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“一國兩制”白皮書十周年：央港權力關係回顧與前瞻

http://www.CRNTT.com   2024-06-26 11:31:14

必要時中央行使第二次授權的權力，並非干預特區行使高度自治權，而是中央政府作為第一責任人、最終責任人行使中央的事權。同時，儘管全面管治權中的具體權力與高度自治權都是管治權行使權，但前者還因應了國家主權、安全和發展利益以及香港的繁榮和穩定的訴求，二者本質上是“一國”與“兩制”的關係，更準確地說是“一國”與“第二制”的關係，全面管治權的“一國”要高於高度自治權的“第二制”的部分，高度自治權的“第二制”從屬於全面管治權的“一國”，因而中央在共同事權中享有最終決定權。中央有最終決定權落實到化解法律適用衝突的領域，則大體遵循“高法優於低法”原則。同時，優先性不是淩駕性，特區行使相關權力並不因為與中央不一致而必然失效。在莊豐源案中，香港終審法院並沒有依循並且認為沒有必要依循全國人大常委會於1999年對《基本法》第24條第2款所作的解釋，產生的直接後果是人大常委會對基本法所作的第一次解釋衹是一部分而非全部對香港法院有約束力。⑩ 　　共同事權中的權力關係如果沒有被理順，現實實踐容易出現偏離基本法預設軌道的情形。例如，“23條立法”就曾因為個中緣由被擱置二十多年。直到2020年6月，全國人大常委會獲授權制定並通過《香港特別行政區維護國家安全法》（下文簡稱《香港國安法》），以及2024年3月19日香港特區立法會三讀通過《維護國家安全條例》并於23日刊憲生效，才堵住香港的國家安全漏洞。又如，政改問題是香港回歸以來爭議幾乎最大的問題。《基本法》原附件一第7條、附件二第3條規定，中央、特區交替行使權力修改行政長官和立法會的產生辦法。該規定經全國人大常委會解釋後形成了“政改五步曲”的方案，並逐步成為激進本土派屢次藉機奪權的突破口。2021年3月，全國人大常委會修訂附件一、附件二，改“五步曲”為“一步曲”，重新規定全國人大常委會依法行使兩個附件的修改權，才基本結束了政改領域紛爭不斷的局面。 　　（二）監督關係 　　《“一國兩制”的實踐》白皮書發佈以前，學界就已經對中央授予高度自治權後保有監督權的理據進行了相對廣泛的討論。現階段的主要研究焦點實際上不在於中央授予特區高度自治權之後是否仍保有監督權，而在於中央行使監督權的內容、方式、程度、程序等。 　　首先，中央監督特區行使高度自治權“是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預”。⑪“不干預”至少存在兩重含義：其一，中央監督特區行使高度自治權不得代行被監督對象的專屬權力。故加強監督並非是在重新配置權力，特區政府接受監督也不意味著放棄部分決策權。舉例而言，廣東省有權就某一領域制定地方性法規，全國人大及其常委會同樣可就相同領域制定並實施“全國性法律”；全面管治權授權特區在自治範圍內制定法律，全國人大及其常委會就這些領域制定的“全國性法律”就不在特區實施。⑫其二，不干預也不是走形式、走過場，基本法規定的一系列備案權都是實質備案權。基本法正文規定了中央的四項備案權力，即對立法機關制定法律的備案，對財政預算、決算案的備案，對終審法院法官、高等法院首席法官任免的備案，對特區在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構的備案。學理上，備案權可以分為形式備案權和實質備案權，二者的區別之一在於備案主體是否有審查權力。中央有監督權使得備案內含了“審查權”的內容，也就不再囿限於當事人移送資料給主管機關，主管機關存案備查這一形式要求。⑬此外，由於中央對特區的人事任免權力、中央與特區的機構對應關係以及分享權力的程度等等不同，中央與特區各機關之間關係的緊密度也是不同的，表現為中央對特區不同機關的監督力度存在較大差異。雖然中央授予特區的非自治事務的權力集中在行政和司法領域，但總體上中央對行政長官監督的力度要高於立法機關，其次才是司法機關。 　　同時，中央的監督權是全面監督權。“全面監督”的提法主要是針對監督的內容而言。具而論之，中央的監督權及於特別行政區的全部領域，既包括對授予特區行使的、原屬於中央管理事務的管治權的監督，也包括對特區行使高度自治權的監督；換言之，中央對特區行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權的全部都有監督權。