財稅體制改革必須堅守分稅制

http://www.CRNTT.com   2013-07-07 11:25:13

中評社北京7月7日電／“營改增”所形成的倒逼也好，作為新一輪全面改革的重點內容也罷，都不可避免地觸碰到了一個根本性的問題：新一輪財稅體制改革的方向，究竟是繼續堅持“分稅制”還是重新回到“分錢制”？ 　　經濟參考報發表中國社科院財經戰略研究院院長高培勇文章表示，這一問題表面上看似尖銳，但確是當下中國財稅體制改革方向抉擇的要害所在。 　　文章分析，從1994年迄今，中國的財稅體制一直以“分稅制財稅體制”冠名。將“分稅制”作為財稅體制的前綴，表明中國的財稅體制是以分稅製作為改革方向或建設目標的。也毋庸贅言，“分稅制”所對應的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應面來設計的。與我們曾經經歷過的以統收統支、財政大包幹為代表的“分錢制財稅體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財稅體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義： 　　所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責(事權)範圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任。 　　所謂“分稅”，就是在劃分事權和支出範圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源。 　　所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。 　　對照一下“分稅制財稅體制”的上述含義，不難發現，經過近20年的演變過程，現行的財稅體制雖然仍舊稱之為“分稅制財稅體制”，但它同本來意義上的“分稅制財稅體制”的距離不是拉近了，而是更遠了。在很多方面，甚至從1994年已經達到的水平大大倒退了。且不說在主觀上對於“分事”“分稅”“分管”的追求未能持續堅守而多有知難而退之嫌，單就其客觀意義上的實踐操作而言，以改革之名所推出的具有“分錢制”色彩的調整舉措可謂屢見不鮮。 　　比如，“分稅制財稅體制”的靈魂或作為“分稅制財稅體制”的設計原則 ， 就在於 “ 財權與事權相匹配”。然而，在財權遲遲未能清晰界定的背景下，2007年，我們對其做了一個絕對屬於顛覆性的調整，將“財權”的“權”字改為“力”字，從而修正為所謂“財力與事權相匹配 ” . 由於財力和事權分別處於“錢”和“權”兩個不同的層面，現實中的操作便如同分居在不同樓層的兩個人的聯繫方式，除非一個人跑到另一人的樓層，否則只能隔空喊話或借助通訊手段，因而至少從目前的情形看，財力與事權之間的匹配方式很難說是規範性的。後來，在預算法的修訂中，鑒於“事權”也遲遲不能清晰界定的境況，我們又操用了一個新的表述———“支出責任”———替代“事權”，從而，名義上的“財力與事權相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。問題在於，“財力”指的是“錢”，“支出責任 ” 無疑指的也是 “ 錢 ” ， 由兩“權”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖可說是迫於現實條件的一種不得已的選擇，但終歸是從“分稅制財稅體制”基點的倒退之舉。 　　還如，將現行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅本是“分稅制財稅體制”的一個重要基石，但是，在1994年財稅改革之時將主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設的條件下，此後的調整非但沒有適時實現主要注意力向地方稅建設的轉移，反而仍在加強中央稅和中央地方共享稅建設的線索上反覆操作 . 一方面 ，2002年，以所得稅分享改革為契機進一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重。另一方面，始自2012年上海試點、正在向全國擴圍且要在“十二五”落幕之時全面完成的營業稅改征增值稅改革，又將本屬於地方稅、甚至屬於地方唯一主體稅種的營業稅，納入中央地方共享稅———增值稅———框架之內。儘管如此的操作有其必要性，系事關中國財稅體制改革的重要步驟，而且亦同時伴隨以相應的財力補償性措施，但無論如何，一個直接的、不可回避的結果是，地方稅體系被進一步弱化了，唯一的地方稅主體稅種被撼動了，地方稅收入占全部稅收收入的比重進一步下降了。 　　再如，分稅制財稅體制的另一個重要基石，即是在“分事”、“分稅”的基礎上實行分級財政管理。作為一級政府財政的基本內涵，就在於它須有相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。但是，這些年來，特別是在“財權與事權相匹配”被修正為“財力與事權相匹配”之後，隨著中央各項轉移支付規模及其在全國財政收支規模中所占比重的急劇增長和擴大，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規模及其在地方財政收入中的占比急劇減少和縮小，而且，地方財政支出的越來越大的份額依賴於中央財政的轉移支付。在某種意義上，為數不少的地方財政已經淪落為“打醬油財政”———花多少錢，給多少錢。更值得注意的是，在營業稅改征增值稅的大潮中，表面上可歸於配套性措施的“營改增”收入返還安排———將改征為增值稅、轉由國家稅務局徵收的那一塊兒營業稅收入如數返還給地方政府，本質上屬於一種變相的中央財政轉移支付。倘若此種安排長期化，甚至於體制化，那麼，多級財政國情背景下的各級地方財政，將由於基本失掉相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權而在事實上徹底淪落為“打醬油財政”。毫無疑問，事實上的“打醬油財政”，即便仍舊以“分稅制財稅體制”冠名，即便仍舊維持“分級財政管理”標識，它的本質，同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財稅體制安排是類似的，甚至是無異的。 　　文章指出，由“營改增”所倒逼的新一輪財稅體制改革，或者，作為新一輪全面改革重點內容的新一輪財稅體制改革，不能跟著感覺走。而應當在做好頂層設計和總體規劃的前提下，瞄准改革方向，心有所屬地加以推進。在當下，最需解決、亟待澄清的一個根本問題是，不論眼前的矛盾有多麼複雜，不論前行的道路有多麼曲折，我們只能也必須堅守並採取實質措施不斷逼近已經被歷史反覆證明了的、與社會主義市場經濟體制相適應的唯一正確的改革方向———“分稅制財稅體制”。