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周其仁：以土地制度改革切入統籌城鄉

http://www.CRNTT.com   2010-09-23 07:56:09

我們的報告里也寫了,2003~2008年間成都的城鄉收入差距略有收斂,而全國是不斷擴大的。當然這有各種原因,但是千萬人口以上的大都市,北京、上海、廣州都是擴大的,成都、重慶略有收斂,總有值得肯定之處吧？成都的經驗也不僅僅只是土地制度變革,在確權加流轉的過程中,重建村莊社區的治理結構,以都市財政返還農村——今年開始是每個行政村每年至少得到20萬元的村莊公共財力——加上前幾年開始的耕保基金,每畝農地每年補農民300~400元做養老用,匯到個人賬戶,這都是實實在在地分享城市化地租上升的收益。再看他們的農地和村莊土地整理,騰出一畝地票來,起碼有15萬元按政策返回農村和農民。“地票”是什麼意思？就是過去這塊地是農民自己占著蓋房子的、搞建設的,現在按新的規劃相對集中居住了,減少農村建設用地,把這個地複墾成農地,那個實物的農地還是農民的,沒拿走,僅僅就是把以前可蓋房、搞建設用地的權利,抽象為可供城市發展用的“地票”,城市為此每畝付15萬元,重慶更厲害,在土地交易所經過拍賣,最近我們看到的有幾宗土地的地票拍賣價高達每畝20萬元。這對農村和農民就可能解決大問題了。 　　所以,同樣的建設土地向城市集中,完全可以有不同的路徑。政府憑徵地權拿地,給農民的補償較少,是一條路徑。這種做法對城市化積累的貢獻大、城市建設搞得快,是成就。代價是農民分享得少,而且在權利關係上他們不是平等談判的一方。成都、重慶探索的是另外一種路徑,在徵地制度的旁邊,加一條路,就是確權、流轉、參與、分享,不是一征了事,而是分享城市化地租的上漲收益。 　　當然,成都的城市土地這些年確實在擴大。我不隱瞞自己的觀點,從經濟發展來看,城市土地擴大總的來說是正常的。城市擴大帶來收入提高有什麼錯呢？城市不加以適當擴大,農民進城進到哪兒去呢？所以不要認為城市擴大就必錯。問題是城市擴大,增加的地租收入怎麼分配得更合理一點。成都經驗的可貴之處就在於,探索怎麼來解決這個問題。改善村莊的治理結構,同時通過土地的整理掛鈎的平台,逐步把城市增加財力的一部分返回農村。這是分享機制。我們並不主張土地增值全部歸農民,但要探索分享的機制,特別是經由市場交易、而不是強制徵地來尋找分配的平衡點。 　　以行政權力剝奪農民去拿地,這種現象過去有、現在有、將來也難以完全消除。正因為這種現象的存在,才使得城市化不能以經濟允許它的速度發展。但是反過來,因為有矛盾就人為遏制城市的發展,那個後果也不是大家要的。所以成都的經驗可貴,就在於探索能不能避免兩種極端,找到一個妥當的辦法來解決城市發展、城市化籌資,並讓城鄉人民共享城市化加速的收益。 　　問:土地增減掛鈎這個政策是不是可以看做城市化籌資模式的一個核心制度設計？ 　　周其仁:它提供了一個可操作的工作平台。不過,同樣的掛鈎政策還是有好多種改善的可能。目前全國通行的掛鈎說的是農村建設用地的減少和城市建設用地增加掛鈎,沒有直接回答掛鈎背後的利益分配問題。它是從主管部門行政管理的角度看問題,如果成都市鄉村建設用地減少了100萬畝,那麼城市建設用地擴大100萬畝,總體來說耕地就沒有減少,可以保障城市化過程中土地資源配置兼顧當前和長遠。但是,這個100萬畝從這里減少,到那里增加,由此產生的巨大利益怎麼分配,過程怎麼來執行,都還沒有圖景。成都的實踐就是把這個過程變成有圖景的。掛鈎講資源配置,但並不對應唯一的分配方式,同樣的資源配置可能對應不同的分配方式。全國都可以掛鈎,成都的做法是執行掛鈎政策,充分利用試驗區的地位,對分配和權利的重新安排,進行了有益的探索。

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