09:25:38

國內外無數案例都已明示過，高起的融資成本、低於預期的收入和脆弱的預算能力是導致債務關係迅速惡化變質的三個基本因素。中國鐵路的債務危機由於多次錯過化解機會顯然已變得難以避免，現在到了必須認真思考如何處置的時候。解決這次鐵路債務危機，中央政府如果不能在“十二五”期間大規模動用財政資金接盤並直接投資鐵路建設，就需要下決心盡快控制債務規模並通過體制改革處理善後問題。我們認為，目前最重要的不是如何使鐵路部門能夠借到更多錢，而是要對在建項目進行認真“診斷”，盡快實施必要的關、停、並、轉（如將在建的蘭新、貴廣等一批客專項目改建成貨運為主的混用鐵路），制止鐵路惡性債務繼續大幅度增加的勢頭，同時妥善重組現有債務。必須弄清什麼才是合理的鐵路網絡形態，特別是要盡量減少會淪為不良資產的無碴軌道客運專線，強調“寧肯慢一點，但要好一點”才能避免更大損失，也才能使鐵路真正得到更好的發展。 　　三、債務危機處置與鐵路改革建議方案 　　文章指出，鐵路建設和發展模式在過去數年出現重大失誤，不但徹底損傷了行業自身肌體的財務自生能力，而且已經嚴重侵害國家的經濟命脈。這次典型的“大折騰”造成巨大資源浪費和損失，拉升社會運輸成本，更使中國鐵路喪失了應有的良性發展機會。盡快實現鐵路的政企分開和建立綜合交通運輸管理體制，撤銷鐵道部，才是鐵路債務危機得到有效處置並使鐵路真正得到良性發展的先決條件。幾乎所有國際案例都證實了鐵路債務困局主要是由政企合一的體制所造成的，因此也只能靠體制改革解決，而絕不能反過來把債務處置理解成是改革的前提。而且，鐵道部以政府部門作為債務主體本來也嚴重違反了相關規定。 　　這段時期中國鐵路暴露出的部門利益至上、政府職能錯位（包括缺位和越位）、權力缺少約束等嚴重問題，其根本原因都與政企不分、部門分立以及國家未能制定合理有效的鐵路政策有關。只樂見加快建設卻忽視建立制度與規則，甚至縱容破壞規則的做法是危險的，而部門及前領導人在有意壟斷信息、隱瞞問題和誤導輿論等方面的情況也非常嚴重。延續這種體制只能是進一步增加問題的嚴重程度，並加大社會成本。那種交通建設資本金不到位，僅以少量財政資金撬動大量債務資金的融資模式，造成部門之間無序占有甚至搶奪資源以至於嚴重擾亂財政金融秩序、損害整個國家利益的狀況再也不能任其繼續發展下去了。政企不分體制和缺少政策方向所造成的嚴重問題，必須果斷地通過政企分開和明確政策方向去糾正。 　　中國綜合交通體制的改革已經嚴重滯後，其不良後果之一就是這次鐵路債務危機失控。近年鐵路在規劃和建設中的許多失誤，恰是由於其游離於綜合交通體制之外，單一方式利益至上並不斷膨脹所導致的。結果必然是背離社會需求的方向，資源配置嚴重扭曲，綜合交通體系的效率當然也難以保障。從這個角度看，綜合交通的大部制必須堅定不移地繼續推進，而當務之急是鐵路政企分開，並將相應行政管理職能盡快並入交通運輸部。將鐵路部門行政職能並入交通運輸部，有利於在綜合運輸的體制下通過綜合規劃統籌考慮資源合理配置、統籌配置運力並提高運輸效率，降低包括高鐵的運營虧損，同時利用車購稅、燃油稅等收入統籌解決債務問題。也就是說，應該把鐵路債務問題放在鐵路改革以至綜合交通體制改革的總盤子中一起解決。 　　改革必有代價且需要決斷，但改革方案的設計必須穩妥。國家財政沒有能力因為鐵路改革就一下子將數萬億不良債務銷賬，而剛在財政支持下清理過大筆壞賬的各上市商業銀行，也經受不住大批鐵路債務集中違約的打擊，因此需要建立有效的債務清償和處理機構與機制。首先是不能在失控狀態下繼續大幅度增加惡性債務，然後盡可能相對平穩地通過各種可能途徑逐漸消化掉已有債務。作為實施鐵路政企分開方案的組成部分，應該分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設與資產管理總公司。 　　由於任何鐵路線上的客貨運輸一旦開通，其屬性就使得相關公共運輸服務不能隨意中斷，因此在任何鐵路改革方案中，使運營企業具有財務上的可持續能力都應該是基本條件。當然，改革還必須使運營企業具有提高效率、改善經營和承擔社會責任的動力，我們無疑也必須這樣做。鐵路運輸總公司要負責國鐵系統（也包括近期建設的多數部省合資鐵路）的客貨運營，承擔相關設施設備的購置、更新改造以及部分有效益的新建項目，同時也負責一部分債務餘額（其比例需要認真研究）的償還責任。

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