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十萬億與地方財力隱憂

http://www.CRNTT.com   2012-10-10 08:19:37

財力提升空間有限 　　文章分析，未來中國地方綜合財力的增速變化，取決於三個因素：一是其占全國綜合財力的比例是否可以進一步提高；二是未來經濟增速會保持在何種水平；三是全國綜合財力占名義GDP的比例是否能進一步提高。 　　市場上長期流行著一種觀點，認為地方政府依賴土地收入和債務融資的主要原因在於，1994年分稅制改革，中央政府拿走了大部分財政收入，卻把大部分公共服務職能留給了地方政府，即所謂的“財權上移、事權下移”。為了滿足這些公共服務支出，地方政府不得不依賴土地出讓收入和債務融資。 　　但我們的計算結果顯示，從1998年到2010年，地方綜合財力占全國綜合財力的比例從77%升至89%，即中國各種政府收入主要掌握在地方政府手中。這意味著，未來政府將很難通過提高地方綜合財力在全國綜合財力中的占比來增加地方政府的收入。 　　需要先說明的是，由於通脹本身可以減輕債務，因此在討論經濟增長時，筆者使用的是以現價計算的GDP，即名義GDP。從1978年到2010年，中國名義GDP的平均增速達15.7%。未來名義GDP增速到底會如何變化取決於兩點，一是實際GDP增速，二是通脹。 　　關於第一點，各界看法相差較大。經濟學家林毅夫認為中國經濟還有很大潛力，未來20年有望維持8%的增長速度，這引起了一些爭議。更多學者則認為，中國的實際GDP增速將出現趨勢性下降，比如從10%左右降為7%至8%。關於第二點，一些人認為未來隨著勞動力供給的減少以及宏觀政策的寬鬆，中國的通脹將有所上升，也有人認為目前中國的投資率過高，未來可能出現嚴重的產能過剩，導致經濟通縮。 　　通脹和通縮的爭論懸而未決，但通脹有利於緩解債務壓力，通縮則相反。不過，高通脹會危及社會穩定，政府容忍的可能性不大，因此未來中國名義GDP增速下降應是大概率。 　　稅收難再增加 　　文章認為，全國綜合財力占名義GDP比例是否還能提高，與中國宏觀稅負的合理水平相關。 　　研究發現，從1999年到2010年，全國全口徑財政收入的年平均增速達19%，而同一時段中國名義GDP的平均增速為14%。這使得在此期間全國全口徑財政收入占名義GDP的比例逐年上升，1998年時該比例為20%，2010年時已達35%。 　　那麼，中國的宏觀稅負水平高嗎？一部分經濟學家和社會大眾認為，政府收入占GDP的比例很高，但財政部不同意這樣的觀點。不過各方大多同意一點，一國的宏觀稅負水平與其人均GDP及政府公共服務供給，應當成正比。 　　2009年5月，財政部在其官網刊登了一篇文章《中國財政收入規模的國際比較》。該文提供了世界多個經濟體的宏觀稅負水平（政府收入占GDP的比例），其對政府收入的統計口徑與筆者的全口徑財政收入比較接近。 　　該文選取的18個樣本中，除了OECD國家代表發達國家的平均水平外，其他國家均為發展中國家。中國在宏觀稅負水平上排名第11位，在人均GDP上也是排名第11位。總體來說，人均GDP越高的國家，其宏觀稅負水平也越高。 　　上述分析並未涉及對政府公共服務供給的衡量，這一因素是從支出的角度來判斷宏觀稅負的合理水平，而且這一指標與納稅人的稅負感受直接相關。 　　例如《福布斯》雜誌2011年推出的全球“稅負痛苦指數”榜單中，中國內地名列第二，這迅速引起了巨大爭議，而《福布斯》雜誌的辯護理由之一就是中國實際稅率雖然低於名義稅率，但納稅人能夠感受到公共服務是欠缺的。顯而易見，在相似的稅負水平下，政府提供的公共服務越少，納稅人的稅負痛苦越高，這在一定程度上會阻止宏觀稅負水平的提高。 　　即使不考慮公共服務問題，一國的宏觀稅負水平也不可能一直上升。通過對世界各國稅負水平、人均GDP排名統計來看，40%在發展中國家裡已經是相當高的比例了。因此假如以40%為限，那麼中國的宏觀稅負水平未來可以提高的幅度有限。從這一點看，未來全國綜合財力占名義GDP的比例雖有希望繼續上升，但其幅度很可能將遠小於1998年至2010年該指標的漲幅。 　　過去十幾年，中國的政府收入高速增長有其特定歷史背景，而這在未來將很難複制。具體來說，上世紀90年代中期，中國宏觀經濟過熱、稅收徵收率偏低，增加政府財政收入是改革的重要目標，這三個因素迫使政府在稅制設計時必須預留出很大的“征管空間”，也就是說，需要事先建構一個法定稅負很高的稅制架子。 　　日後中國政府的徵稅技術不斷提高，稅收徵收率也水漲船高，再加上經濟的快速發展，使得近年來政府收入保持了高增長。未來中國經濟增速可能明顯下降，而徵稅率進一步提高的空間較為有限，因此，地方政府未來收入的增長前景不容樂觀。

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