衹不過實踐中，“這種監督應該是從香港特別行政區是否遵守基本法的角度實行監督，而不是說中央對香港特別行政區自行管理的事務，事無巨細，都要加以過問”。⑭另有觀點認為，中央的監督權受到一定限制。中央的監督權本來是全面的，但依照基本法而受到限縮。⑮如果特區行使高度自治權涉及非自治事項，中央就監督；否則，中央不監督。⑯判斷中央對特區的監督權是否是全面監督可以分別從中央與行政長官、立法會以及法院的監督關係逐一進行考察。首先，《基本法》第43條、第48條第2款規定，行政長官就執行基本法和依照該法適用於香港特區的其他法律，對中央人民政府負責。行政長官向中央政府負責是中央任免行政長官這一直接權力的合理延伸。所謂“負責”，其本義在於使中央政府瞭解情況，而不容許中央任意指揮或者直接干預行政長官施政。同時，負責內含了中央的監督權，監督的範圍因延伸至自治範圍內事項而具有全面性。其次，就中央對立法權的監督而言，監督的對象及於立法會制定的全部法律。《基本法》第17條明確規定，香港特區的立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。全國人大對特區法律的備案權是典型的監督權，監督的對象是特區立法會制定的所有法律。發回權屬於中央的直接權力。儘管第17條將全國人大常委會可以發回的法律明確限於“中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係”的內容，中央對特區立法事務的監督範圍並不因此受到限縮。司法領域也是如此。《基本法》第158條的規定隱含了全國人大常委會對法院解釋基本法所有條款的監督權。實踐中人大常委會限縮解釋權的範圍不能推出人大常委會對基本法沒有全面的解釋權，也無法推出人大常委會對特區法院解釋基本法的監督權受到限制。如果人大常委會沒有對法院解釋基本法所有條款的監督權，就無法判斷法院作出的或者需要作出的解釋是否涉及“中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款”。同理，《基本法》第19條授權香港法院對涉及國防、外交等國家行為以外的所有案件有管轄權，意味著中央相應地對所有案件都有一個概括性的監督權，否則也就難以判斷哪些案件涉及國家行為，哪些屬於特區法院能夠自行處理的案件，但具體行使監督權時仍不宜涉入特區法院的個案審判工作。⑰ 　　（三）統一銜接關係 　　有機結合或者統一銜接全面管治權與高度自治權，都是在實踐層面討論全面管治權各組成部分與高度自治權互動關係的應然狀態。為方便論述，本部分僅就統一銜接關係展開討論。在統一銜接關係中，部分連成整體，分歧歸於一致，衝突、對峙是假想的、臆測的，這與我們對央港權力關係的慣常理解存在差異。央港社會制度不同、法律傳統迥異，對峙關係很容易滲透進權力關係結構中。但是我們不可以據此認為全面管治權作為一個規範性概念，與高度自治權的關係是衝突的。同樣的邏輯，提出“全面管治權與高度自治權是否矛盾”的問題本身具有誤導性，它混淆了全面管治權與高度自治權關係的應然與實然狀態。此外，主張將全面管治權與高度自治權統一銜接起來，具體行使權力就不再局限於遵循“合法/違法”、“合憲/違憲”的一般標準，而是應當在憲法、基本法的憲制架構內形成一種良性互動的關係，更好地發揮中央主導作用、特區主體作用。在實踐層面，中央管治權和香港高度自治權榫卯難合的衝突衹是暫時的，二者始終有望實現統一銜接。 　　同樣，我們也不能從一個極端走向另一個極端，將全面管治權與高度自治權視作一對反對概念。具體理由如下：首先，全面管治權授權形成高度自治權的內容不是一成不變的，但授權內容的階段性變化始終由中央主導，二者不是限權擴權、此消彼長的拉鋸關係。其次，全面管治權與高度自治權雖然不是截然二分的，但是必要時中央行使這些權力具有優先性、決定性。再次，中央行使監督權意味著不直接處理特區自治範圍內事務，如果中央授予特區高度自治權後不保有必要的監督權力，那麼特區行使高度自治權同樣得不到保障。最後，基本法問題最終都可以被轉變為基本法解釋問題。由於全國人大常委會對基本法有全面的、最終的解釋權，包括香港法院在內的特區政府應以全國人大常委會的解釋為準。作為兩法兩制之下法律衝突的準據法，全國人大常委會必要時解釋基本法某種程度上可以起到定紛止爭的作用。 　　