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中國要謹防基層政權“懸浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19  


 
  第二,信任危機增加了農村基層政府與農民的交易成本。農村基層政府與農民打交道是需要交易成本的,而且這種成本負擔往往是雙向的,不僅僅是政府的負擔,有時也是農民的負擔;這些交易成本中有些是合理的、不可避免的,但也有一些是信任危機造成的。比如,備受關注的農民上訪就屬於這類問題的典型,農民上訪的重要原因就是對農村基層政府不信任,他(她)相信“下面”解決不了他(她)的問題,只有“上面”才能解決他(她)的問題;有些農民就是因為這種不信任而不惜傾家蕩產進京“告狀”,代價是慘重的;同時,農村基層政府也是出於對“刁民”的不信任,而不惜採取暗訪、蹲點、跟蹤、陪游等措施以“維穩”,代價也是相當大的。戰爭年代,黨和根據地人民魚水情深、充分信任,當部隊或個別幹部、戰士遇到特殊困難時,只要隨便給老鄉打個“白紙條”,承諾等革命勝利後予以歸還,農民們就心甘情願地獻出他們寶貴的糧食。時至今日,農村基層政府與農民之間有時為了一棵樹也要三老四少立據為證,甚至做公證、打官司,還美其名曰規範化、法制化。何以如此?因為彼此都不敢信任了!

  第三,信任危機有可能轉化為政治危機。信任危機意味著農村基層政府的公信力趨減,政府的合法性受到質疑,黨的執政基礎受到挑戰。因此,從政治邏輯上來講,這種信任危機具有轉化為政治危機的可能性。如果說過去農民們對政府的信任危機還是潛在的、低層次的,那麼今天這種信任危機已經日益表面化、趨高化了。我在農村調查中發現,幾年前,絕大多數農民只抱怨村、鄉兩級幹部或組織,而堅信縣級以上政府“是好的”,上面的“好經”被村、鄉兩級念“歪”了;現在,他(她)們已經開始不相信縣級政府。

  不信任的四大根源

  信任危機並不是中國政府特有的,更不是農村基層政府才有的;不管什麼樣的政府,只要是政府,政府和人民之間就有代理關係,有代理就有懷疑。影響農村基層政權信任危機的因素很多,概括起來,應該包括時代因素、社會因素、公眾因素和政府自身的因素等方面。由於我們在此主要是討論農村基層政權建設問題,所以我在此反思這個問題時,主要是從政府自身找原因,而將時代因素、社會因素、公眾因素等暫置一邊。我們曾經植根於人民之中的農村基層政權,為什麼在改革大潮中難得農民信任?根據我對農村問題的了解,我把源自農村基層政權方面的原因概括為四點,即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱勢幹部、內外不分的政權組織、出爾反爾的行政過程。

  其一,能力弱化的全能政府。30年改革過程中,農村鄉鎮黨委政府的遭遇是:財權不斷上移而事權不斷下移,人權不斷上收而責任不斷下壓。要求鄉鎮黨委政府為人民服務要全心全意,可又把它的財政折騰成“要飯財政”、“鄉財縣管”,那它拿什麼為人民服務?大事小事都要鄉鎮黨委政府負責,這也“一票否決”,那也“一票否決”,可稍微有點執法手段的機構如工商、稅務、土地、公安都被“條條”了,“塊塊”對它們無可奈何,鄉鎮黨委政府還怎麼能負得了責?幹不了的事情還要幹,負不了的責任還要負,怎麼辦?只有糊弄糊弄,糊弄多了,人民自然就不信任你了,順理成章。

  其二,信仰衰微的弱勢幹部。農村基層幹部處於現有科層體系的末端,是中國幹部隊伍中的弱勢幹部。上面的無論哪一級政府或哪一級部門都可以管他(她)們,他(她)們誰也不敢得罪;上面的無論什麼改革都牽涉到他(她)們。對於個別鄉鎮幹部來說,共產黨的信仰在他(她)們的頭腦中只是“符號”了,做一天和尚撞一天鐘。稅費改革前,雖然農民負擔重、幹群關係緊張,但農村工作還有人做,我到鄉鎮政府看到農村基層幹部都忙忙碌碌;現在,不一樣了,我到某鎮政府竟然看到一把手帶著幾個副手於上班時間打牌。究其原因,他們說:“革命工作不可能幹好,政治前途沒有希望,經濟待遇不敢相比(指的是不敢與上級政府同級幹部相比)。”農村基層幹部的這種心態怎麼能讓農民群眾滿意?農民們還怎麼能信任他(她)們?

  其三,內外不分的政權組織。信任危機的另一個原因源自農村基層政權的組織結構。概括地說,農村基層政權組織結構的特點是把非政府組織“政府化”;共青團、婦聯會、村委會等本應該屬於非政府組織(NGO),但在實踐中,都被農村基層黨委“一元化”了,與農村基層政府“一體化”了,內外不分。從信任危機的角度看,這樣的農村基層政權組織結構有兩個弱點。一方面,站在農民的立場看,他(她)們會覺得,本來應該代表我們農民群眾的非政府組織“都是你家的了”,在心理上,農民們的不信任就本能地產生了。另一方面,這樣的政權組織結構使得黨和人民的血肉聯繫之間失去了緩衝地帶,“第三領域”被消解,當農村基層政權與農民們產生矛盾時,農村基層黨委政府就必須直面人民,毫無回旋餘地;許多影響社會穩定的農村群體性事件就是這樣釀成的。

  其四,出爾反爾的行政過程。農民們對農村基層政權失去信任的原因還有一個,那就是一些農村基層政府在其行政過程中常常出爾反爾。這一點在前幾年表現得尤其明顯。在市場化改革的初期,一些農村基層政府由於缺乏駕馭市場經濟的經驗,往往幹一些“逼民致富”的事情。今天叫農民們種瓜,明天又叫農民們種豆;今天叫農民們這麼幹,明天又叫農民們那麼幹;農民們因此沒有少吃虧。這幾年,通過科學發展觀的學習,農村基層幹部或農村基層政府幹這種事情的少了。但是,農村基層政權此前的行為失誤在農民們的心中留下了陰影,農民們至今仍然心有餘悸。這也是造成農民們今天不敢輕易相信農村基層政權的原因之一。

  農村基層政權的支撐點不是別的,就是它的“人民性”。只是如前所言,這個支撐點已經不很穩固了。怎樣才能進一步鞏固這個支撐點呢?我認為,只有加快行政體制改革的步伐,改變農村基層政權的授權方式,變其“對上負責”為“對下負責”;做實農村基層政府,使其責權相匹配;激發農民政治熱情,提高農民政治參與程度;發育“第三領域”,留給農村基層政權更大的自主治理的空間,規範村民自治。總之一句話,要使農村基層政權建設回歸“人民政權人民建”的正確軌道。

  幹部點評

  現在基層政權組織,立黨為公,執政為民的公僕意識淡薄,正是“執政基礎”弱不經風的關鍵所在。要想“支撐點”牢固,一是靠人民,二是靠信仰。重大決策,人民不贊成,不擁護,不滿意,喪失凝聚力、向心力,是現在基層政權難以愈越的“坎”,長期下去,勢必會撼動社會的支撐點,和諧社會、科學發展觀都無從談起。(作者為安徽大學中國三農問題研究中心教授) 


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