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鄭永年:中國的地方行政改革何去何從?

http://www.CRNTT.com   2010-08-24 09:57:30  


 
政權扁平化保證“皇恩”下達

  改造地方政府應當是地方行政改革的主要內容。地方行政改革到現在為止已經經歷了多次,但每次都是為了配合中央層面的行政改革。到目前為止,地方行政改革要不是為了精簡機構和人員,要不就是搞大部制。這些當然很重要,但所有這些地方政府的改革,並沒有被置於重建中央地方關係的大背景下。結果,地方行政改革忽視了最具中國特色、也最具重要性的一方面,那就是縮短行政層次、減少行政等級性的問題。人們可以說,沒有政權的扁平化過程,就不可能遏制地方政府的黑社會化和腐敗。

  中國傳統社會強調“皇恩浩蕩”,這看起來很封建,但對中央政府(皇權)的合法性非常重要。“皇恩浩蕩”表明“皇恩”能夠到達社會的各個角落。為此,皇權需要把最基層的縣官(縣是傳統中國基層政權)管起來。但現在的情況大不相同了。1949年後,中國建立了最具等級性的行政體制,從中央到地方設置了無數的行政層級。在改革開放之前,毛澤東憑借其對中央官僚體制的厭惡和對社會基層的直覺,以非制度的方式和縣級領導(縣委書記)保持關聯。但改革開放之後,一切回歸正常的官僚政治,“皇恩”在往下傳遞過程中,被各種中間層次政府所截留,到了一線政府,就消失得無影無蹤。

  在省和縣之間,中國設置了太多級中間層次政府。對這些層面的政府缺乏研究和改革。它們在不用承擔一線政府那樣的責任的同時,可以利用手中的行政權力來攫取各種各樣的利益。可以說,它們已經成為中央和一線政府之間政權內部最大的既得利益者。中國目前中央和地方關係中存在的諸種問題的根源,都和它們的存在有關;一線政府和社會之間的緊張關係,更和這些無需負責的中間層政府有關。

  正因為這樣,最近幾年推出了“省管縣”的制度實踐。在海南,縣、縣級市和市,儘管繼續屬於不同的行政級別,但都由省政府管理。在浙江,省跳過市直接和縣處理財政關係。不過,應當指出的是,“省管縣”制度主要還是著眼於縣級經濟發展問題,還沒有提高到行政改革的高度。就是說,這一制度的意圖在於控制問題,而非解決問題。

  理想地說,從中國幾千年的傳統經驗來看,兩級半政府就夠了,即中央、市縣兩級,加上縣的派出機構,鄉(半級)。但鑒於各種因素,包括複雜的歷史和地域廣袤等,中國可以實行三級半政府,中央、省、縣和市三級加上鄉半級(作為縣的派出機構)。而這裡的省級政府,更多的是代表中央。在很長的歷史時期,省就有這個屬性,是中央的派出結構(所謂“行省”)。 


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