四、結語 　　嚴格地說，“一國兩制”不是憲法學用語，需要轉化為憲法的權利（權力）用語。“全面管治權”的概念被正式提出之前，我們沒有明確的憲法學的格式化語言來表述“一國”。⑱學者們習慣於列舉中央對香港具體有哪些權力，每個學者對這些權力的界定都有各自的解讀，而這些零散的權力從來都是與高度自治權地位不對等的。同時，學界和實務界普遍衹討論基本法具體規定的中央的權力，而忽略了先於基本法，即憲法規定的中央制定香港的基本方針政策和基本法，規定特別行政區實行的制度和政策的權力。⑲因而，“一國兩制”近乎成為一種以高度自治權為軸心的單一權力結構體系。這種單一權力結構體系並不穩定，近年來香港頻繁出現的亂象都可以被視為體系失衡的產物。故中央提出全面管治權所傳達的訊息不是“一國”壓倒“兩制”、高度自治權從此名存實亡，相反，是在扶弱抵強。而要將這一權力納入既有理論研究，需暫且擱置全面管治權在概念設計上的“優勢”，先解決全面管治權是什麼及其如何與高度自治權有機結合、統一銜接等門檻問題。同時，全面管治權的提出彌補了“一國兩制”運行過程中所欠缺的方向性和行動一致性。過去，高度自治權是權力還是權利，香港是否有“剩餘權力”，中央除國防、外交以外還有哪些權力，中央、特區行使權力的邊界在哪里等等，一直是學界、實務界需要不斷重返、不斷加以辯護的問題。而本文在試圖論證全面管治權及其各組成部分與高度自治權的關係過程中，這些問題也得到初步解決。事實證明，全面管治權背後的法理基礎和規範依據是香港本土激進勢力訴諸暴力也無法撼動的，這些法理基礎和規範依據是原則也是底線，歸根結底，底線的維持需要特區積極配合。如果特區政府配合得好，“兩制”便相得益彰。⑳或許，全面管治權可以成為一個將“一國兩制”的理論與實踐向縱深方向發展，形成完整理論研究體系的支點。退一步言之，分析全面管治權與高度自治權的關係至少為我們提供了一次對中央的監督權、全國人大設立特區的權力、全國人大常委會的釋法權等進行理性反思的機會。 　　注釋： 　　①肖蔚雲.(2005).關於香港特別行政區基本法的幾個問題,法學雜誌,2,7。 　　②王禹.(2012).港澳基本法中有關授權的概念辨析,政治與法律,9,84-86。 　　③陳端洪.(2020).論港澳基本法的憲法性質,中外法學,1,48。 　　④程潔.(2007).中央管治權與特區高度自治,法學,8,62-63. 　　⑤《國務院關於授權香港特別行政區實施管轄的深圳灣口岸港方口岸區範圍和土地使用期限的批復》，國函〔2006〕132號，2006年12月30日發佈。 　　⑥同④,63。 　　⑦劉港榕及其他人對入境事務處處長，FACV 10&11/1999, 第63. 第164段；莊豐源對入境事務處處長，FACV 26/2000。 　　⑧《中央與香港特別行政區的關係專題小組對條文修改情況的報告》（1989年1月9日），香港特別行政區基本法起草委員會秘書處：《中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會第八次全體會議文件彙編》，第9頁。 　　⑨駱偉健.(2018).論中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合,港澳研究,1,21。 　　⑩林峰.(2017).2047年後的香港：一國兩制還是一國一制？,深圳大學學報(人文社會科學版),1,38。 　　⑪(1994).鄧小平文選(第3卷),人民出版社,221。 　　⑫喬曉陽.(2018).中央全面管治權和澳門特別行政區高度自治權,港澳研究,2,6。 　　⑬朱最新,劉雲甫.(2012).行政備案制度研究,知識產權出版社,6。 　　⑭肖蔚雲,曾忠恕.(1997).論中央對香港特別行政區高度自治權的保障與監督,內部文稿,14,15-16。 　　⑮周挺,許嬌嬌：《論中央監督澳門特別行政區行政管理權實施機制的完善路徑》，載《紫荊論壇》2023年3-4月號。 　　⑯朱世海.(2016).香港基本法中的權力結構探析,浙江社會科學,6,70。 　　⑰周挺.(2016).論中央監督權的正當性、範圍與行使的法治化建議,港澳研究,3,47。 　　⑱陳端洪.(2007).憲治與主權,法律出版社,173。 　　⑲同⑫,4。 　　⑳同③,51。 　　（全文刊載於《中國評論》月刊2024年4月號，總第316期，P83-90）

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