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中國地方政府債務堪憂

http://www.CRNTT.com   2009-03-19 08:32:00  


 
  由于《預算法》規定地方政府不能舉債,所以許多債務沒有進入財政預算體系,這導致債務統計的困難很大,而擔保債務的統計更爲困難。

  “有些地方負債的情况動輒幾百億,多則上千億,有些地區綜合財力與債務餘額的比例甚至達到了1∶3。”王俊說,“目前顯現的風險結構是‘兩頭小,中間大’,省一級和鄉一級的債務規模和風險比較小,地市和縣一級風險較大,東部地區的風險比西部地區的風險要小。”

  債務形成的原因也較爲複雜,主要原因之一是自1994年分稅制改革之後,中國財政的集中度不斷提高,中央財政收入比重從1993年的22%激升到2007年的54.1%,而在事權方面,中央事權與地方事權比爲30∶70,倒挂現象非常嚴重。而在省內財事權的分配上,地市和縣一級的財權較小,事權又較多。

  “2006年之前,地方負債的主要成分是行政性支出欠賬爲主,包括拖欠機關和事業單位工資,糧食補貼,社保資金缺口等,2006年之後,則是直接債務的增長速度越來越快,其中最主要的是地方政府的投融資公司通過政策性銀行、商業銀行和非金融機構借款占比越來越大。”王俊指出地方政府綜合負債特點轉換明顯,不可控性變得越來越大。

  據統計,中國各級地方政府控股的各類城市投資公司已達360家,這些投融資公司的成立很多時候是爲了“政績工程”,興建大量的基建項目。有些地方政府由于GDP政績考慮的因素,有投資衝動,安排發改委搞了很多投資項目,而那些政府背景的投融資公司往往是人事上由組織部委命,考核由國資委考核,資本金由財政出,項目則由發改委審批,管理混亂,涉及不同部門的利益。經常出現的一個情况是,要債的上門找財政還錢,但財政對那些舉債的項目却一無所知。而這些債務又往往因爲政府的換届成爲無頭賬。

  由于很多的直接債務沒有經過地方人大的預算審議,也沒有集中到財政系統管理,導致舉債行爲得不到約束,風險控制的機制也難以建立。

  “一旦償債風險爆發,政府投資的企業就可能面臨著破産,地方財政也會破産,幷波及金融機構,引發連鎖反應。同時,爲了償債,政府有可能巧立名目,提高稅費,變相增加行政性收費和預算外收入,這勢必會對人民的生活形成壓力,造成社會不穩定。此外,爲了償債,地方政府有可能會陷入惡性循環,加大投資和建設,表面上可以增加稅收,這對地區的經濟發展不利,對民間資本會形成擠出效應。”王俊認爲一旦這種模式固化,那麽中國經濟勢必被拖入泥沼。

  王俊也指出一個值得欣慰的現實,國務院高層越來越重視地方債務不規範的問題,“從我們調研的情况來看,2006年後,地方負債的風險累積速度逐步在减緩,這其中的主要原因是財政部開始進行管理,一是建立債務核算的會計體系,幷將債務逐步納入預算管理,二是建立債務風險預警機制,有些地區甚至可以做到預警系統進行按月更新,將債務等級劃分爲紅、黃、綠,根據預警情况進行規模控制。三是針對擔保債務進行管理,對擔保單位進行信用評級。四是成立償債準備金制度,有些地區每年還安排數億元的償債基金對歷史債務進行償還。”

  但這些措施終歸是被動性的債務管理,如何化被動爲主動,對地方政府的舉債行爲進行有效的約束,則是涉及多方位的問題。在這其中,允許地方政府發債被認爲是一種較有效的方式。 


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